ถอดรหัสคำวินิจฉัยศาล รัฐสภามีอำนาจแก้‘รธน.’ แต่ต้องทำประชามติ2รอบ
หมายเหตุ – ความคิดเห็นของนักวิชาการ กรณีศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยคำร้องที่ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิกรัฐสภา โดยมติเสียงข้างมากวินิจฉัยว่ารัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องทำประชามติก่อนว่าจะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องทำประชามติอีกครั้ง
สมชัย ศรีสุทธิยากร
ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต
และอดีตรองประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560
คําวินิจฉัยของศาลเป็นไปในทิศทางที่ดี อาจแตกต่างจากสิ่งที่สังคมคาดการณ์ล่วงหน้าว่าศาลอาจไม่ยินยอมให้แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ แต่ผลการวินิจฉัยเป็นการเปิดโอกาสให้กระบวนการในการแก้ไขเดินหน้าต่อไป ตามหลักการที่ควรจะเป็น
หลังจากนี้สมาชิกรัฐสภาจะต้องมีการประชุมเพื่อพิจารณาในวาระ 3 โดยไม่มีการอภิปรายใดๆ แต่จะลงมติเห็นชอบหรือไม่ จะต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภา ต้องมี ส.ว.เห็นด้วยอย่างน้อย 1 ใน 3 ดังนั้น ด่านถัดไปก็คงจะเป็นการประชุมรัฐสภาที่ทุกฝ่ายต้องจับตามอง โดยเฉพาะบทบาทของ ส.ว.ว่าจะคิดเห็นอย่างไร
ส่วนการที่ศาลบอกว่ามีการทำประชามติก่อนแก้ไขทั้งฉบับก็เป็นไปตามกระบวนการ เพราะถ้าหากรัฐสภาลงมติเห็นชอบในวาระที่ 3 ก็ต้องไปออกเสียงประชามติต่อเนื่องในระหว่าง 90-120 วันจะมีรายละเอียดในการจัดให้มี ส.ส.ร. เพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ สำหรับหมวด 1 หมวด 2 ก็เป็นสิ่งที่เขียนไว้ในร่างแก้ไขว่าจะไม่ไปยุ่งเกี่ยวคงไม่มีการเปลี่ยนแปลง
สำหรับท่าทีของพรรคพลังประชารัฐ ก่อนพิจารณาในวาระ 3 คงไม่มีทางออกในการลงมติเป็นอื่น เนื่องจากเป็นพรรคแกนนำรัฐบาล ที่แสดงท่าทีในการที่จะแก้ไขมาโดยตลอด การแก้ไขยังปรากฏในนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล ดังนั้นพรรคคงไม่มีทางออกที่จะลงมติไม่รับในวาระ 3 แต่ถ้าหากไม่รับก็จะมีเครื่องหมายคำถามขนาดใหญ่ของสังคมว่าตกลงจะเอาอย่างไรแน่ หลังยกมือผ่านวาระ 1 วาระ 2 ก็ร่วมแปรญัตติแล้วจะกลับลำเพื่อล้มคว่ำร่างแก้ไขในภายหลัง
สำหรับ ส.ว.เป็นสิ่งที่น่ากังวลใจและเป็นห่วงมากกว่า จากการติดตามการอภิปรายที่เกิดขึ้นในวาระ 1 และวาระ 2 ก็ได้เห็นทัศนคติของ ส.ว.ส่วนใหญ่ เป็นไปในแนวทางไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขทั้งฉบับโดยมี ส.ส.ร.เพราะดูเหมือนจะมอบอำนาจให้ประชาชนโดยไม่มีหลักการใดๆ เหมือนการตีเช็คเปล่า ไม่มีหลักประกันว่ารัฐธรรมนูญจะออกมามีหน้าตาอย่างไร เพราะฉะนั้น ส.ว.ส่วนใหญ่ที่มีความเห็นส่วนตัวแบบนี้ยังอยู่ในลักษณะที่ไม่เห็นชอบกับร่างแก้ไขเพิ่มเติม แต่การโหวตที่ผ่านมา ส.ว.ลงมติผ่านให้มาโดยตลอด
ตามหลักการ ผู้มีอำนาจควรจะต้องสื่อสารกับ ส.ว.เพื่อที่จะให้มีการลงมติไปในทิศทางใด แต่เรื่องนี้จะต้องยอมรับความจริงว่า ส.ว.ได้รับการแต่งตั้งจากผู้มีอำนาจ และมีความสัมพันธ์ที่แนบแน่นกับผู้มีอำนาจในปัจจุบัน ขณะที่การโหวตของ ส.ว.จะเป็นไปในทิศทางใด ให้น้ำหนักต่อผู้นำรัฐบาล ผู้มีอำนาจในบ้านเมืองจะต้องสื่อสารไปถึง ส.ว.เพื่อให้มีการลงมติเดินหน้าแก้ไข
หาก ส.ว.คว่ำร่างโดยออกเสียงมากถึง 1 ใน 3 สังคมอย่าโทษ ส.ว.ฝ่ายเดียว ต้องโทษผู้มีอำนาจรัฐนายกฯ กลุ่มผู้ปกครองบ้านเมืองที่มีบทบาทหน้าที่ในการแต่งตั้ง ส.ว.ว่าเบื้องหลังอาจจะมีการส่งสัญญาณไม่ให้มีการแก้ไข
เรื่องนี้เชื่อว่าไม่ใช่ความคิดของ ส.ว.โดยอิสระ เพราะทุกครั้งที่ ส.ว.ลงมติก็จะมีลักษณะเป็นกลุ่มก้อน ไม่มีแตกแถวแทบทุกครั้ง และผลการลงมติครั้งนี้ถ้ามีแนวทางสนับสนุนก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าออกมาคว่ำในวาระ 3 ผู้รับผิดชอบมากที่สุด คือ รัฐบาล คือนายกฯและแกนนำของรัฐบาลที่มาจากการยึดอำนาจในอดีตที่ผ่านมา
หลังร่างแก้ไขผ่านวาระ 3 อาจจะมีการยื่นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามมาตรา 256 อีกหรือไม่ ส่วนตัวไม่ห่วงมากนักเนื่องจากเป็นขั้นตอนหลังประชามติ หากมีผู้ร้องต่อศาลว่าขัดต่อมาตรา 255 มีการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง ซึ่งเชื่อว่าคงไม่มี และการร้องคงไม่เกิดขึ้นอีก ส่วนการร้องว่าอาจจะขัดกับมาตรา 256 (8) ก็คงไม่มีอะไรขัดข้อง
ถึงที่สุด ทางออกจากความขัดแย้งในการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ต้องลุ้นท่าทีของ ส.ว.ในการประชุมสมาชิกรัฐสภาวันที่ 17-18 มีนาคม และหลังจากนั้นต้องติดตามแนวทางการทำประชามติภายในเวลาที่กำหนด และจะมีการตื่นตัวหลังทำประชามติอีกครั้งกับการเลือกตั้ง ส.ส.ร. 200 คน ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิเลือกบุคคลที่จะเข้าไปร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
ยุทธพร อิสรชัย
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
หลังจากนี้ฝ่ายนิติบัญญัติต้องดำเนินการตามคำวินิจฉัยของศาล หลังจากในมาตรา 256 เป็นบทบัญญัติที่ยังไม่มีการตีความที่ชัดเจนว่าจะต้องทำประชามติหรือไม่อย่างไร แม้ว่าจะมีขั้นตอนเฉพาะกำหนดไว้ ดังนั้นจึงมีข้อถกเถียงว่าจะแก้ไขทั้งฉบับหรือจะแก้ไขรายมาตรา เมื่อคำวินิจฉัยศาลไม่ได้ห้ามการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และให้เดินตามกรอบของมาตรา 256
ดังนั้น จุดสนใจอยู่ที่การพิจารณาในวาระ 3 จะผ่านหรือไม่ เพราะต้องใช้เสียงของสมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งมีเสียงของ ส.ว.1 ใน 3 มีเสียงของพรรคการเมืองที่ไม่มีที่นั่งในฝ่ายบริหารหรือรองประธานสภาอีกไม่น้อยกว่าร้อยละ20 จึงจะผ่านวาระ 3
ที่สำคัญต้องดูว่า ส.ว.จะมีท่าทีอย่างไร เพราะที่ผ่านมา ส.ว.หลายคนเริ่มไม่เห็นด้วยในการโหวตวาระ 3 อย่าลืมว่า ส.ว.มีการออกเสียงที่มีเอกภาพ จากการเสนอให้ศาลวินิจฉัยส่วนใหญ่ก็เป็นเสียงของ ส.ว.ที่ร่วมกับพรรคพลังประชารัฐและบางพรรคขนาดเล็ก ขณะที่พรรคประชาธิปัตย์ พรรคภูมิใจไทยไปร่วมโหวตกับพรรคฝ่ายค้าน สะท้อนให้เห็นถึงการต่อสู้ระหว่างฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งกับบรรดา ส.ว.ที่มาจากสรรหา
ส.ว.จะเป็นตัวแปรสำคัญว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ หลังศาลไม่ได้ปิดทางการแก้ไข ภาระจึงตกอยู่ที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องเดินหน้าต่อไป แต่เชื่อว่าการแก้ไขยังมีเงื่อนไขอีกหลายประการ รวมทั้งการทำประชามติจะต้องดูว่าจะผ่านได้หรือไม่ และการทำประชามติก็ไม่ควรมีคำถามพ่วงเพื่อสร้างความสับสนให้ประชาชน ผู้เกี่ยวข้องก็ต้องพิจารณาให้รอบคอบ
ส่วนแนวทางในการยกร่างใหม่ จะวินิจฉัยได้ว่าจะมีการแก้ไขวิธีการแก้ไขในมาตรา 256 ก็ตาม แต่ผลผลิตสุดท้ายก็จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สมมุติว่าเป็นฉบับปี 2565 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ดังนั้นบางแนวก็บอกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ บางแนวก็วินิจฉัยว่าจุดนี้เป็นการแก้เพียงวิธีการแก้รัฐธรรมนูญ ส่วนจะมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ถือว่าเป็นผลผลิตที่ตามมา
ตรงนี้สามารถเทียบเคียงกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2534 จะได้มาซึ่ง ส.ส.ร.ปี 2539 แล้วมีรัฐธรรมนูญปี 2540 เพราะฉะนั้นจึงไม่ถือเป็นการแก้ทั้งฉบับ แต่เป็นการแก้วิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อีกประเด็นจะเห็นว่าญัตติในร่างของฝ่ายค้านและรัฐบาลก็เขียนไว้ชัดเจนว่าจะไม่แก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ดังนั้นจึงไม่ใช่การแก้ทั้งฉบับอาจยึดถือคำวินิจฉัยแนวนี้ได้
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ
1.ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา ในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (1)
ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 3 (สมัยสามัญประจำปีครั้งที่สอง)วันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 พิจารณาญัตติด่วนกรณีที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ (พปชร.) และนายสมชาย แสวงการ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ผู้เสนอให้รัฐสภาพิจารณามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ผลการลงมติที่ประชุมรัฐสภาเสียงข้างมากเห็นด้วยให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามญัตติดังกล่าว
ต่อมาเมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2564 ประธานรัฐสภา (ผู้ร้อง) ส่งเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย
ผลการพิจารณา..คดีนี้เป็นคดีที่ไม่มีผู้ถูกร้อง จึงไม่มีการออกนั่งอ่านคำวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2561 มาตรา 76 วรรคสาม ที่ให้ถือว่าวันที่ศาลลงมติซึ่งเป็นวันที่ปรากฏในคำวินิจฉัยเป็นวันอ่าน
ศาลรัฐธรรมนูญโดยมีมติเสียงข้างมากวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง
2.นายณฐพร โตประยูร ผู้ร้อง ยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 49
ข้อเท็จจริงตามคำร้องและเอกสารประกอบคำร้องเป็นกรณีที่ผู้ร้องใช้สิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 มาตรา 50 (1) มาตรา 51 และมาตรา 213 โดยกล่าวอ้างว่าการที่นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ ผู้ถูกร้องที่ 1 เสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ .. ) พ.ศ. …
และนายวิรัช รัตนเศรษฐ และคณะ ผู้ถูกร้องที่ 2 เสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ .. ) พ.ศ. … ต่อประธานรัฐสภาและนำเข้าสู่วาระการประชุมที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา โดยที่ประชุมรัฐสภาลงมติรับหลักการในวาระที่ 1 เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 3 มาตรา 49 มาตรา 255 มาตรา 256 ประกอบมาตรา 5 และร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 2 ฉบับ เป็นการทำลายหลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในรัฐสภาและหลักการตรวจสอบโดยประชาชน ซึ่งขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 3 มาตรา 49 มาตรา 255 มาตรา 256 ประกอบมาตรา 5 เป็นการใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 49 วรรคหนึ่ง และเป็นการกระทำที่เป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และขอให้มีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องทั้งสองเลิกการกระทำ
ผลการพิจารณา… ศาลพิจารณาข้อเท็จจริงตามคำร้องและเอกสารประกอบคำร้องแล้วเห็นว่าข้อเท็จจริงตามคำร้องปรากฏว่าการกระทำของผู้ถูกร้องทั้งสองยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงที่ชัดเจนเพียงพอและยังห่างไกลเกินเหตุที่จะเป็นการใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 49 วรรคหนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเป็นเอกฉันท์สั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัย เมื่อมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยแล้ว คำขออื่นย่อมเป็นอันตกไป
3.นายเรืองไกร ลีกิจวัฒนะ ผู้ร้อง ยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49
ข้อเท็จจริงตามคำร้อง คำร้องขอยื่นบัญชีรายชื่อและเอกสารประกอบเป็นกรณีที่ผู้ร้องกล่าวอ้างว่าการที่สมาชิกรัฐสภา จำนวน 576 คน ลงมติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามญัตติที่ 1 ผู้ถูกร้องที่ 1 และสมาชิกรัฐสภา จำนวน 647 คน ลงมติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามญัตติที่ 2 ผู้ถูกร้องที่ 2 ลงมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่…) พ.ศ….(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1) ทั้งสองฉบับในวาระที่ 1 เป็นการกระทำที่เป็นการใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคหนึ่ง เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง และขอให้มีคำสั่งให้ประธานรัฐสภาสั่งระงับหรืองดเว้นการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาหรือลงมติในวาระที่สองและวาระที่สามจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย
ผลการพิจารณา…ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาข้อเท็จจริงตามคำร้อง ขอยื่นบัญชีรายชื่อ และเอกสารประกอบแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้องปรากฏว่าการกระทำของผู้ถูกร้องทั้งสองยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงที่ชัดเจนเพียงพอและยังห่างไกลเกินเหตุที่จะเป็นการใช้สิทธิหรือเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 49 วรรคหนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเป็นเอกฉันท์สั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัย เมื่อมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยแล้ว คำขออื่นย่อมเป็นอันตกไป
