วุฒิสาร ตันไชย
ประธานคณะอนุกรรมการศึกษาการทำประชามติแก้ไข รธน.
⦁ ความคืบหน้าการทำงานของคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติ
การประชุมของคณะกรรมการได้ข้อยุติเบื้องต้นที่จะเสนอนายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ก่อนนำเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยเห็นว่าการทำประชามติ ควรทำ 3 ครั้ง เนื่องจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มีความเกี่ยวโยงกับประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเรื่องแรกตอนที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าต้องไปทำประชามติถามประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อน เพราะว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนั้นเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่พ่วงด้วยการมีคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ หรือสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ประเด็นเหล่านี้ทางคณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ถ้าเราจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แม้ว่าเราจะคงหมวด 1 และหมวด 2 ไว้ไม่แก้ไข แต่ว่าการแก้ไขรายมาตราคงทำได้ยาก เพราะทางเทคนิคถ้าไปแก้ไขเพิ่มเติมโดยไม่ได้ทำใหม่ทั้งฉบับก็จะเป็นปัญหาว่ามาตราต่างๆ ต้องกำหนดเหมือนเดิม จะทำให้การดำเนินการทำได้ยาก เพราะฉะนั้น เราคิดว่าคำอธิบายเชิงที่จะอธิบายว่าเป็นการแก้รัฐธรรมนูญรายมาตราไม่น่าจะทำได้
ส่วนเรื่องที่สอง การรับฟังความเห็นและรับฟังนโยบายของรัฐบาลและพรรคการเมืองที่ให้ไว้กับประชาชนช่วงการเลือกตั้ง พูดถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำรัฐธรรมนูญ หมายความว่า การกำหนดให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) เป็นความต้องการทางการเมืองและประชาชน เพราะฉะนั้น สองเรื่องนี้ ทำให้เห็นว่าถ้าเราจะดำเนินการแก้รัฐธรรมนูญ จำเป็นต้องทำประชามติตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญก่อน ประกอบกับเป้าหมายของรัฐบาลต้องการทำเรื่องนี้ให้สำเร็จ ถ้าเราเสี่ยงไม่ทำครั้งที่ 1 แต่ดำเนินการแก้ไข สุ่มเสี่ยงที่จะมีคนไปร้องศาลรัฐธรรมนูญได้ และสมมุติศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าทำไม่ได้ แปลว่ากระบวนการทั้งหมดต้องเริ่มต้นใหม่ วิธีการที่มั่นใจที่สุดคือการทำประชามติครั้งที่ 1 ส่วนคำถามมีข้อยุติว่า เราตั้งคำถามกับประชาชนว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์”
⦁ คำถามประชามติครั้งที่ 1 ถูกตั้งข้อสังเกตและมีเสียงท้วงติงพอสมควร มีเหตุผลอธิบายอย่างไรให้เกิดความเข้าใจ
มีการหารือกันมากเกี่ยวกับเรื่องการตั้งคำถามว่าควรจะมีมากกว่า 1 คำถามหรือไม่ แต่โดยข้อยุติเห็นว่าการตั้งคำถามโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้กฎหมายประชามติฉบับปัจจุบัน ซึ่งกำหนดเงื่อนไขของการได้ข้อยุติไว้ว่าจะต้องมีเสียงของผู้มาออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งและเสียงที่ลงมติต้องเกินกึ่งหนึ่งด้วย ดังนั้น ทำให้ต้องกลับมาคิดว่าการตั้งคำถามที่ซับซ้อนหรือมีหลายคำถามสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ยกตัวอย่าง คำถามที่ 1 ต้องการให้แก้รัฐธรรมนูญหรือไม่ และคำถามที่ 2 จะให้คงหมวด 1 หมวด 2 ไว้หรือไม่ สมมุติแยกคำถามแบบนี้ แล้วผลออกมาคำถามที่ 1 ประชาชนเห็นด้วยให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่คำถามที่ 2 กลับไม่ให้คงหมวด 1 และหมวด 2 ไว้ แต่ให้แก้ไขทั้งหมด ผลลัพธ์อาจจะขัดแย้งกัน และอาจทำให้ไม่ตรงกับเป้าประสงค์ของรัฐบาลที่แถลงนโยบายไว้ต่อรัฐสภา รวมทั้งเป็นข้อตกลงร่วมกันของพรรคการเมืองในการจัดตั้งรัฐบาลด้วย ดังนั้นจึงเห็นว่าคำถามควรมีเพียงคำถามเดียว
ส่วนที่ถามว่าเหตุใดจึงไม่มีคำถามเกี่ยวกับสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ก็มีข้อท้วงติงกันพอสมควรภายในคณะกรรมการ เนื่องจากประชามติปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 166 ซึ่งระบุว่า “ในกรณีที่มีเหตุอันสมควร คณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งตรงนี้หมายความว่าการทำประชามติครั้งที่ 1 มีคนตั้งคำถามว่า การที่จะไปถามให้มี ส.ส.ร. หรือแม้กระทั่งการถามว่าจะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญปัจจุบันหรือไม่ เราต้องกลับไปดูรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เกี่ยวกับวิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ได้กำหนดให้มีการจัดทำใหม่ และไม่ได้กำหนดให้องค์อำนาจการแก้ไขรัฐธรรมนูญ คือ ส.ส.ร. หมายความว่า มาตรา 256 คนที่แก้ไขคือรัฐสภา เพียงแต่บอกว่ากระบวนการเป็นอย่างไร ถ้าแก้ไขบางเรื่องต้องกลับไปทำประชามติ นี่คือบทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และการทำประชามติครั้งแรก ต้องริเริ่มโดยรัฐบาล ซึ่งเข้าตามรัฐธรรมนูญมาตรา 166 จึงมีคำถามว่าถ้าเป็น ส.ส.ร. ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ ก็อาจจะมีคนไปร้องศาลรัฐธรรมนูญตีความได้ก็จะเป็นประเด็นปัญหาตามมา
เมื่อรัฐบาลมีนโยบายว่าจะจัดทำรัฐธรรมนูญ หมายความว่าเป็นการริเริ่มของรัฐบาล ซึ่งคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีสิทธิที่จะถามประชาชน สิ่งที่รัฐบาลดำเนินการเพื่อเป็นหลักประกันตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เพราะศาลระบุว่าถ้าจะทำใหม่ต้องกลับไปถามผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อนดำเนินการ เพราะฉะนั้นการที่ตั้งคำถามว่า ท่านเห็นชอบหรือไม่ ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยไม่แก้ไขหมวด 1 หมวด 2 เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล ถ้าถามตรงๆ อาจขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 166 แต่ที่ถามเพราะเราต้องการทำให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ไม่เช่นนั้นมันจะเดินไม่ได้ จึงเป็นเหตุผลว่าการทำประชามติครั้งที่ 1 คำถามจึงอยู่ภายใต้ขอบเขตเท่านี้
⦁ คณะกรรมการได้มีข้อเสนอเกี่ยวกับการแก้ไขพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ว่าด้วยการออกเสียงประชามติฉบับปัจจุบันอย่างไร
สำหรับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ได้พิจารณากันและพิจารณามากไปกว่า มาตรา 13 โดยทางคณะกรรมการได้มอบหมายให้อนุกรรมการชุดที่ผมเป็นประธาน พิจารณาว่าถ้าจะแก้ไขกฎหมายเพื่อให้ประชามติเป็นเครื่องมือพัฒนาการเมืองและความขัดแย้ง ควรมีประเด็นอะไรเพิ่มเติมอีกหรือไม่ ซึ่งมีข้อสรุปที่นำเสนอคณะกรรมการไป ยกตัวอย่าง การทำประชามติสามารถทำ 2 แบบได้หรือไม่ คือ การประชามติแบบผูกพัน คือ ได้ข้อยุติและต้องปฏิบัติตาม และการประชามติแบบหารือ คือ ผลที่ออกมาไม่ผูกพัน เพียงแต่ว่าอยากรู้ว่าประชาชนคิดอย่างไร ขณะเดียวกัน กฎหมายประชามติแบบเดิมระบุว่าต้องลงคะแนนลับ แต่เขียนเผื่อไว้ เช่น การออกเสียงทางอิเล็กทรอนิกส์ ทางไปรษณีย์ หรือเทคโนโลยีสารสนเทศอื่นๆ ตามที่ กกต.กำหนด ซึ่งการออกเสียงทางไปรษณีย์จะทำให้ต้นทุนถูกลงเยอะ และสามารถอธิบายได้ว่าเป็นการลงคะแนนที่ตรงและลับ ประเด็นอีกเรื่องหนึ่งคือกรอบเวลาของการทำประชามติ สามารถทำพ่วงกับกิจกรรมการเลือกตั้งทั่วไปหรือการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หรือไม่
นอกจากนี้ ประเด็นสำคัญที่คิดว่าจะต้องแก้ไข คือ การแสดงความคิดเห็น หลักของประชามติที่สำคัญคือผู้ที่เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยย่อมมีพื้นที่ของการนำเสนอ การเปิดโอกาสให้แสดงความเห็นอย่างเท่าเทียม รวมทั้งข้อมูลที่ส่งให้ประชาชนต้องเท่าเทียมและชอบธรรมด้วย ส่วนเรื่องเกณฑ์การออกเสียงได้ข้อสรุปเบื้องต้นว่า ถ้าประชามติแบบหาข้อยุติ คนมาออกเสียงต้องเกินกึ่งหนึ่ง แต่ว่าใช้เสียงข้างมากและต้องมากกว่าเสียงไม่ประสงค์ลงคะแนน ซึ่งต้องขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี (ครม.)
⦁ ที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ควรมีหน้าตาเป็นอย่างไร
ส.ส.ร.ถ้าจะให้ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญ การมีส่วนร่วมของประชาชนมีความสำคัญ แต่ว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญ โดยประสบการณ์ของตัวผมเองเราต้องการ 2 ส่วน โดยส่วนแรกผู้ที่จะมีความเห็นต่อสาระหรือเนื้อหาของรัฐธรรมนูญว่าควรมีอะไรบ้าง ควรเพิ่มเติมประเด็นใด การมีตัวแทนของทุกภาคส่วนจะมีส่วนสำคัญในการช่วยรณรงค์หรืออธิบายความต้องการของประชาชน และส่วนที่จะต้องไปด้วยกันในทางปฏิบัติหรือทางเทคนิค คือการเขียนออกมาเป็นมาตรา เพื่อให้เกิดการเชื่อมโยง ผมคิดว่าต้องยอมรับว่าการเขียนแบบนี้เปรียบเหมือนสถาปนิกมาเขียนแบบให้บ้านไม่พัง แต่ประชาชนในฐานะเจ้าของบ้านต้องบอกว่าอยากได้บ้านอย่างไร ดังนั้น องค์ประกอบของการทำรัฐธรรมนูญ ต้องการทั้งสองส่วนคือ ส่วนที่จะมาให้ความคิดเห็นและใช้อำนาจในการตัดสิน ถ้าเป็นคนที่เป็นตัวแทนจากประชาชน จะมีความสำคัญและชอบธรรม ส่วนฝ่ายเทคนิค เช่น ผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการที่มีชุดความรู้ระบบการเมือง ระบบบริหารราชการแผ่นดิน ระบบศาล ก็มีความจำเป็นเช่นกันเพื่อความสมดุล ดังนั้น ส.ส.ร.อาจจะต้องมาจากสองส่วน ทั้งนี้ กระบวนการได้มาตัวแทนประชาชนต้องออกแบบให้ดีว่าจะเลือกวิธีการแบบใดเพื่อให้มีความชอบธรรม และหากอนาคตจะมี ส.ส.ร.ต้องไปแก้มาตรา 256 เพื่อกำหนดองค์ประกอบและคุณสมบัติ
หัวใจสำคัญ ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ตกลงแล้วอำนาจสุดท้ายของการตัดสินใจว่ารัฐธรรมนูญที่ยกร่างจะผ่านหรือไม่ผ่านเป็นอำนาจใคร ทางการเมืองต้องไปคุยกันในรัฐสภา เพราะต้องยอมรับว่า 2 ครั้งที่เรามี ส.ส.ร. พอ ส.ส.ร.ผ่านก็ไปประชามติ แต่ตอนนี้เรามีรัฐสภา เพราะฉะนั้นถ้า ส.ส.ร.ทำเสร็จ รัฐสภามีอำนาจให้ความเห็นหรือไม่ หรือมีอำนาจลงมติสุดท้ายก่อนไปทำประชามติ การออกแบบต้องไปคิดต่อว่าอำนาจตัดสินใจสุดท้ายอยู่ที่ใครระหว่างสมาชิกรัฐสภา หรือ ส.ส.ร. ก่อนไปทำประชามติ เป็นโจทย์ที่สามารถนำไปคิดต่อได้ โดยเฉพาะของพรรคการเมืองและสมาชิกรัฐสภา
⦁ ภายใน 4 ปี จะสามารถมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเกิดขึ้นได้หรือไม่
ตามไทม์ไลน์ ถ้าทุกอย่างเดินไปตามที่นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกฯและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ระบุไว้ว่า ต้นปี 2567 อาจจะไตรมาสแรก จะมีการทำประชามติครั้งที่ 1 ถ้าประชาชนไฟเขียวให้ทำ จะมีกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ซึ่งกระบวนการแก้ต้องหารือกันระยะหนึ่ง เพื่อให้ได้มาซึ่งวิธีการได้ของ ส.ส.ร. แต่เมื่อแก้เสร็จก็ต้องให้เวลาการทำประชามติ ซึ่งเป็นไฟต์บังคับ เป็นสภาพบังคับที่รัฐธรรมนูญบังคับไว้ ดังนั้น การประชามติครั้งที่ 2 น่าจะเกิดขึ้นช่วงประมาณ
ต้นปี 2568 หลังจากนั้นจะมี ส.ส.ร.หรือเร็วกว่านั้นก็ได้ เชื่อว่า ส.ส.ร.โดยทั่วไปอาจจะทำงานประมาณ 8 เดือน และได้ทำประชามติอีกรอบ แต่ว่ามันจะไม่จบ เพราะว่าถ้าจะให้ดำเนินการให้เสร็จและเรียบร้อยพร้อมรอรับการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่ ต้องทำกฎหมาย พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ด้วยเช่นกัน
⦁ คาดหวังกับรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะเกิดขึ้นอย่างไร
จากประสบการณ์ที่เคยเป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2550 และเคยมีส่วนเป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2558 (ซึ่งไม่ผ่านความเห็นชอบ) ผมคิดว่าบรรยากาศถ้าจะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จะเป็นบรรยากาศที่แตกต่างจากการทำรัฐธรรมนูญ ปี’ 50 และปี’ 60 เพราะว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนและผู้มีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างแท้จริง บรรยากาศจะคล้ายตอนเกิดรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จะมีบรรยากาศที่ทุกคนแสดงความคิดเห็นได้ ส่วนตัวคาดหวังว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จะเป็นรัฐธรรมนูญที่เขียนบนพื้นฐานของความเป็นกลาง และไม่มีอคติ
ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่าอยู่บนพื้นฐานที่ทำเพื่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือกลัวเรื่องใดเรื่องหนึ่ง แต่ต้องเขียนหลักการกลางๆ ยกตัวอย่าง กติกาการเลือกตั้ง ควรเป็นกติกาที่เป็นกลาง เป็นธรรมและมีความสากล เมื่อเขียนแบบนี้จะเป็นกติกาทางการเมืองที่แต่ละพรรคต้องไปต่อสู้กัน ใครชนะ ใครแพ้ ก็เป็นเรื่องทางการเมือง บนกติกาที่เป็นธรรม จะมีเหตุและผล ทำให้ประเทศมีหลักนิติธรรมมากยิ่งขึ้น แต่ถ้าเขียนกติกาที่ไม่ได้สมดุล เพราะกลัวคนทุจริตหรือโกง จึงเขียนกติกาเยอะ จนกระทั่งได้ผลอีกแบบหนึ่ง คือได้คนที่ไม่ทำอะไร กติกาแบบนี้ไม่เป็นผลดีในระยะยาว ดังนั้น รัฐธรรมนูญที่จะอยู่ได้นานและไม่ต้องแก้ไขบ่อย คือ รัฐธรรมนูญที่เขียนวางหลักที่สำคัญและวางหลักที่ได้ดุลอำนาจระหว่างองค์กรต่างๆ และต้องออกแบบกติกาเพื่อให้ทุกคนยอมรับและมีความเป็นกลางจริงๆ
