| ผู้เขียน | ณัฐวุฒิ สำราญ |
|---|
รศ.ดร.วรรณภา ติระสังขะ เลคเชอร์ ‘ปารีสโมเดล’ เลือกนายกเขต ‘กรุงเทพมหานครมีอำนาจน้อยมาก’
กลายเป็นประเด็นที่ผู้คนให้ความสนใจอย่างมาก ไม่เพียงชาวกรุงเทพมหานครเท่านั้น สำหรับ ‘ปารีสโมเดล’ ที่ พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกลและแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี นำเสนอต่อ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าราชการ กทม. ในวันที่ยกทัพสมาชิกสภา กทม.และว่าที่ ส.ส.กรุงเทพฯ เข้าพบเพื่อแลกเปลี่ยนประเด็นและแนวทางการทำงานร่วมกัน เมื่อ 6 มิถุนายนที่ผ่านมา
ทำเอาสีส้มสาดแสงออร่าฉาบทับสีเขียวของ (ศาลาว่าการ) กทม.เสาชิงช้าไปชั่วขณะ
ในวันนั้น มีการเสนอให้มีการแก้กฎหมาย เปลี่ยนโครงสร้างโดยใช้โมเดลปารีส ‘เลือกนายกเขต’ เพื่อให้การบริหารเมืองหลวงเมืองฟ้าอมรของไทยมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
รศ.ดร.วรรณภา ติระสังขะ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศิษย์เก่าฝรั่งเศส ผู้คว้าปริญญาโทและเอกด้านกฎหมายมหาชน (Doctorat en Droit, Mention très honorable à l’unanimité des membres du jury) จากมหาวิทยาลัย Nantes ให้เกียรติพูดคุยประเด็นดังกล่าว โดยอธิบายว่า ปารีสโมเดล สื่อถึงเขตปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ กล่าวคือ ปกติแล้วประเทศฝรั่งเศสแบ่งการปกครองท้องถิ่นเป็น 3 ชั้น ได้แก่ 1.ภูมิภาค 2.จังหวัด และ 3.เทศบาล เนื่องจากปารีสเป็นเมืองใหญ่ มีประชากรจำนวนมาก จึงได้รับ 2 สถานะ คือเป็นทั้งจังหวัดและเทศบาลในตัว หมายความว่ากรุงปารีสที่เราเรียกกันนั้น มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเทศบาลทั่วไป
“สถานะเขตหรือตารางกิโลเมตรของเมืองแม้ไม่ได้ใหญ่มาก แต่ด้วยจำนวนประชากรที่มากและมีสถานะเป็นเมืองหลวงด้วย ก็เลยทำให้ถูกยกระดับกลายเป็นจังหวัดด้วย พอมีสถานะเป็นจังหวัดแล้วก็มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเทศบาลอื่นๆ ทั่วๆ ไป ในฝรั่งเศสก็จะมีเมืองที่คล้ายๆ กับปารีส เช่น เมืองลียง (Lyon) มาร์เซย (Marseille) และคอร์ซิกา (Corsica) ที่อยู่ทางใต้ เป็นต้น”
ส่วนประเด็นด้านบทบาทหน้าที่ของนายกเทศมนตรีเมืองปารีส รศ.ดร.วรรณภาอธิบายว่า เหมือนนายกเทศมนตรีเมืองอื่นๆ แต่มีหน้าที่เพิ่มเติม เพราะเมื่อปารีสกลายเป็นจังหวัดด้วยก็ทำให้มีอำนาจหน้าที่มากกว่าเมืองอื่นๆ และด้วยความที่ปารีสมีความซับซ้อนสูง จึงทำให้ปารีสถูกแบ่งออกเป็นเขต ตามกฎหมายกระจายอำนาจของเมืองปารีสในปี 1982 ที่แบ่งปารีสออกเป็น 20 เขต ในแต่ละเขตมีสภาเขตและก็นายกเขตที่มาจากการเลือกตั้ง โดยสมาชิกของสภาเขตประกอบไปด้วยสมาชิก 2 ส่วน คือ สมาชิกสภาเขตส่วนแรกมาจากสมาชิกสภาเมืองปารีส ซึ่งได้รับเลือกตั้งในเขตนั้น ทำให้มีหมวก 2 ใบ กล่าวคือ เป็นทั้งสมาชิกสภาเมืองปารีสและสภาเขตด้วย สมาชิกในส่วนที่สอง เป็นสมาชิกที่เป็นตัวแทนในแต่ละเขตที่มีการเลือกตั้งทั้ง 20 เขตด้วย ส่วนนายกสภาเขตจะเลือกมาจากสมาชิกสภาเขตที่เป็นสมาชิกสภาเมืองปารีสประจำเขตนั้น มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบต่อการดำเนินการที่เกี่ยวกับเขต ในการจัดทำบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดกับประชาชน และตอบสนองความเป็นอยู่ของคนในเขตนั้นๆ เช่น การผังเมือง แผนการใช้ประโยชน์ในที่ดิน สถานดูแลเด็ก สวนสาธารณะ สนามกีฬา เป็นต้น สภาเขตของเมืองปารีสคล้ายกับ กทม.ในอดีตที่เคยมีสภาเขตกรุงเทพมหานคร หรือ (ส.ข.) แต่ความพิเศษของเขตในปารีสคือ การมีนายกเทศมนตรีของแต่ละเขตด้วย
“นายกเทศมนตรีก็คือคนที่ดูแลเขต ถ้าเปรียบเป็นแบบบ้านเรา อาจเทียบได้กับ ผอ.เขต แต่ก็อาจไม่ใช่เสียทีเดียวเพราะ ผอ.เขต มาจากการเป็นข้าราชการประจำ แต่นายกเทศมนตรีแต่ละเขตก็จะมาจากการเลือกตั้งจากบรรดาสมาชิกสภาที่อยู่ในเขตนั้น เพื่อเข้ามาบริหารจัดการ หลักคิดที่สำคัญคือ ‘การกระจายอำนาจ’ เพื่อให้แต่ละเขตสามารถทำงานตอบสนองความต้องการของคนในเขต ซึ่งดูได้จากการวางผังเมือง และการใช้ประโยชน์ของพื้นที่ชัดเจนของเมืองปารีส ที่อาจไม่เหมือนกรุงเทพฯ
ฝรั่งเศสแบ่งออกเป็น โซนธุรกิจ โซนร้านค้า โซนที่อยู่อาศัย เพราะฉะนั้นการบริหารจัดการในแต่ละเขต ทำให้ตัวนายกเทศมนตรีเข้าใจปัญหาของแต่ละพื้นที่ได้เป็นอย่างดี ไม่เหมือนกับข้าราชการประจำหรือว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐแบบปกติ ที่อาจจะไม่ได้ทำงานตามการตอบสนองของประชาชนในพื้นที่ได้ดีเท่าที่ควร”
นอกจากนี้ รศ.ดร.วรรณภาเผยว่า กฎหมายฐานตั้งต้นของไทยนั้น กรุงเทพมหานครเป็นองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ไม่ได้มีอำนาจแบบจังหวัด
“เราไปทรีตมันเป็นเหมือนจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ใช่ อย่างคุณชัชชาติไม่ใช่เหมือนผู้ว่าฯจังหวัดอื่นเพราะเขามาจากการเลือกตั้ง และเราก็ไม่ได้ให้อำนาจกรุงเทพมหานครมากนักในขณะที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ถ้าเปรียบกรุงเทพฯกับเมืองหลวงในหลายประเทศที่มีการกระจายอำนาจแล้ว ไม่ว่าจะเป็นโตเกียว และอื่นๆ ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นเมืองหลวงแบบนี้ มีอำนาจมากกว่ากรุงเทพฯมาก
กรุงเทพมหานครถือว่ามีอำนาจน้อยมาก ตัวอย่างเช่น ขนส่งมวลชน ขสมก. ควรจัดการโดย กทม. ในต่างประเทศ ความเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจในการจัดการของตัวเอง แต่ในกรุงเทพฯ ณ วันนี้ คนในประเทศแบกรับการใช้สาธารณูปโภคบางอย่าง พวกรถเมล์ ขสมก. ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ให้คนกรุงเทพมหานครอยู่ แม้จะวิ่งระหว่างกรุงเทพมหานครและปริมณฑลก็ตาม เพราะไม่ได้กระจายอำนาจหน้าที่ให้กรุงเทพมหานครมากนัก การทำงานของกรุงเทพมหานครเลยมีความยากลำบากพอสมควร ไม่ได้มีความคล่องตัวหรือมีอำนาจมากนัก ยังมีความเป็นส่วนกลางเข้ามาครอบอยู่เยอะ ในขณะที่ปารีสมีอำนาจมากพอสมควร ถือว่าเป็นเทศบาลและจังหวัดด้วย
อีกตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ การจัดการจราจร ในกรณีที่เรามีฝุ่น PM2.5 กรุงเทพมหานครก็ไม่มีอำนาจในการจัดการระงับ ให้ลดหรือห้ามรถยนต์ ลดการวิ่งเข้ามาในกรุงเทพฯชั้นในเพื่อลดปริมาณฝุ่น เป็นต้น”
รศ.ดร.วรรณภาอธิบายเพิ่มเติมถึงประเด็นการแบ่งโครงสร้างว่า อาจไม่ใช่สาระสำคัญเท่ากับการกระจายอำนาจหน้าที่ให้สามารถจัดการตนเองได้ การเลือกตั้งผู้ว่าฯอาจไม่ใช่เป็นทางออกทางเดียวของการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ควรกระจายอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้มีการจัดบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่นั้นได้
“ฝรั่งเศสเปลี่ยนโครงสร้างและกระจายอำนาจไปด้วย เป็นโครงสร้างใหม่ตัวอำนาจหน้าที่ก็ตามไปด้วย นอกจากการแบ่งเขตเมืองปารีสออกเป็น 20 เขต สิ่งที่น่าสนใจปารีสในช่วงปี ค.ศ.2014 เป็นต้นมา ปารีสถูกยกระดับให้เป็นเมโทรโพล (Métropole du Grand Paris) เป็นมหานครกลุ่มปารีส มันจะไปครอบคลุมเอาจังหวัด เทศบาลข้างเคียงมาร่วมกันอยู่ด้วยและยกสถานะเป็นนิติบุคคลคือครอบเหนือขึ้นไปอีก ก็จะทำให้ปารีสมันมีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้นเป็นปารีสบวกเมืองข้างๆ ในขณะที่ผู้ว่าฯกทม.ทำอะไรก็ติดขัด ถ้ากฎหมายไม่อนุญาต ก็แก้ปัญหาไม่ได้ รัฐบาลส่วนกลางเป็นคนทำ มันก็ทำงานได้อย่างไม่คล่องตัว ไม่ตอบสนองให้กับคนในพื้นที่มากนัก”
เมื่อถามว่า หากดำเนินตามปารีสโมเดล อาจจะไม่ใช่แค่กรุงเทพมหานคร แต่รวมถึงปริมณฑลด้วยใช่หรือไม่?
รศ.ดร.วรรณภาตอบว่า ใช่ โดยอาจพัฒนาเมืองใกล้เคียงกัน แต่ไม่ได้เป็นการยุบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
“มันจะมีองค์กรพิเศษครอบคลุมขึ้นมาอีกชั้นหนึ่งทันที เพื่อพัฒนานโยบายกรุงเทพมหานครเป็นภาพรวม อันนี้น่าสนใจ เราเรียกว่าเมือง เมโทรโพล หรือเมืองมหานคร เป็นองค์กรความร่วมมือที่ทำให้มีการพัฒนาโครงสร้างความเป็นเมืองมากยิ่งขึ้น ไม่ได้ดูแค่เขตอย่างเดียว ไม่ได้ดูเฉพาะกรุงเทพมหานครอย่างเดียว แต่ดูปริมณฑลด้วย ซึ่งมันจะพัฒนาไปพร้อมกัน โดยเน้นการกระจายอำนาจ”
รศ.ดร.วรรณภาย้ำว่า กรุงเทพมหานครยังมีข้อกำจัดหลายๆ ด้าน ต้องไปแก้กฎหมายหลายเรื่องเพื่อกระจายอำนาจให้กับ กรุงเทพมหานคร
“เรามีกรรมการการกระจายอำนาจตั้งแต่ พ.ศ.2540 ที่ทำเรื่องแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ถ่ายโอนอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจนถึงปัจจุบัน แต่การกระจายอำนาจยังไปไม่ได้ไกล เพราะถูกเหนี่ยวรั้งจากส่วนกลางด้วย และมักจะคิดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่พร้อม”
เมื่อถามว่า อำนาจและหน้าที่ของนายกเขตเป็นอย่างไร?
รศ.ดร.วรรณภากล่าวว่า เป็นการย่อยลงมาดูเฉพาะเขต และประเด็นที่ใกล้ชิดประชาชน เช่น อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับทะเบียนราษฎร์ ยังอยู่ที่องค์การปกครอง ดูเกี่ยวกับการจัดทำบัญชีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง โรงเรียนในเขตนั้นๆ รวมถึงอำนาจเกี่ยวกับความเป็นอยู่ การเกิดการตาย โรงเรียน สถานเด็กเล็ก สวนสาธารณะ สนามกีฬา เป็นต้น
ส่วนประเด็นที่ว่า หากนำโมเดลนี้มาใช้ในกรุงเทพมหาคร จะทำให้การทำงานมีประสิทธิภาพมากขึ้นเทียบกับปารีสได้หรือไม่?
รศ.ดร.วรรณภามองว่า อาจไม่ได้เหมือนกันเสียทีเดียว
“อาจเป็นแบบเขตที่แบ่งกัน ที่ถูกแบ่งพัฒนาหรือตอบสนองความต้องการของคนในแต่ละที่ในแต่ละเขตได้ ส่วนตัวคิดว่าโซนนิ่งใน กทม.มีปัญหาตั้งแต่ต้น มันจัดลำบาก ถามว่าดีไหม คิดว่าคอนเซ็ปต์ดี แต่ด้วยปัญหาเรื่องโซนนิ่งจึงอาจจะดีไม่ได้เท่าปารีส ถ้าคนในเขตทำงานกันอย่างจริงจัง ถ้าคนทำงานมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ก็จะทำงานตอบสนองประชาชน เพราะเป้าหมายคือการถูกเลือกตั้งเข้ามาใหม่ เขาก็ทำงานเพื่อเอาใจตอบสนองประโยชน์สาธารณะของประชาชนในเขตนั้น แข่งขันกันพัฒนา สภาเขตทำงานมีประสิทธิภาพ มันมีหลายปัจจัย การกระจายอำนาจในแต่ละเขตเพื่อทำงานให้ตอบสนองต่อพี่น้องประชาชนเป็นสิ่งที่ดีอยู่แล้ว มันก็เป็นอีกโมเดลหนึ่ง การเลือกตั้งลงไประดับเขต จะทำให้การตอบสนองในพื้นที่ดีกว่า เพราะผู้ว่าฯกทม.ทำงานทุกพื้นที่คนเดียวไม่ไหว” รศ.ดร.วรรณภาทิ้งท้าย
นับเป็นโมเดลน่าสนใจที่ต้องจับตา หลังตั้งรัฐบาลใหม่สำเร็จ
ณัฐวุฒิ สำราญ
