| ผู้เขียน | ทีมข่าวเฉพาะกิจ |
|---|
ฝุ่นวิกฤต
พ.ร.บ. ‘อากาศสะอาด’ ฉบับเดียวแก้ไม่ได้!
กฎหมาย อำนาจสั่งการ กลไก ต้องยกเครื่อง
จบยาก (ยัง) แก้ไม่ตก
สำหรับปัญหาฝุ่น PM2.5 ซึ่งข้อมูลในวันสิ้นเดือนมกราคม 2567 พุ่งกระทบสุขภาพถึง 43 จังหวัด ขณะที่กรุงเทพมหานคร วิกฤต 9 เขต
ทำเอา ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร กุมขมับ ยอมรับว่ายังไม่สามารถแก้ไขให้จบที่ ‘ต้นเหตุ’ ได้ จึงต้องแก้กันที่ ‘ปลายเหตุ’ ไปพลางๆ ก่อน ดังเช่นประเด็น ‘ห้องเรียนปลอดฝุ่น’ ที่ต้องผุดให้เด็กๆ ได้ใช้
ผู้ว่าฯกทม.เผยว่า กทม.มีศูนย์พัฒนาเด็กก่อนวัยเรียนอยู่ 274 ศูนย์ และมีเด็กในการดูแลกว่า 17,000 คน ที่อยู่ภายใต้การดูแลของกรุงเทพมหานคร ซึ่งปัญหาฝุ่น PM2.5 เป็นเรื่องที่สำคัญ และเด็กกลุ่มนี้ถือเป็น กลุ่มเปราะบางที่จะได้รับผลกระทบจาก PM2.5 ก่อน
“ต้องยอมรับว่า กทม.ยังไม่สามารถแก้ปัญหาที่ต้นเหตุได้ครบ จึงต้องแก้ปัญหาที่ปลายเหตุด้วยการติดตั้งเครื่องปรับอากาศและเครื่องกรองอากาศให้เด็กก่อน โดยห้องดังกล่าวต้องสามารถกั้นฝุ่นข้างนอกไม่ให้เข้ามาในห้องโดยการอุดรอยรั่วของห้องกรอง ฝุ่นในห้องโดยใช้เครื่องกรองอากาศดันฝุ่นออกไปจากห้องโดยการนำอากาศจากข้างนอกห้องที่กรองแล้วเข้ามาในห้อง และ กทม.จะนำห้องเรียนปลอดฝุ่นรูปแบบนี้เป็นต้นแบบไปขยายผลไปสู่ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กฯ อื่นเพิ่มเติมต่อไป” ชัชชาติกล่าว
ส่วนของสถานการณ์ฝุ่น PM2.5 ในปัจจุบัน ชัชชาติเอ่ยว่า จากการติดตามรายงานสภาพอากาศจากหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคาดการณ์ว่าต้นเดือนกุมภาพันธ์นี้ ค่าฝุ่น PM2.5 ในพื้นที่กรุงเทพฯ จะดีขึ้น ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสภาพอากาศและลมที่พัดเข้ามา ซึ่งในปัจจุบันลมจากทิศตะวันออกพัดเอาฝุ่นละอองจากการเผาในพื้นที่ประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาในประเทศไทยและบางส่วนถึงกรุงเทพฯแล้ว ประกอบกับสภาพอากาศปิด ในขณะเดียวกันลมทะเลจากทิศใต้ที่พัดเข้ามานั้นจะพัดเอาฝุ่นละอองขึ้นไปทางภาคเหนือแทน ซึ่งยังต้องติดตามสถานการณ์ฝุ่นและสภาพอากาศอย่างต่อเนื่อง
นอกจากนี้ กทม.ยังมีการวางมาตรการระยะสั้นในการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ด้วยการรณรงค์การเปลี่ยนถ่ายน้ำมันเครื่อง และไส้กรองอากาศ เพื่อช่วยลดฝุ่น PM2.5 ตามโครงการ ‘รถคันนี้ #ลดฝุ่น’ และมีการขอความร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในและต่างประเทศ เช่น การประสานผ่านกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ให้ชี้แจงไปยังเลขาธิการอาเซียน เรื่องการเผาชีวมวลจากประเทศเพื่อนบ้าน ส่วนมาตรการระยะยาวต้องขยายผลโครงการต่างๆ เพื่อสร้างความปลอดภัยให้กับกลุ่มเปราะบางและประชาชน เช่น โครงการห้องเรียนปลอดฝุ่น หรือโครงการเปลี่ยนรถยนต์เป็นระบบไฟฟ้า EV ให้มากขึ้น
แน่นอนว่า อีกประเด็นที่ผู้คนให้ความสนใจคือ ร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … ซึ่ง ครม.อนุมัติหลักการและรับทราบแผนในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง กรอบระยะเวลา และกรอบสาระสำคัญของกฎหมายลำดับรองที่ออกตาม พ.ร.บ.ดังกล่าว ตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เสนอเมื่อปลายปี 2566 ที่ผ่านมา
อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายดังกล่าวหากบังคับใช้จริงจะช่วยสางปมมลพิษได้ดังที่หลายฝ่ายคาดหวังได้มากเพียงใด?
⦁ต้องมองทั้งองคาพยพ-ไฟเขียวจัดสรรงบข้ามหน่วย
‘ให้อำนาจ’ คณะกรรมการนโยบายฯ
รศ.ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่า การแก้ไขมลพิษทางอากาศและฝุ่นละอองขนาดเล็ก หรือ PM2.5 จำเป็นต้องมองทั้งกระบวนการของการเกิดปัญหาซึ่งมาจากแหล่งกำเนิดมลพิษหลายแหล่ง โดยส่วนตัวเห็นว่ากระบวนการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรถือเป็นเรื่องสำคัญ รัฐบาลควรให้การสนับสนุนการประกอบธุรกิจที่เกี่ยวกับการแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร เป็นสินค้าทั้งในระดับชุมชน หรือธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ว่าจะมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุนอย่างไร ควบคู่ไปกับการกำหนดมาตรการควบคุมกิจกรรมของผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศแต่เพียงอย่างเดียว
นอกจากนี้ ควรมีการใช้มาตรการเชิงให้รางวัลองค์กรหรือบริษัทหรือผู้ประกอบธุรกิจเอกชนที่มีส่วนในการเข้ามาช่วยดำเนินการจัดการลดปัญหา หรือทำให้เกิดกลไกอากาศสะอาด เช่น การให้รางวัลหรือการจัดอันดับความน่าเชื่อถือและการยอมรับในการบริหารจัดการแบบมีธรรมาภิบาล โดยอาจกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกลไกตามกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด หรือกลไกตามกฎหมายอื่นให้เกิดความชัดเจน
ส่วนกรณีที่มีการจัดตั้ง คณะกรรมการนโยบายหรือคณะกรรมการบริหาร ภายใต้กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด นักวิชาการท่านนี้มองว่าควรมีการ ‘ให้อำนาจ’ คณะกรรมการชุดเหล่านี้ในการให้คำแนะนำข้อเสนอแนะ หรืออาจขยับไปถึง ‘อำนาจในการสั่งการ’ ให้หน่วยงานอื่นที่มีอำนาจตามกฎหมายดำเนินมาตรการ หรือใช้มาตรการบางเรื่องที่ยังไม่ได้มีการดำเนินการ และอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานนั้นได้ โดยในกรณีที่มีการตั้งกองทุนหรือจัดสรรงบประมาณ ให้มีอำนาจที่จะจัดสรรงบประมาณข้ามหน่วยได้
“กรณีที่มีการทำนโยบายแผนงานและโครงการภาครัฐที่คาบเกี่ยวระหว่างหลายหน่วยงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย แต่เป็นไปเพื่อแก้ปัญหาเดียวกัน เช่น แผนงานเกี่ยวกับการลดการเผาในภาคเกษตรและแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร ซึ่งอาจมีหลายหน่วยงานคาบเกี่ยวในภารกิจดังกล่าว ควรใช้แนวทางการจัดทำงบประมาณบูรณาการเป็นเครื่องมือขับเคลื่อน เพื่อให้เกิดการประสานงานกันระหว่างหน่วยงานที่มีบทบาทภารกิจอันมีเป้าหมายเดียวกัน” รศ.ดร.สุรศักดิ์กล่าว
⦁เปิดนิยาม ‘อากาศสะอาด’
แนะโยงมาตรการกับกฎหมายฉบับอื่น
ครั้นย้อนดูกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศของไทยในอดีต ที่ผ่านมาถือว่ามีหลายฉบับ โดยเฉพาะ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ซึ่งมีมาตรการหลายเรื่องที่เกี่ยวข้องโดยตรง รวมถึงยังมีกฎหมายอื่นที่กำหนดมาตรการจัดการมลพิษ อาทิ กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยสุขภาพแห่งชาติ
อย่างไรก็ตาม รศ.ดร.สุรศักดิ์เผยว่า มีหลายฝ่ายที่มีความเห็นตรงกันว่ากฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถที่จะแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่ทวีความรุนแรงในช่วงที่ผ่านมา จึงจำเป็นต้องมีการเสนอร่างกฎหมาย ได้แก่ ‘ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด’ ซึ่งมีการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร 7 ฉบับ และมีมติรับหลักการไปแล้ว
สำหรับร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับ บางร่างได้กำหนดนิยาม ‘อากาศสะอาด’ โดยให้หมายถึงอากาศที่ไม่มีสารมลพิษ หรือมีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่ไม่เกินมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด ตามประกาศคณะกรรมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด และ ‘อากาศสะอาด’ หมายความว่า อากาศที่ไม่มีสารมลพิษ หรือไม่มีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่สูงกว่าระดับปกติเป็นเวลานานพอที่จะทำให้เกิดอันตรายต่อมนุษย์ สัตว์ พืช หรือทรัพย์สินต่างๆ อันเป็นที่ยอมรับทางวิชาการระดับสากล หรือตามที่คณะกรรมการกำกับประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการร่วม การกำหนดนิยามดังกล่าว มุ่งที่จะให้มีความแตกต่างจากแนวคิด การจัดการมลพิษทางอากาศที่มีอยู่เดิมในกฎหมายหลายฉบับ โดยเฉพาะการมุ่งที่จะให้มีการกำหนดมาตรการบริหารจัดการเพื่อนำไปสู่สภาวะอากาศสะอาด
รศ.ดร.สุรศักดิ์แนะว่า ควรมีการพิจารณาว่าจะเชื่อมโยงมาตรการในร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตลอดจนหน่วยงานและภารกิจเดิมที่อยู่ภายใต้หน่วยงานต่างๆ เกี่ยวกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศให้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างไร จึงจะช่วยให้เกิดความคล่องตัว และไม่ตัดภารกิจหรือบทบาทของหน่วยงานเดิมทั้งหมด ในขณะเดียวกันก็จะทำให้ สามารถแก้ไขปัญหาที่มีความซับซ้อนโดยอาศัยสรรพกำลังของหลายหน่วยงาน เพราะคงไม่สามารถที่จะตั้งหน่วยงานขึ้นใหม่โดยไม่ให้หน่วยงานเดิมทำภารกิจ
นอกจากนี้ ควรมีการร่างกฎหมายบนแนวคิดที่จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (No one left behind) โดยจะต้องตระหนักว่าสาเหตุส่วนหนึ่งของปัญหามลพิษทางอากาศมาจากการที่ต้นทางของแหล่งกำเนิดมีทางเลือกในการจัดการทรัพยากรค่อนข้างจำกัด โดยเฉพาะการเผาเศษวัสดุทางการเกษตรและการจัดการพื้นที่เพาะปลูก อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับนี้จะต้องตระหนักว่าจะมีการวางหลักการอย่างไรให้กลุ่มคนที่เป็นผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศจากภาคการเกษตรไม่รู้สึกว่าตัวเองเป็นจำเลย และเป็นต้นเหตุของการออกกฎหมายฉบับนี้
“อาจต้องสร้างเครื่องมือหรือกลไกการมีส่วนร่วม เช่น การสนับสนุนให้มีการจัดตั้งหรือการรวมกลุ่มสมาชิกในระดับพื้นที่ชุมชนและมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุน ทั้งในด้านเงินทุน หรือในด้านเทคนิคความรู้ความสามารถในการเข้าไปจัดการ เพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมและทัศนคติในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร” รศ.ดร.สุรศักดิ์กล่าว
⦁‘ข้อตกลงเชิงอนุรักษ์’ เครื่องมือแนวสมัครใจ
ปรับกลไกกฎหมาย ผสานนโยบายเชื่อมโยง
ในส่วนของมาตรการส่งเสริมและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์นั้น นักวิชาการท่านนี้มองว่าควรมุ่งไปที่การแก้สาเหตุของปัญหาซึ่งส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากการเผาในที่โล่งจากการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งนอกเหนือจากการหามาตรการส่งเสริมให้มีการลดหรือเปลี่ยนวิธีการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรแล้ว อาจจำเป็นต้องหาแนวทางที่เปลี่ยนการประกอบอาชีพ จากการปลูกพืชเชิงเดี่ยวไปเป็นการประกอบอาชีพเกษตรอินทรีย์และเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเพิ่มมากขึ้น เช่น สนับสนุนให้มีการปลูกไม้ยืนต้น โดยมีมาตรการส่งเสริมที่ให้สิทธิประโยชน์โดยใช้เครื่องมือเชิงสมัครใจเช่น ข้อตกลงเชิงอนุรักษ์
“ในแง่ของการดำเนินการภาครัฐอาจจำเป็นต้องให้หน่วยงานภาครัฐเริ่มใช้กระบวนการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและมีส่วนลดการกรองฝุ่นละออง เช่น การจัดซื้อจัดจ้างสีเขียว ซึ่งในช่วงที่ผ่านมามีมติคณะรัฐมนตรีที่ได้ส่งเสริมให้มีการจัดซื้อจัดจ้างยานพาหนะที่ใช้สำหรับหน่วยราชการโดยใช้ยานยนต์ไฟฟ้าเพื่อลดการใช้ยานยนต์ที่มีระบบสันดาปโดยอาจจะต้องมีการมองในบริบทที่กว้างมากขึ้นเช่นกันว่าจะมีกลไกอย่างอื่นที่เกี่ยวข้องสนับสนุนอย่างไร” รศ.ดร.สุรศักดิ์กล่าว พร้อมเน้นย้ำว่า กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาดเพียงฉบับเดียวอาจไม่ใช่เครื่องมือที่จะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด
“อาจจะต้องมีการทบทวนด้วยว่าจะมีการปรับปรุงกลไกทางกฎหมายและนโยบายที่อยู่ในกฎหมายอื่นให้ผสานเชื่อมโยงและตอบรับกับการบริหารจัดการปัญหามลพิษทางอากาศให้มากขึ้นได้หรือไม่เพียงใด เช่น มีโจทย์ที่จะต้องพิจารณาว่าควรปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการประกาศกำหนดเขตควบคุมมลพิษตาม พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สามารถควบคุมการก่อมลพิษได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ไม่ใช่เพียงแต่การกำหนดเขตควบคุมมลพิษเพื่อจัดทำนโยบายและแผนลดและจัดการมลพิษเพียงอย่างเดียว โดยอาจจำเป็นต้องมีมาตรการกำหนดให้มีการรายงานข้อมูล จากผู้ก่อมลพิษและมาตรการเชิงลงโทษหรือดำเนินการอย่างอื่นตามความเหมาะสมด้วย” รศ.ดร.สุรศักดิ์ทิ้งท้าย
ถือเป็นข้อแนะนำที่ชวนฟังจากมุมมองทั้งเชิงกฎหมายและการนำไปปฏิบัติเพื่ออากาศสะอาดกว่าที่เคย เร่งก้าวให้พ้นวิกฤตของชีวิตที่ควรมีคุณภาพในทุกลมหายใจ
