ยิ่งสาว ยิ่งลึก ศึกยังไม่จบ
ทางออก ‘ประกันสังคม’
ประตูบานไหนสู่ความโปร่งใส ยั่งยืน?
อลหม่านไม่จบ ซ้ำมีประเด็นใหม่ๆ แทบจะวันต่อวัน สำหรับกรณี ‘ประกันสังคม’ ซึ่งขยันเป็นข่าวอย่างต่อเนื่องนับแต่ ไอซ์ รักชนก ศรีนอก ส.ส.กทม. พรรคประชาชน ออกมาเปิดศึกด้วยการตั้งคำถามถึงงบดูงานเมืองนอกเมืองนาที่ปาเข้าไปหลักล้าน ไหนจะจัดทำปฏิทินมากมายมหาศาล อีกทั้งงบคอลเซ็นเตอร์ 100 ล้านที่คนไทยประสานเสียงว่าโทรไปคราใด สายแทบไม่เคยว่าง ลามมาจนถึงการควักเงินซื้อตึก 7 พันล้านที่ทำเอาอลหม่านอีกระลอก
ยังไม่นับประเด็นการเปรียบเทียบสิทธิประโยชน์กับ ‘บัตรทอง’ ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)
ทั้งหมดทั้งมวลนี้ หลายภาคส่วนออกมาให้ความเห็นถึงรากลึกของปัญหา พร้อมให้ข้อเสนอน่าสนใจมากมายที่ต้องเปิดใจรับฟัง
‘ระบบราชการ’ ครอบทับ คือปัญหา
ทำนโยบายไม่ตอบโจทย์
เริ่มด้วย ผศ.ดร.ธร ปีติดล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ และผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งออกมาคอมเมนต์ตั้งแต่วันแรกๆ ของข่าวร้อน ว่ารากปัญหากองทุนประกันสังคมเกิดจากถูกระบบราชการครอบอยู่ นโยบายจึงไม่ตอบโจทย์ผู้ประกันตน เสนอทางออก ต้องแยกสำนักงานประกันสังคมออกจากกระทรวงแรงงาน ให้มีความอิสระเช่นเดียวกับ สปสช.ที่บริหารกองทุนบัตรทอง
“กองทุนประกันสังคมที่บริหารจัดการโดยสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ในปัจจุบันยังอยู่ภายใต้กระทรวงแรงงาน ส่วนตัวเสนอว่าเพื่อความโปร่งใสและเกิดประสิทธิภาพสูงสุดต่อผู้ประกันตน ควรแยก สปส.ออกมาให้มีความเป็นอิสระจากระบบราชการ โดยอาจจัดตั้งขึ้นมาเป็นหน่วยงานเฉพาะที่มีกฎหมายหรือพระราชบัญญัติ จัดตั้งเป็นของตัวเอง เช่นเดียวกับสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ที่แยกบทบาทการบริหารจัดการและงบประมาณออกมาจากกระทรวงสาธารณสุข
สปสช. ซึ่งทำหน้าที่บริหารจัดการงบประมาณและดูแลสิทธิประโยชน์ต่างๆ ให้ผู้ใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) เป็นหน่วยงานที่แยกส่วนการทำงานออกมาจาก สธ. โดยทำหน้าที่เป็นตัวแทนของผู้รับบริการ-ผู้ซื้อบริการ ซึ่งจะทำให้ สปสช.มีความชัดเจน และมีอิสระจากการควบคุมของระบบราชการ สปสช.ที่บริหารในรูปแบบคณะกรรมการ (บอร์ด) จึงสามารถจัดบริการทางสุขภาพที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนผู้ใช้สิทธิบัตรทองได้ง่ายและคล่องตัว และยังใช้งบประมาณต่อหัวของประชากรเป็นจำนวนไม่มากนัก” ผศ.ดร.ธรอธิบาย
เพิ่มสัดส่วน ดึงผู้ประกันตน
‘มีส่วนร่วมบริหาร’ ยืดหยุ่น ยั่งยืน
ผศ.ดร.ธรยังย้ำด้วยว่า สิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งในอนาคตคือการเพิ่มสัดส่วนและดึงการมีส่วนร่วมจากผู้ประกันตนให้เข้ามามีส่วนในการบริหารจัดการให้มากขึ้น ซึ่งจะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นและความยั่งยืน ตลอดจนสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของผู้ประกันตน แต่แน่นอนว่าข้อเสนอนี้คงเป็นไปได้ยาก เนื่องจาก สปส.ยังมีโครงสร้างของระบบราชการคอยกำกับไว้
“รากของปัญหาในท้ายที่สุดแล้ว คือการที่ประกันสังคมถูกระบบระเบียบราชการครอบไว้อีกขั้นหนึ่ง มันจึงทำให้มีอิสระในการตอบโจทย์ผู้ประกันตนได้ไม่ชัดเจนและไม่เกิดบทบาทอย่างที่กองทุนนี้ควรจะเป็น” ผศ.ดร.ธรกล่าว
ส่วนที่มีข้อเสนอโอนย้ายการจัดบริการรักษาพยาบาลผู้ประกันตนจาก สปส.ให้ สปสช.ดูแลแทน โดยให้ สปส.ทำเฉพาะเรื่องสิทธิประโยชน์และสวัสดิการทางสังคมอื่นๆ ผศ.ดร.ธรมองว่า ข้อเสนอนี้อาจจะทำให้ผู้ประกันตน ‘ไม่อยากจ่าย’ สมทบเข้ากองทุนประกันสังคมอีกต่อไป
“ส่วนตัวเห็นว่าหากปฏิรูปให้สำนักงานประกันสังคมสามารถบริหารงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพจะเกิดดอกผล ผลประโยชน์ขึ้นอีกมากมายในอนาคต โดยประกันสังคมจะมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการช่วยประหยัดงบประมาณของประเทศในเรื่องรายจ่ายสวัสดิการจากภาษี ช่วยแบกรับและอุดช่องโหว่ความขาดแคลนการเข้าถึงสวัสดิการต่างๆ ของประชาชน จึงเห็นว่าประกันสังคมควรบริการจัดการสิทธิประโยชน์ต่างๆ ด้วยตนเองต่อไป ทว่าจะต้องมีความยืดหยุ่น ปรับตัว จนก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการต่อไป” ผศ.ดร.ธรทิ้งท้าย
ต้องมี ‘ผู้บริหารมืออาชีพ’
ปกป้องจาก ‘ความเสี่ยง’ รู้ทันสถานการณ์โลก
ขณะที่นักวิชาการอีกรายที่เห็นพ้องต้องกันกับการแยกประกันสังคมออกจากระบบราชการ
คือ ดร.กฤษฎา ธีระโกศลพงศ์ อาจารย์ประจำคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยให้เหตุผลว่า กองทุนนี้ต้องมีผู้บริหารมืออาชีพดูแล ปกป้องเม็ดเงินจากความเสี่ยงสถานการณ์โลก
“แนวคิดเรื่องการแยกประกันสังคมออกนอกระบบราชการเป็นแนวคิดที่ดี ซึ่งทางสหภาพแรงงานได้เรียกร้องมาอย่างยาวนานหลายทศวรรษ ฉะนั้นการขับเคลื่อนเรื่องนี้ท่ามกลางฉันทามติของประชาชนที่ต้องการให้เกิดการปฏิรูประบบประกันสังคมอยู่ในขณะนี้ อาจจะผลักดันได้ง่ายกว่าเรื่องการรวมกองทุน 3 กองทุนเข้าไว้ด้วยกัน ซึ่งยังเป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลา” ดร.กฤษฎากล่าว
ทั้งนี้ ‘กลุ่มประกันสังคมก้าวหน้า’ เตรียมเสนอกฎหมายเพื่อแยกประกันสังคมออกนอกระบบราชการแบบเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ด้วยเหตุผลว่า จะสร้างความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการบริหารกองทุนประกันสังคมได้ โดยมีผู้บริหารมืออาชีพและไม่ติดกรอบระเบียบราชการ
ดร.กฤษฎาเผยว่า หลักการสำคัญของการแยกประกันสังคมออกมาคือความเป็นอิสระขององค์กร ซึ่งสามารถดำเนินการผ่านกระบวนการหรือวิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการประกันสังคม (บอร์ดประกันสังคม) ที่จะต้องตอบโจทย์และเป็นตัวแทนทุกฝ่ายอย่างแท้จริง อีกทั้งจะต้องมีกระบวนการตรวจสอบ กำกับติดตามการทำงาน โดยเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม ส่วนรูปแบบองค์กรจะเป็นองค์การมหาชน หรือเป็นหน่วยที่จัดตั้งขึ้นโดยมีพระราชบัญญัติ คงเป็นเรื่องที่พูดคุยกันต่อในรายละเอียดอีกทีได้
“มาจนถึงวันนี้ ถ้าเราเอาแต่คิดเรื่องดึงคนเข้ามาอยู่ในระบบประกันสังคมอย่างเดียวก็ไม่ได้ทำให้รายได้หรือเงินที่มีอยู่เพิ่มพูนตามไปด้วย เพราะคนเข้ามามากขึ้นอัตราการจ่ายออกก็ย่อมมีแนวโน้มมากขึ้นเช่นเดียวกัน มันจึงต้องมีผู้บริหารกองทุนที่มีความเป็นมืออาชีพเข้ามาบริหารเงินสมทบของผู้ประกันตนให้งอกเงยมากขึ้นด้วย นอกจากนี้การประเมินความเสี่ยงระดับโลกที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต เช่น ภัยธรรมชาติ โรคระบาด วิกฤตเศรษฐกิจ ที่จะเข้ามา
กระทบกับเม็ดเงินในกองทุนประกันสังคม นี่คืออีกเหตุผลที่ต้องมีผู้บริหารกองทุนมืออาชีพเข้ามาคอยประเมินสถานการณ์ และหาวิธีในการเฝ้าระวังและรับมือแบบกองทุนอื่นๆ ทั่วโลก” ดร.กฤษฎาอธิบาย
สัดส่วน ‘ลูกจ้าง’
ต้องมากกว่า ย้ำหลัก ‘ไตรภาคี’
นอกจากนี้ ต่อกรณีที่มีการตั้งคำถามและมีความกังวลว่าการแก้ไขเพิ่มเติม “ร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม” ที่ได้เสนอไว้ตั้งแต่สมัยรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อปี 2565 และกำลังจะนำเข้ามาพิจารณา อาจทำให้มีการยกเลิกระบบการเลือกตั้งผู้แทนฝ่ายนายจ้าง และผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตนในบอร์ดประกันสังคมนั้น ดร.กฤษฎาเห็นด้วยว่าสัดส่วนฝ่ายนายจ้างและผู้ประกันตนควรมาจากระบบการเลือกตั้ง และมากกว่านั้นคือสัดส่วนของผู้ประกันตนควรมีจำนวนมากกว่าสัดส่วนของฝ่ายนายจ้างและฝ่ายรัฐบาล
“คนอื่นอาจจะมองว่าระบบสัดส่วนควรจะมีการแบ่งฝ่ายละเท่าๆ กัน (รัฐ-นายจ้าง-ลูกจ้าง) แต่ส่วนตัวอาจจะมองต่างออกไป เพราะคิดว่าสัดส่วนของฝ่ายลูกจ้างหรือผู้ประกันตนควรจะต้องมากกว่า เพราะจากประวัติศาสตร์ในหลายๆ ครั้งที่ผ่านมา เวลาตัดสินใจทางนโยบายใดๆ ก็ตามแต่ จะพบว่าฝ่ายรัฐกับฝ่ายนายจ้างมักจะไปในทิศทางเดียวกันเสมอ ไม่ใช่แค่ประกันสังคมเท่านั้น แต่รวมไปถึงบอร์ดไตรภาคีอื่นๆ ที่มาจากการสรรหาหรือการแต่งตั้งในกระทรวงแรงงานด้วยเช่นเดียวกัน จึงคิดว่าสัดส่วนของผู้ประกันตนควรจะต้องมากกว่า” ดร.กฤษฎากล่าว
ดร.กฤษฎากล่าวต่อไปว่า หากสามารถช่วยกันติดตามให้ตัวแทนฝ่ายนายจ้างและผู้ประกันตนยังคงมาจากการเลือกตั้ง และแก้ไขการเพิ่มสัดส่วนฝ่ายผู้ประกันตนให้มากกว่าทั้งสองฝ่ายตามหลักไตรภาคี รวมไปถึงการดำเนินการแยกประกันสังคมออกนอกระบบราชการได้ ส่วนตัวเชื่อมั่นว่าจะนำมาซึ่งความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และการบริหารกองทุนประกันสังคมจะมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ก่อนที่จะร่วมกันผลักดันเรื่องการรวมกองทุนเฉพาะส่วนของการรักษาพยาบาลต่อไปในอนาคต ซึ่งคิดว่าเป็นเรื่องใหญ่และไปไกลกว่าบทบาทและอำนาจของประกันสังคม ที่จะต้องผลักดันให้กลายเป็นวาระระดับชาติ โดยขับเคลื่อนผ่านกลไกรัฐบาล ร่วมมือกับหลายหน่วยงานมากมายที่เกี่ยวข้อง
“นอกจากนี้ ในอนาคตควรจะต้องกลับมาพิจารณาเรื่องสิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาลของประกันสังคม ซึ่งหากถ่ายโอนทั้งหมดไปให้สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) เป็นฝ่ายดูแล จะทำให้สิ่งที่เรียกว่าหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง ขณะที่กองทุนประกันสังคม สามารถนำเงินส่วนต่างที่ไม่ต้องดูแลเรื่องบริการสุขภาพกว่าปีละ 7 หมื่นล้านบาท ไปเพิ่มเติมสวัสดิการด้านอื่นๆ ให้ผู้ประกันตนแทน เช่น นำไปเพิ่มเงินบำเหน็จ-บำนาญชราภาพให้มากขึ้น ซึ่งก็สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการจะแก้ไขปัญหาเรื่องสังคมผู้สูงวัย ให้ผู้สูงอายุมีหลักประกันในการดูแลตนเองในระดับพื้นฐาน” ดร.กฤษฎาเผยมุมมอง
หลอมรวม ‘ประกันสังคม-บัตรทอง’
ปูรากฐานระบบบริการสุขภาพแข็งแกร่ง
เมื่อถามต่อไปกรณีที่กฎหมายบังคับให้แรงงาน (ที่มีนายจ้าง) ต้องเข้าระบบประกันสังคม ซึ่งผู้ประกันตนบางส่วนมองว่าได้สิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาลน้อยกว่าสิทธิบัตรทองและสิทธิข้าราชการ ด้วยเหตุนี้ ควรจะมีการเปิดช่องให้ผู้ประกันตนเลือกได้หรือไม่ ว่าจะใช้สิทธิบัตรทองหรือสิทธิประกันสังคม
ดร.กฤษฎาอธิบายว่า ระบบประกันสังคมไม่ได้ดูแลเพียงแค่การรักษาพยาบาล แต่ยังมีสวัสดิการด้านอื่นๆ เช่น เรื่องการคลอดบุตร เงินทดแทนการขาดรายได้กรณีทุพพลภาพ เงินชดเชยจากการว่างงาน เงินบำนาญ ฯลฯ ซึ่งเป็นการประกันความเสี่ยงให้กับผู้ประกันตน สิ่งเหล่านี้ทำให้ทุกประเทศ จึงต้องมีมาตรการบังคับให้ลูกจ้างเข้าสู่ประกันสังคม
“นอกจากนี้ ทิศทางและอนาคตของระบบราชการที่จะมีลูกจ้างภาครัฐ (ใช้สิทธิบัตรทอง) และพนักงานราชการ (ใช้สิทธิประกันสังคม) เยอะมากขึ้น จึงทำให้สัดส่วนของข้าราชการที่เบิกจ่ายค่ารักษาจากกรมบัญชีกลาง มีจำนวนที่น้อยลงเรื่อยๆ เพราะรัฐเองก็ต้องการลดบทบาทเรื่องสวัสดิการข้าราชการอยู่แล้ว เหมือนกับที่อาจารย์มหาวิทยาลัยโดนกันไปก่อนหน้านี้ ซึ่งเป็นผลกระทบมาจากการกู้เงินกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ตั้งแต่ปี 2540 ซึ่งหากเราสามารถรวมกองทุนประกันสังคมและบัตรทองได้ ก็จะเป็นการปูรากฐานการดูแลระบบบริการสุขภาพให้แข็งแรง ก่อนจะนำไปสู่การรวมกองทุนการรักษาที่มีมาตรฐานและคุณภาพเดียวกันสำหรับประชาชนทุกคน” ดร.กฤษฎาอธิบาย
เหล่านี้คือส่วนหนึ่งของข้อเสนอถึงทางออกที่ควรเปิดประตูมุ่งสู่การแก้ไข เพื่อความโปร่งใสและประสิทธิภาพอย่างแท้จริง
