“กกต.งานเราไม่ใช่แค่ประกาศผลการเลือกตั้ง
แต่ยังต้องส่งเสริมประชาธิปไตย
ไม่ใช่เลือกให้ใครลงสมัครได้ หรือไม่ได้
สิทธิชุมชนที่หายไป โจทย์นี้จะแก้อย่างไร”
คือเสียงที่วนเวียนในหัวของทนายความคลินิกกฎหมาย มูลนิธิกระจกเงา ในฐานะผู้รับผิดชอบคดีคนสัญชาติไทยที่ถูก ‘ตัดสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้ง’
อาจารย์ ดร.ศิวนุช สร้อยทอง ย้ำชัดกลางวงวิชาการ ท่ามกลางตัวแทนหน่วยงานรัฐอย่าง กกต.และกรมการปกครอง เข้าร่วมชี้แจง
“ไม่ใช่งานมหาดไทย แต่เป็นงานของ กกต.ด้วยซ้ำ ที่ต้องกลับไปแก้โจทย์”
ยกปม ‘ศึกตีความ ม.7 ทวิ วรรคสอง’ ของ พ.ร.บ.สัญชาติ หอบทุกข้อพิพาทที่เกิดกับชาวชาติพันธุ์บนภาคเหนือ ซึ่งมาขอความช่วยเหลือ เพื่อถามฝั่งวิชาการให้เคลียร์คัต
คณาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ รั้วธรรมศาสตร์ ร่วมล้อมวงวิเคราะห์ลงลึก ถึงขนาดดีเบตในบางดีเทลอันชวนให้สับสน ในวงเสวนาวิชาการ “เกิดในไทย มีสัญชาติไทย ก็ไม่มีสิทธิ? : ปัญหาใหม่ในการตีความสิทธิการสมัครรับเลือกตั้งของคนไทยตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสอง” เมื่อเร็วๆ นี้
ตั้งคำถามต่อแนวทางการตีความ สิทธิการสมัครรับเลือกตั้งในบริบทปัจจุบัน
ทั้งยกวินิจฉัยของศาลออกมากางดู เทียบคำสั่งราชการ องค์กรอิสระ
เต็มไปด้วยช่องโหว่ที่เปิดช่องให้เกิดการใช้วิจารณญาณ
ทั้งยังเห็นแนวโน้มว่า ‘ข้อยกเว้น’ อันซับซ้อนซึ่งถูกออกแบบมาให้อุดช่องว่าง กลับยิ่งถ่างให้เหลื่อมล้ำ
ชนวนเหตุที่แท้คือ เอกสาร
ศึกการตีความ ‘ตัดสิทธิชาติพันธุ์’
ในฐานะผู้รับผิดชอบคดี
ยกเคสพี่น้องชาติพันธุ์ในพื้นที่ จ.เชียงราย แม้จะลงสมัคร อบต.มาเกือบ 10-20 ปี
แต่ล่าสุดปลายเดือนธันวาคมได้รับแจ้งปฏิเสธว่าทั้ง 5 คน ไม่สามารถลงสมัครเลือกตั้งท้องถิ่นได้
เพราะไม่ใช่คน ‘สัญชาติไทยโดยการเกิด’
เมื่อถาม อบต.ได้คำตอบว่า เลขประจำตัวแสดงให้เห็นว่า ถือสัญชาติไทย ตาม ‘ม.7 ทวิ วรรคสอง’
เหตุใดจึงถูกปฏิเสธ เพราะไม่ใช่เพิ่งได้บัตรประชาชน เป็นคนชาวเขาที่เกิดในไทยตั้งแต่ก่อนปี 2535
จากเดิม พ.ร.บ.สัญชาติ 2508 บอกว่า ‘เกิดไทย เป็นไทย’ แต่ได้รับผลกระทบจากประกาศคณะปฏิวัติที่ 337 (ปว.337) ซึ่งร้ายแรงมาก เพราะไปถอนสัญชาติของคนที่ถือบัตรประชาชนไทยแล้ว ทำให้เกิดคนไร้สัญชาติมหาศาล
กระทั่งมีการปฏิรูปกฎหมายเพื่อคืนสิทธิ ด้วยกลไก ‘มาตรา 7 ทวิ วรรคสอง’ ของ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.2535 ที่เกิดประเด็นชวนสับสนกันอยู่ในเวลานี้ ด้วยถ้อยคำเดียว ‘สัญชาติไทยโดยการเกิด’
รวมถึงเราดันมี พ.ร.บ.เลือกตั้งท้องถิ่น ที่ ม.49 ไประบุย้ำคุณสมบัติผู้สมัคร
เอกสารนี้คือชนวนเหตุให้เกิดการตัดสิทธิลงรับเลือกตั้งไม่ได้
โดยในช่วงที่เรื่องยังอยู่ในชั้น กกต. ภาคประชาสังคมจากหลายมหาวิทยาลัยได้ทำหนังสือขอให้มหาดไทยช่วยไปยับยั้งการตีความของ กกต.
“แต่ในท้ายที่สุด กกต.ก็ยังมองว่า ต้องอ้างอิงคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ 23/2567 และคำสั่งการเก่า ณ ปัจจุบัน จึงยังเป็น ‘ศึกการตีความ’ ซึ่งไม่ทราบว่าผิดฝาผิดตัวหรือไม่”
“อยากคุยกับทางคณาจารย์นิติศาสตร์ว่าเราควรไปอย่างไรต่อ มีเรื่องไหนที่ควรดันเข้าศาลรัฐธรรมนูญ ให้ตีความให้ถูกต้อง ไม่ใช่เอาคำวินิจฉัยคดีอื่นมาอ้างอิง และตัดสิทธิประชาชน รวมถึงกลไกระหว่างประเทศ ที่ไทยต้องทำให้กระจ่าง”
ไม่ต่าง ฟื้นชีพประกาศคณะปฏิวัติ?
ตัดสิทธิคนทั้งดอย?-งานใหญ่ กกต.
จากกระบวนการทางกฎหมายที่ทำให้มีผู้ได้รับผลกระทบ
ทำให้ อาจารย์ ดร.ศิวนุช แอบรู้สึกว่า สงครามเย็นกลับมาในประเทศไทยอีกครั้งหรือไม่?
เหมือน ปว.337 ที่ยกเลิกไปแล้ว กลับมาอีกครั้ง
สิ่งที่เกิดขึ้นในเชียงรายเป็นเพียงหนึ่งในปรากฏการณ์ เพราะเขาคือคนที่ดูแลชุมชนมา 10-20 ปี จนวันนี้ กกต.ยังหาข้อสรุปไม่ได้ว่าการที่ไม่มีผู้แทนของตัวเอง หรือต้องไปเชิญใครที่สืบสายโลหิต มาเป็นผู้แทนของเขา?
“มีคนขอคำแนะนำมาเยอะมาก แม้กระทั่งเด็ก ถามว่ามันจะสั่นคลอน จนเกิดอะไรขึ้นหรือไม่ วันนึงฉันจะถูกตีความอะไรไหม แล้วจะใช้ชีวิตยังไง?
การตีความโดยไม่มองผลกระทบ ณ วันนี้มันเกิดขึ้นแล้ว บางชุมชนไม่มีใครมีสิทธิเป็นผู้แทน ทั้งดอยมองหน้ากัน เข้าข่ายเป็น ม.7 ทวิ วรรคสอง กันทั้งนั้น มันสะท้อนการเลือกปฏิบัติที่ส่วนใหญ่เกิดขึ้นกับชาติพันธุ์หรือไม่” อาจารย์ ดร.ศิวนุชกล่าวตั้งคำถามคำโตๆ
ประการที่ 2 คนในพื้นที่ไม่มีสิทธิเลือกในสิ่งที่เขาอยากเลือก นั่นหมายความว่า หลักการประชาธิปไตย, การจัดการตนเอง ได้ถูกทำให้หายไปจากการตีความนี้
“ถ้าไม่ยับยั้ง มันจะเกิดขึ้นเรื่อยๆ ไม่ใช่งานมหาดไทย แต่เป็นงานของ กกต.ด้วยซ้ำ ที่ต้องกลับไปแก้โจทย์”
“มีเจ้าหน้าที่ กกต.บอกว่า ‘จะดำเนินคดีนะ ขาดคุณสมบัติ จะมาสมัครได้อย่างไร’ ทำให้เกิดความหวาดกลัว”
ยังไม่นับข้อกังวลที่ว่า เมื่อมีการตีความตาม ‘หลักดินแดน’ จะเกิดการตีความที่กว้างมากในหลายกรณี
“จะต้องเคลียร์คดีกันฉ่ำๆ ไฟลามทุ่ง แล้วปล่อยให้ปวดหัวกันเอง” ทนายความผู้นี้อยากระซิบด้วยความเป็นห่วง เพราะ กกต.เป็นประเด็นมากพอแล้ว
เราจะทำอย่างไรกับเรื่องนี้ เมื่อ ปว.337 คืนชีพ แต่กลับมาอย่างอันตราย?
แกะปมตัวบท
พลเมืองไทยต้อง ‘พิสูจน์คุณสมบัติ’?
ขณะที่ ผศ.ดร.ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ ชวนแกะปม โดยย้อนดูจากตัวบทกฎหมาย
การมีสัญชาติไทย (ภายหลังการเกิด) มีศักดิ์ไม่เท่ากับการมี ‘สัญชาติไทยโดยการเกิด’ (Natural born)
แต่ด้วยคำอธิบายที่แตกต่างกันไปในหลายประเทศ เช่น ฝรั่งเศส แม้พ่อแม่ไม่ได้เป็นคนฝรั่งเศส แต่เกิดและเติบโตที่นี่ อายุ 18 ปี ก็เข้าสู่กระบวนการขอสัญชาติได้
ในขณะที่ไทยต้องพิสูจน์คุณสมบัติอีกเต็มไปหมด ทั้งสัญชาติ ศาสนา ความจงรักภักดี ฯลฯ จึงจะได้มา
ส่วนตัวมองว่า ‘ปัญหาเกิดขึ้นจากตัวบท’ อยากชวนมองว่าในหลายประเทศ อย่าง ‘เยอรมนี หรือฝรั่งเศส’ คนที่มีสัญชาติได้รับสิทธิเหมือนคนชาตินั้นๆ โดยอัตโนมัติ หากผ่านเกณฑ์สัญชาติไปแล้ว จะได้ไม่ต้องมาถกเถียงอีก
ดังนั้น ในประเด็นลงสมัครผู้แทนฯ เราสามารถปรับมุมคิด โดยย้อนกลับไปถึงคุณสมบัติ
เพราะในปัจจุบันแม้แต่คุณสมบัติของคนเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือคณะกรรมการในกฤษฎีกา หลายท่านก็เคยผ่านการเปลี่ยนสัญชาติมาทั้งนั้น
หลายประเทศก็ไม่จำเป็นต้องเป็นคนสัญชาตินั้นๆ เพียงแต่ยึดในภูมิลำเนาก็ลงสมัครได้
“สมมุติว่าของเรา ในส่วน ส.ส.ยังยืนยันว่าต้องสัญชาติไทยโดยการเกิด แล้วในท้องถิ่นจำเป็นไหม? หรือเขยิบไปว่า เพียงแค่มีภูมิลำเนา ทะเบียนบ้านอยู่ในท้องถิ่นนั้น ก็น่าจะเพียงพอแล้ว” ผศ.ดร.ปูนเทพกล่าว
ยกเคสประเทศเพื่อนบ้านอย่าง ฟิลิปปินส์ รัฐธรรมนูญกำหนดคุณสมบัติของคนเป็น ส.ส.ว่าต้องมีสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่ความหมายของสัญชาติของเขานั้นมีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องสัญชาติอยู่ใน ม.4 ของรัฐธรรมนูญด้วยอย่างชัดเจน แค่พ่อ-แม่เป็นคนฟิลิปปินส์ ฯลฯ ไม่ต้องขออนุมัติ ก็ได้รับสัญชาติโดยอัตโนมัติ
สำหรับประเทศไทยมี 3 เรื่องใหญ่ ที่สะท้อนสภาพปัญหากฎหมายไทย คือ
1.การแก้ปัญหาคำสั่งคณะปฏิวัติ ที่พยายามแก้กฎหมาย ยังไม่ครบถ้วนในบางมิติ
2.สิ่งที่เคยวินิจฉัยมาตลอด ไม่ได้หมายความว่าต้องยึดเป็นหลักการที่ถูก
3.รัฐธรรมนูญ ต้องมาหลบ พ.ร.บ.หรือ?
หลักการที่ถูกคือ ต้องมีการบัญญัติให้ชัดเจน ให้มีคุณสมบัติเพียงข้อเดียว รวมถึงต้อง ‘คุ้มครองการถอนสัญชาติ’
เกิดต่างแดนไม่นับเป็นคนไทย?
แนะส่งตีความใหม่ ตรรกกะ ‘VeryThai’ กระทบกว้าง
ยกเคสต่างชาติ แค่ผูกพันกับท้องถิ่น ลงสมัคร ส.ส.ได้
ด้านตัวแทน กกต.ตอบ ‘ไม่อยากตัดสิทธิผู้สมัคร แต่เป็นสิ่งที่ต้องทำ’
ด้าน รศ.ดร.อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน กล่าวว่า ไทยเราใช้คอนเซ็ปต์การให้สัญชาติโดยยึดตาม 1.หลักดินแดน และ 2.หลักสืบสายโลหิต แต่ถ้าสังเกตให้ดี ‘สัญชาติโดยการเกิด’ มันทับซ้อนกันกับสัญชาติภายหลังการเกิด
วันนี้มันเกิดปรากฏการณ์คือ การตีความตาม ม.7 วรรคสอง เป็นการได้สัญชาติโดยการเกิดตาม ‘หลักดินแดน’
ไล่เรียงไปถึงประเด็นที่สอง คือ ‘การรับรองเรื่องสิทธิในสัญชาติ’ ซึ่งระบุอยู่ใน ‘มาตรา 39 ของรัฐธรรมนูญ’ กล่าวคือ รัฐมีหน้าที่ในการกำหนดว่าใครจะเป็นสมาชิกของรัฐนั้นๆ ได้บ้าง
เมื่อคอนเซ็ปต์คือ ‘ขึ้นอยู่กับ รัฐใครรัฐมัน’ จึงเกิดสภาวะกลืนไม่เข้า คายไม่ออก
กรณีที่เกิดขึ้นมาจากการคิดบนฐานที่ว่า ไม่มีที่อยู่ตามหลักดินแดน (ม.39 วรรค 2) ‘ตอ’ ใหญ่อยู่ตรงนี้ ที่เขียนไว้กว้างมากในเรื่อง ‘การถอนสัญชาติบุคคล’ จนนำไปสู่การส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความ
แต่เรากำลังหลบตอนี้ แล้วพุ่งเข้าข้างทาง ไปชนเรื่องอื่นๆ
ถ้าเรามองเรื่องความเป็นพลเมือง สิ่งนี้ทำให้เกิดปัญหา ‘ความไม่เสมอภาคในความเสมอภาค’ ซึ่งต่อมาก็มีการตีความต่อไปอีกว่า ไม่รวม ม.7 ทวิ วรรคสอง ซึ่งแปลว่า ผู้มีสัญชาติไทย (Thai) เฉยๆ ไม่สู้สัญชาติไทยโดยกำเนิด (Very Thai)
“บั๊คใหญ่คือ 39 วรรค 2 ว่าบุคคลที่ได้รับอนุมัติจากมหาดไทย คือได้รับสัญชาติไทยโดยการเกิด ทำให้คนที่ติด ม.7 ทวิ วรรคสอง ‘ลงเลือกตั้งไม่ได้’ ซึ่งมันจะกระทบกระเทือนไปทั่ว เพราะมีหลายกฎหมายที่อ้างอิงถึงลักษณะนี้”
จากกรณีที่เกิดขึ้น เมื่อ กกต.เดินตาม ทำให้ลงสมัคร ส.ส.ไม่ได้ รวมถึงรับราชการ
กลายเป็นว่าวันนี้ การเป็นพลเมืองไทย ไม่เท่ากัน
“ผมว่ามันเกิดความเข้าใจไม่ตรงกันสองฟาก คือ สัญชาติไทยโดยการเกิด ควรจะรวม หรือไม่รวม ม.7 ทวิ วรรคสอง ซึ่งจากการที่ กกต.ทำหนังสือเรื่องนี้ ก็มีการเมนชั่นถึง ‘คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ’ เหตุผลในหน้า 10 ย่อหน้าบน ประโยคสุดท้าย ค้ำคออยู่” รศ.ดร.อานนท์ชี้
รัฐธรรมนูญเขียนไว้เจตนาดี ว่าไม่ต้องการให้เกิดกรณี ‘ไม่มีสัญชาติ’
ดังนั้น หากมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ จุดนี้ต้องคุยให้เคลียร์ ไม่อย่างนั้น ‘ตัวบท’ จะไปครอบสถานการณ์
โดยเสนอให้
1.กกต.ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความใหม่ โดยใช้กลไกรัฐธรรมนูญ ม.210 วรรค 1-2
2.‘แก้ตัวบท’ โดยเอา ม.39 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญออกไป หรือเปลี่ยนให้ดีขึ้นกว่านี้ โดยมองที่เจตนารมณ์
“สมมุติกรณี ‘การถอนสัญชาติ’ ต้องยึดหลักการที่ว่า ‘ถอนไม่ได้ถ้าทำให้เขาเป็นคนไร้สัญชาติ’ ซึ่งตนมองว่าน่าจะมีส่วนช่วยในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นนี้ได้” รศ.ดร.อานนท์แนะนำ
ข้อน่าคิด หรือเราไม่เปิดใจ?
อ้างหลักดินแดน กีดกัน ‘สิทธิพลเมืองไทย’
ด้าน อาจารย์ ดร.พวงรัตน์ ปฐมสิริรักษ์ ประจำศูนย์กฎหมายระหว่างประเทศ
เน้นย้ำข้อสำคัญที่ว่าทุกรัฐบนโลก มีหลักประการหนึ่งคือ ต้องไม่ทำให้บุคคลตกอยู่ในความไร้สัญชาติ
ม.7 ทวิ วรรคสอง ถูกมองว่าเป็นการตีความ ‘สัญชาติไทยโดยการเกิด’ ผ่านการกระทำของฝ่ายปกครอง ฝ่ายบริหาร เป็นกระบวนการแบบไทยๆ
ไม่รีรอ หยิบยก ‘หลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยการกำหนดสัญชาติ’ ซึ่งชี้ให้เห็นเหตุของการได้สัญชาติ คือ ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและรัฐในตอนเกิด เช่น เกิดในรัฐนั้นๆ และสืบสายเลือด
“เมื่อย้ายถิ่น คนเราก็ไปมีความสัมพันธ์ ไปแต่งงานกับคนอีกรัฐได้ ซึ่งกฎหมายระหว่างประเทศบอกว่า ต้องออกแบบอย่างไรก็ได้ ไม่ให้บุคคล เป็นคนไร้สัญชาติ ตามหลักสิทธิมนุษยชน และ ICCPR ซึ่งผ่านมา ไทยเราได้รับคำชมตลอดในการตีความเรื่องนี้”
สิ่งหนึ่งที่เราได้ข้อสรุปตรงกันคือ ม.7 ทวิฯ คือเรื่องของ ‘หลักดินแดน’
จุดเปลี่ยนคือปี 2515 มีประกาศคณะปฏิวัติ (ปว.337) ใช้ระหว่าง 14 ธ.ค.2515-25 ก.พ.2535 เกิดคนไร้สัญชาติเป็นแสนเป็นล้านคนในสังคมไทย รวมถึงพ่อแม่ของเราก็อาจเป็นได้ จนกระทั่งเราถูกโจมตีในเวทีระหว่างประเทศอย่างมาก
เกิดขึ้นจากการเกรงกลัว ลูกต่างชาติ หรือภัยคอมมิวนิสต์ จนถูกยกเลิกในปี 2535 ด้วยการมี พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับปี 2535
เราจะเห็นตำแหน่งแห่งที่ในการวางตัวบท เพื่อให้กลับไปใช้ตัวบทเดิม คือตั้งใจให้ยึดตาม ‘สัญชาติไทยโดยการเกิด’
“เราไม่ควรเอากฎหมายเชิงกระบวนการเข้ามาเปลี่ยนเนื้อหาสาระถึง ‘เหตุของการได้สัญชาติ’ ถ้าเราใช้ตรรกะแบบนี้ จะไม่กระทบเฉพาะ
คนไทย แต่กระทบกับลูกของคุณ ที่ไปเกิดในต่างประเทศ เราจะไม่เหลือคนไทยที่เกิดนอกประเทศ”
อาจารย์ ดร.พวงรัตน์เมนชั่นถึง ‘บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี 2552 เรื่อง คุณสมบัติของผู้มีสิทธิที่จะได้รับเลือกเป็นผู้ใหญ่บ้าน’ ที่มีการอ้าง ม.23 (คล้าย ม.7 ทวิ) ให้ยึดโยงกับ ‘การเป็นไทยโดยการเกิด’
ต่อมา มหาดไทยมีหนังสือชี้แจงโดยตรงว่า ม.7 ทวิ วรรคสอง เป็นการยึด ‘ไทยโดยการเกิด’ ใช้เหตุตามบันทึกของกฤษฎีกาปี 52 จนนำมาสู่สถานการณ์ต่อมา คือการเปลี่ยนคำตีความได้อย่างพลิกหน้ามือ
“เราต้องยอมรับความจริงข้อหนึ่งว่า ‘กฎหมายสัญชาติ’ หลายประเทศมากที่แบ่งกลุ่มคน เช่น ในอังกฤษ ‘เป็นการเลือกปฏิบัติ’ ซึ่ง ม.7 ทวิ วรรคสอง มาในช่วงที่มีความพยายามแบ่งกลุ่มคน
“พูดตรงๆ ในต่างประเทศเขาให้คนในท้องถิ่นนั้นลงสมัครได้ เพราะคุณอยู่ที่นั้น ผูกพันกับท้องถิ่น คุณควรจะเลือกผู้แทนได้” อาจารย์ ดร.พวงรัตน์ทิ้งท้ายให้ชวนพิจารณา
“มันทำให้คิดได้ว่า สิทธิในการมีส่วนร่วมเรากว้างพอไหม เปิดใจพอไหม?
ฐานในการมีส่วนร่วม มันควรเป็นไปได้แค่ไหน ไม่ควรต้องกีดกันในเรื่อง ‘สัญชาติโดยการเกิด’”
เพราะการให้ ‘สัญชาติไทย’ เป็นเรื่องใหญ่ ไม่เพียงกำหนดผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แต่ยังพ่วงมาด้วยสิทธิและหน้าที่ในฐานะพลเมืองของรัฐ
เป็นจุดตัดขาดโอกาสเข้าถึงสิทธิที่ควรจะได้รับ เพราะไม่ถูกนับเป็น ‘คนไทย’
อธิษฐาน จันทร์กลม
