รุนแรง รุ่มร้อน เร่งด่วน ‘ไฟป่า-ฝุ่นพิษ’มุมมองเชิงกฎหมาย เดินหน้าอย่างไร แก้ได้ยั่งยืน? 

รุนแรง รุ่มร้อน และนับเป็นวาระเร่งด่วนที่รัฐบาลและทุกภาคส่วนต้องร่วมกันแก้ไข นั่นคือสถานการณ์ไฟป่า และปัญหาฝุ่นควันอันสืบเนื่องกันชนิดไม่อาจพรากจาก

เลือดที่ไหลจากจมูกเด็กน้อย แดงฉานบนกระดาษทิชชู่สีขาวบริสุทธิ์ ไม่ต่างจากไส้กรองเครื่องฟอกอากาศที่เพิ่งเปลี่ยนใหม่ ทว่า ไม่นานก็กลับกลายเป็นสีเทาดำ ชวนจินตนาการหวาดหวั่นถึงสภาพปอด เครื่องใน และทางเดินหายใจของผู้คน โดยเฉพาะจังหวัดทางภาคเหนือ

ร้ายแรงถึงขนาด มีผู้สละชีพจากการปฏิบัติภารกิจดับไฟป่าและจัดทำแนวกันไฟในพื้นที่ตำบลสะลวง อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อ 31 มีนาคมที่ผ่านมา 

บุคคลผู้นั้นชื่อว่า บุญมา ผ้าแดง 

4 เมษายน รัฐพล นราดิศร ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ พร้อมด้วย จักรินทร์ สิรินทรภูมิ นายอำเภอหางดง หัวหน้าสำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ผู้อำนวยการ สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดเชียงใหม่ ลงพื้นที่ตำบลบ้านปง อำเภอหางดง เพื่อติดตามสถานการณ์ไฟไหม้ป่าในพื้นที่รอยต่อระหว่างหมู่ 2 กับหมู่ 9 และหมู่ 5 บ้านปง ตำบลบ้านปง อำเภอหางดง ซึ่งเป็นป่าที่อยู่ในพื้นที่เขตอุทยานแห่งชาติดอยสุเทพ-ปุย

ในช่วงเวลานั้น สถานการณ์ที่เขตรอยต่อหมู่ 2 กับหมู่ 9 บ้านปง ตำบลบ้านปง อำเภอหางดง กลุ่มไฟบางส่วนได้ดับลงแล้ว เหลือเพียงจุดที่เป็นพื้นที่สูงชัน กำลังพลภาคพื้นดินไม่สามารถเข้าไปดับได้ ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่จึงโทรศัพท์ประสานให้เฮลิคอปเตอร์มาทิ้งน้ำช่วยดับไฟ

ส่วนสถานการณ์ที่หมู่ 5 บ้านปง ตำบลบ้านปง ก็เป็นพื้นที่สูงชันเช่นกัน และยังมีกลุ่มไฟปะทุอยู่ ประกอบกับเป็นพื้นที่ป่าไผ่ และมีลมพัดตลอดเวลาทำให้ไฟยังลุกไหม้อยู่ในขณะนี้ ซึ่งกำลังพลภาคพื้นที่ก็ยังคงปฏิบัติภารกิจดับไฟในพื้นที่ที่เข้าถึงได้อย่างต่อเนื่อง จึงกำชับให้อำเภอ และแม่หลวงบ้าน บ้านปง จัดเวรยามเฝ้ากลุ่มไฟไม่ให้ลามเข้ามายังพื้นที่ของชาวบ้าน พร้อมทั้งให้ทำการสับเปลี่ยนกำลังเจ้าหน้าที่ดับไฟอยู่ตลอด เพื่อไม่ให้ผู้ปฏิบัติงานเกิดความอ่อนล้า

ขณะที่ลำปาง ก็เจอหนักทั้งฝุ่นพิษและอากาศร้อน แตะนิวไฮ 42 องศา ค่าฝุ่นระดับสีแดง สูงเกินค่ามาตรฐาน ยิงยาวตั้งแต่ 25 มีนาคมจนถึงต้นเดือนเมษายน เป็นคุณภาพอากาศที่อยู่ในระดับวิกฤต

ตัดภาพไปยังภาคอีสาน อย่างจังหวัดเลย เมื่อ 5 เมษายนที่ผ่านมา พบจุดความร้อนเผาป่าทั้งเมือง 91 จุด AQI สูง 201 มก. PM2.5 พุ่งอยู่ในระดับแดง สภาพอากาศท้องฟ้าในเขตพื้นที่จังหวัดเลยถูกหมอกควันปกคลุมไปทั่วทั้งเมือง

สถานการณ์การเผาป่าในเขตจังหวัดเลย เขตป่าสงวนแห่งชาติป่าดงขุนแคม ป่าโคกใหญ่ ป่าภูผาแง่ม และป่าลาดค่าง ในพื้นที่ท้องที่ อ.ท่าลี่ เจ้าหน้าที่พร้อมชาวบ้านรอบเขตป่าสงวนได้ร่วมทำแนวกันไฟรอบจุดไฟไหม้ เนื่องจากไฟป่าได้ลุกลามเป็นบริเวณกว้าง และไม่สามารถขึ้นไปดับได้ เพราะเป็นพื้นที่สูงชัน พื้นที่ป่าได้รับความเสียหายรวม 14 จุด ประมาณ 200 ไร่

แค่อ่านข่าวแบบผ่านตาในโลกออนไลน์ยังชวนผวา หากห้วงเวลานี้โลกและไทย ไม่ได้เผชิญวิกฤต (ราคา) น้ำมัน ค่าครองชีพ และอีกสารพันปัญหาในยามสงคราม 

ประเด็นร้อนรุ่มอย่างไฟป่าและฝุ่นควัน คงลุกโหมโชนแสงกว่านี้อีกไม่รู้กี่เท่าตัว

คำถามสำคัญนอกจากลำดับเหตุการณ์ สถานการณ์รายวัน และการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า คือการสกัด ป้องกัน และเคลียร์ปัญหานี้ในภาพกว้างอย่างยาวๆ และยั่งยืน

อะไรคือล็อกที่ยังถอดสลักไม่ออก? 

รศ.ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และผู้อำนวยการโครงการหลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายทั่วไป คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ออกมาชี้ช่องช่องโหว่กฎหมายจัดการไฟป่า ว่ายังไม่มีกฎหมายให้อำนาจ ประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน เพื่อระดมทรัพยากรจัดการไฟป่า – PM2.5 โดยกลไกที่มีอยู่มุ่งเน้นการจัดการสาธารณภัยในระดับพื้นที่และช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบ 

แล้วอย่างนี้ สิ่งที่ควรทำ และต้องทำ คืออะไร มาพิจารณาในรายละเอียดไปพร้อมๆ กัน

นายกฯ-ผู้ว่าฯ ไร้อำนาจประกาศ‘เขตภัยพิบัติ’ ทำได้แค่ห้ามเข้าพื้นที่

รศ.ดร.สุรศักดิ์ เริ่มด้วย กรณีที่หลายฝ่ายเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายกรัฐมนตรีประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน หรือประกาศเขตควบคุมมลพิษเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควันและ PM2.5 ในภาคเหนือที่เข้าขั้นวิกฤตนั้น หากพิจารณาตาม พ.ร.บ.กฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 และกฎหมายอื่นจะพบว่ายังมีข้อจำกัดในเชิงการบริหารจัดการบางประการ เนื่องจากตามกฎหมายเหล่านั้นแม้ว่าจะให้อำนาจนายกฯ กระทรวงมหาดไทย (มท.) และผู้ว่าฯ ประกาศห้ามการเข้าพื้นที่ที่มีเหตุสาธารณภัย แต่ไม่ได้ให้อำนาจผู้ว่าฯ หรือนายกฯ ประกาศเขตภัยพิบัติ 

ขณะเดียวกันมาตรการตามกฎหมายดังกล่าวยังคงขาดรายละเอียดเกี่ยวกับเงื่อนไขการจัดการพื้นที่ว่ากรณีใดอยู่ในอำนาจของใคร ความรุนแรงถึงขั้นหรือระดับใดจะมีอำนาจสั่งการหรือจัดการใดที่จะสนองตอบต่อปัญหาหมอกควันและการเผาในที่โล่งมากกว่ากัน นอกจากนี้ ในปัจจุบันนายกฯยังไม่มีอำนาจเต็ม เพราะแม้จะเพิ่งมีการโปรดเกล้าฯ คณะรัฐมนตรี (ครม.) ชุดใหม่ แต่ก็ต้องรอ ครม.ถวายสัตย์ปฏิญาณและแถลงนโยบายต่อรัฐสภาก่อนด้วย 

“นอกจากนี้ ในส่วนระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ.2562 ที่มีการนำมาอ้างอิงคู่กับ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ เพื่อการนำงบประมาณมาจัดการภัยพิบัติได้นั้น ในระเบียบดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้สามารถใช้เงินทดรองจ่ายเพื่อการจัดการวางแผนป้องกัน การดำเนินการระงับ หรืออื่นๆ เพื่อจัดการภัยพิบัติอย่างรอบด้าน หากแต่จำกัดอยู่เฉพาะเพื่อเป็นเงินช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินโดยเฉพาะเมื่อมีการประกาศเขตพื้นที่ประสบสาธารณภัยหรือเขตการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินเท่านั้น” รศ.ดร.สุรศักดิ์อธิบาย

กฎหมายไทยไม่กำหนด ‘ไฟป่า-มลพิษอากาศ’ เป็นกรณีเฉพาะ ระยะสั้นทำได้แค่เยียวยา

อาจารย์นิติศาสตร์ท่านนี้ยังชวนขบคิดว่า หากพิจารณาแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ.2564-2570 ไม่ได้มีการกำหนดการจัดการภัยพิบัติเรื่องไฟป่า และมลพิษทางอากาศเป็นกรณีเฉพาะเลย ทั้งที่จริงๆ แผนตาม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯควรจะเป็นความหวังในการจัดการเรื่องนี้ แต่เอาเข้าจริง แผนและกฎหมายดังกล่าวถูกออกแบบมาเพื่อรับมือกับปัญหาที่อาจจะเกิดมายาวนานกว่าเช่นกรณีน้ำท่วม หรือวาตภัยมากกว่า

“ฉะนั้น ในระยะสั้นคงทำได้เพียงการเยียวยาผู้ประสบภัยตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ.2562 หรือการประกาศเขตพื้นที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยตามระเบียบข้างต้น หรือการเดินหน้าตามแผนจัดการไฟป่า และแก้ไขปัญหาฝุ่น PM2.5 ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดังเช่นทุกๆ ปีที่ผ่านมา เพราะกลไกและงบประมาณที่จะนำมาใช้สนับสนุนการจัดการกับปัญหาเป็นการเฉพาะไม่มีระบุเอาไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน 

ส่วนในระยะยาวเมื่อรัฐบาลมีอำนาจเต็มแล้ว เห็นว่าควรนำร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ขึ้นมาพิจารณาเพื่อแก้ปัญหาในระยะยาวและในมิติมลพิษทางอากาศที่กว้างกว่าเฉพาะไฟป่า รวมถึงอาจพิจารณาเพิ่มอำนาจให้ฝ่ายบริหารในการประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉินเพื่อจัดการกับปัญหาที่โดยอาจแก้ไขเพิ่มเติมอำนาจดังกล่าวใน พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯให้ชัดเจน” รศ.ดร.สุรศักดิ์แนะ 

แนะ ออก พ.ร.ก. ตั้งหน่วยบูรณาการ ‘จัดการไฟป่า’ นำร่องภาคเหนือ

อีกทางเลือกหนึ่งที่ รศ.ดร.สุรศักดิ์ชี้เป้าคือ การใช้กลไกฝ่ายบริหารเพื่อออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งหน่วยงานบูรณาการด้านการจัดการไฟป่าในภาคเหนือ โดยนักวิชาการธรรมศาสตร์ อาจใช้ชื่อว่า “สำนักงานบูรณาการจัดการไฟป่าและวิกฤตความร้อน” ซึ่งอาจจำเป็นต้องพิจารณาให้อำนาจเชิงบูรณาการด้านการบริหารจัดการ ประสานงาน รวมทั้งบูรณาการด้านงบประมาณที่ชัดเจน โดยอาจนำร่องภาคเหนือก่อน (Sandbox) และค่อยขยายไปยังพื้นที่อื่นๆ ต่อ แต่ให้มีการกำหนดระยะเวลาในการจัดตั้งและดำเนินงานที่ชัดเจน 

เมื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งหรือเมื่อครบระยะเวลาที่กำหนดแล้วก็ให้มีการยกเลิกในลักษณะเดียวกับที่มีการวางหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งธนาคารที่ดิน หรือหากมีหน่วยงานตั้งใหม่ที่มีอำนาจใกล้เคียงกันตาม พ.ร.บ.ฉบับใดก็อาจพิจารณายุบเลิกหน่วยงานได้

“การตั้งหน่วยงานดังกล่าวจะช่วยอุดช่องโหว่ในการจัดการไฟป่าและจุดความร้อนของประเทศไทยในปัจจุบันได้อีกส่วน ทั้งการขาดกลไกการวางแผนจัดการไฟป่า การขาดกลไกในการประเมินความเสี่ยงของพื้นที่ งบประมาณที่จัดสรรลงไปไม่สอดคล้องกับบริบทของขนาดพื้นที่และความเสี่ยง การไม่มีนโยบายและกฎหมายที่ชัดเจนในการจัดพื้นที่ในการอนุญาตให้เผาในกรณีที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และการขาดกลไกในเชิงให้ข้อมูลข่าวสารและสื่อสารปัญหาที่มีความเป็นระบบ ตลอดจนการขาดกลไกที่จะทำให้เกิดการบูรณาการกันจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

แต่ภายใต้ช่องโหว่นี้ก็ต้องคำนึงถึงข้อจำกัดที่เป็นลักษณะเฉพาะของพื้นที่ด้วย อย่างของภาคเหนือพื้นที่ส่วนใหญ่จะเป็นป่าเบญจพรรณและป่าเต็งรัง ซึ่งเป็นไม้ผลัดใบค่อนข้างเยอะ จึงทำให้มีความเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดไฟลุกลามได้ง่าย ฉะนั้นไม่ว่าจะจัดการเชื้อเพลิงได้ดีแค่ไหน แต่ละปีจะมีมวลเชื้อเพลิงที่เพิ่มมากขึ้นได้ อีกส่วนคือด้วยลักษณะเป็นพื้นที่ราบสูง ทำให้มีความลาดชัน ทำให้เป็นอุปสรรคในการจัดการไฟ และสุดท้ายคืออัตลักษณ์การใช้ประโยชน์จากพื้นที่ที่มักจะมีการเข้าไปหาของป่า แต่ไม่ได้หมายความว่ากลุ่มคนนี้จะเป็นคนเผาป่า แต่ 3 สิ่งนี้คือข้อจำกัดในการจัดการ” รศ.ดร.สุรศักดิ์ทิ้งท้าย

เหล่านี้คือข้อชี้แนะจากภาควิชาการในภาพกว้างที่รัฐบาลควรฟัง เพื่อนำทางไปสู่การแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน 

ทีมข่าวเฉพาะกิจ