ครอบครัวไทยในวังวนเปราะบาง
ชุมชนนำ ภาครัฐหนุน รากฐานสำคัญของการรับมือ
การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไทย
ในคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี โดยนายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี ที่แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 9 เมษายน 2569 มีการระบุถึงการ “สร้างเสริมสถาบันครอบครัวอันเป็นองค์ประกอบพื้นฐานที่สำคัญของสังคม และสร้างชุมชนเข้มแข็งเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไทย”
ถ้อยคำเช่นนี้ไม่ได้ปรากฏเป็นครั้งแรก “ครอบครัว” เป็นสิ่งที่ถูกกล่าวถึงในคำแถลงนโยบายของรัฐบาลสามชุดหลังสุดติดต่อกันแต่ในการแถลงนโยบายครั้งนี้ดูจะเป็นครั้งแรกที่มีการเชื่อมโยงประเด็น “ครอบครัว” เข้ากับ “ชุมชน” อย่างชัดเจน ในฐานะเครื่องมือสำคัญในการรับมือกับ “การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไทย” อย่างชัดเจน
ทั้งนี้ ในช่วงเวลาไล่เลี่ยกันกับการแถลงนโยบาย ก็มีข่าวในหลายสำนักที่พูดถึงวิกฤตประชากรของประเทศไทย ที่มีเด็กเกิดน้อยลงอย่างเป็นประวัติการณ์ (ที่อัตราการเจริญพันธุ์รวม (TFR) ของไทยอยู่ที่เพียง 0.78 คนต่อผู้หญิง 1 คน) ซึ่งจะนำไปสู่การหดตัวของประชากร วัยแรงงานที่ลดลง สัดส่วนผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้น และภาวะพึ่งพิงที่เพิ่มมากขึ้นในอนาคต
เราคงจะไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า “ครอบครัว” และ “ชุมชน” เป็นรากฐานที่สำคัญของสังคม แต่คำถามที่ผู้เขียนอยากชวนคิดให้ลึกกว่านั้นคือ ภายใต้บริบทของความผันผวนและความเสี่ยงทางเศรษฐกิจสังคมที่เพิ่มมากขึ้น ที่ทำให้ “ครอบครัว” และ “ชุมชน” ของสังคมไทยอยู่ในสถานะเปราะบางมากขึ้น อะไรที่จะเป็นตัวช่วยที่แท้จริงในการ “สร้างเสริมสถาบันครอบครัว” และ “สร้างชุมชนเข้มแข็ง” ที่จะสามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไทยได้จริง?
ภาพครอบครัวไทยที่ต้องการความเข้าใจ
หากพิจารณาบริบทที่แท้จริงของครอบครัวในประเทศไทยวันนี้ จะพบว่าภาพที่ปรากฏห่างไกลจากนิยามของ “สถาบันครอบครัวที่มั่นคง” อยู่มากทีเดียว ครอบครัวจำนวนมากที่แบกรับภาระการดูแลเด็กหรือผู้สูงอายุอยู่ในสถานะยากจนหรือเปราะบางทางเศรษฐกิจ หลายครอบครัวมีรายได้ไม่เพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้นทุกปี ค่าเล่าเรียน ค่ารักษาพยาบาล และค่าดูแลผู้สูงอายุกลายเป็นภาระที่ครอบครัวไม่อาจแบกรับได้ตามลำพังอีกต่อไป
ไม่นับรวมความเปราะบางอื่นๆ ที่ซ้อนทับกันอยู่ในแต่ละครัวเรือน ครอบครัวที่ต้องดูแลผู้อยู่ในภาวะพึ่งพิง ครอบครัวที่พ่อแม่ต้องอพยพเข้าเมืองเพื่อทำงาน ทิ้งเด็กให้อยู่กับปู่ย่าตายายในต่างจังหวัด ครัวเรือนเลี้ยงเดี่ยวที่แม่หรือพ่อต้องรับภาระทั้งหมดคนเดียว ครอบครัวที่มีผู้สูงอายุหลายคนแต่ลูกหลานทำงานอยู่ไกล ความเปราะบางเหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นทีละมิติ แต่มักปรากฏพร้อมกันในครัวเรือนเดียวกัน ซ้อนกันจนยากจะแยกออกว่าจะแก้ปัญหาใดก่อน
นี่คือครอบครัวที่นโยบาย “สร้างเสริมสถาบันครอบครัว” ถูกออกแบบมาเพื่อรองรับและตั้งความหวังไว้ในการรับมือกับปัญหาทางสังคมและการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางประชากรของประเทศ
คำถามที่สำคัญคือ เมื่อรากฐานของครอบครัวจำนวนมากกำลังถูกสั่นคลอนที่จะนำไปสู่ความเปราะบางมากขึ้น สิ่งใดที่จะสามารถมาช่วย “เสริม” หรือ “สนับสนุน” ครอบครัวเหล่านี้ ให้ยังคงเป็นเสาหลักสำคัญตามที่ภาคนโยบายมุ่งหวังไว้ได้บ้าง?
ชุมชนนำ พลังที่รอการหนุนเสริม
ท่ามกลางความเปราะบางทางสังคมและสถาบันครอบครัวที่กำลังเผชิญกับหลากหลายปัญหา ตัวช่วยที่สำคัญและอยู่ใกล้ชิดกับครอบครัวหรือกลุ่มเปราะบางมากที่สุด ดูจะเป็น “ชุมชน”
“ชุมชน” ที่ว่านี้ ถ้าว่าตามความหมายดั้งเดิมอาจคือกลุ่มคนที่อาศัยอยู่รวมกันในบริเวณเดียวกัน มีความสัมพันธ์ใกล้ชิด แต่ถ้าว่าตามความหมายแบบในปัจจุบันอาจหมายถึงกลุ่มคนที่มีจุดร่วมและเครือข่ายเชื่อมโยงสัมพันธ์กันก็ได้
ในปัจจุบัน หลายต่อหลายหน่วยงาน หลายต่อหลายนโยบาย ได้วางให้ “ชุมชน” มีบทบาทสำคัญในการรับมือ ช่วยเหลือ และแก้ไขปัญหาให้กับสังคม อันเนื่องมาจากข้อจำกัดของภาครัฐที่ไม่สามารถเข้าถึงทุกอณูของสังคมได้อย่างแท้จริง ซึ่งบทเรียนจำนวนหนึ่งได้ชี้ให้เห็นว่า “ชุมชน” สามารถสนับสนุนบทบาทได้อย่างครอบคลุมและมีประสิทธิภาพ และในหลายกรณีสามารถสนับสนุนครอบครัวและสร้างระบบสนับสนุนของครอบครัว (Family Support System) ที่สามารถดูแลคนทุกช่วงวัย โดยเฉพาะเด็ก ผู้สูงอายุ และกลุ่มเปราะบางต่างๆ ได้อย่างเป็นรูปธรรม
ในทางวิชาการต่างประเทศ การลุกขึ้นมามีบทบาทของชุมชนแบบคิดเองทำเอง ภายใต้การสนับสนุนห่างๆ ของภาครัฐนี้ เรียกว่า แนวทางแบบชุมชนนำ (Community-Led Approach) ซึ่ง Save the Children ที่เป็นหน่วยงานด้านการคุ้มครองและพัฒนาเด็กระดับสากล ได้ให้ความจำกัดความว่าหมายถึง “การให้อำนาจแก่ชุมชนในการสนทนาและตัดสินใจ รวมถึงเปิดพื้นที่ให้สมาชิกชุมชน เด็กและเยาวชน และคนทุกช่วงวัยมีส่วนร่วมด้วย ซึ่งแนวทางดังกล่าวสร้างความเป็นเจ้าของของชุมชนในระดับสูง ทำให้การแก้ปัญหามีความยั่งยืน และลดการพึ่งพาองค์กรหรือผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกในระยะยาว”
หัวใจของแนวคิดชุมชนนำคือการให้ชุมชนเป็นผู้ออกแบบ ตัดสินใจ และจัดการระบบสนับสนุนของตนเองตามบริบทและความต้องการที่แท้จริง ไม่ใช่รับกระบวนการที่ถูกออกแบบมาจากส่วนกลางมาปฏิบัติ ชุมชนที่ทำงานร่วมกับครอบครัวในระดับพื้นที่มักเห็นปัญหาก่อนหน่วยงานรัฐ ตอบสนองได้เร็วกว่า และสร้างความเชื่อใจในระดับที่ระบบราชการหรือเจ้าหน้าที่จากหน่วยงานภาครัฐทำได้ยาก
อย่างไรก็ดี สำหรับประเทศไทย แนวคิด “ชุมชนนำ” (Community-Led Approach) ดูจะไม่ใช่เรื่องใหม่แต่เป็นสิ่งที่ชุมชนจำนวนมากทั่วประเทศกำลังทำอยู่แล้วในทางปฏิบัติ เพียงแต่ยังขาดการรับรู้ การสนับสนุน และกลไกเกื้อหนุนครอบคลุมมีประสิทธิภาพ
ตัวอย่างรูปธรรมที่พอเห็นเป็นตัวอย่างได้ในหลายพื้นที่ คือ กองทุนสวัสดิการชุมชน ที่หลายพื้นที่จัดตั้งขึ้นด้วยทุนของตนเอง เพื่อดูแลกลุ่มเปราะบางตั้งแต่เด็กแรกเกิดจนถึงผู้สูงอายุ โดยไม่รอเงินจากภาครัฐ หรือกลไกอาสาสมัครชุมชนที่ทำหน้าที่ประเมินความเปราะบาง เยี่ยมบ้าน ติดตาม และเชื่อมต่อครัวเรือนเปราะบางกับระบบบริการที่จำเป็น สิ่งเหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นเพราะหน้าที่ตามภารกิจภาครัฐ แต่เกิดขึ้นเพราะผู้คนในชุมชนเห็นความสำคัญต่อประเด็นปัญหา
แต่ศักยภาพของชุมชนในการสนับสนุนครอบครัวนั้นมีขีดจำกัดที่กำลังถึงจุดวิกฤต ด้วยภาระพึ่งพิงที่มากขึ้น ความเปราะบางที่ซับซ้อน และแกนนำชุมชนที่เริ่มโรยรา ดูจะเป็นความท้าทายสำคัญของบทบาทชุมชนในการรับมือกับสถานการณ์ปัญหาทางประชากร ในหลายพื้นที่ แกนนำที่เป็นกำลังสำคัญของชุมชนมาหลายสิบปีกำลังสูงวัย และไม่มีคนรุ่นต่อไปที่พร้อมรับไม้ต่อ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตเมือง ที่บริบทของชุมชนเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ การยึดเหนี่ยวทางสังคม (Social Cohesion) ลดน้อยลง
ทรัพยากรน้อยลง แต่ภาระมากขึ้น
ความท้าทายที่รอการแก้ไข
ในขณะที่นโยบายมอบหมายบทบาทให้ครอบครัวและชุมชนมากขึ้น ทรัพยากรที่จะสนับสนุนบทบาทเหล่านั้นกลับมีทิศทางตรงกันข้าม งบประมาณสำหรับศูนย์พัฒนาครอบครัวในชุมชน (ศพค.) ภายใต้การดูแลของกระทรวง พม. ดูจะลดน้อยลงในทุกปีงบประมาณที่ผ่านมา ทั้งที่เครือข่ายชุมชนเหล่านี้ซึ่งทำหน้าที่เป็นพื้นที่กลางในการสร้างความเข้มแข็งให้กับครอบครัวในชุมชน เชื่อมครอบครัวกับบริการและทรัพยากรต่างๆ กำลังดำเนินงานด้วยงบประมาณที่ไม่เพียงพอ
นอกจากนี้ ศูนย์ชุมชนคุ้มครองเด็กภายใต้กระทรวง พม.เช่นกัน ที่เป็นกลไกการทำงานระดับท้องถิ่น (ตำบล/หมู่บ้าน) ที่เกิดจากความร่วมมือของชุมชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อเฝ้าระวัง ป้องกัน และช่วยเหลือเด็กที่ประสบปัญหาความรุนแรง การทอดทิ้ง หรือการถูกแสวงหาผลประโยชน์ ก็ดูแทบจะไม่ได้รับงบประมาณในแต่ละปี
ทั้งนี้ ต้องย้ำเตือนว่าทั้งสองกลไกการทำงานดังกล่าวหน่วยงานที่กระทรวง พม. ในฐานะหน่วยงานเจ้าภาพ ได้พยายามอย่างหนักในแต่ละปี เพื่อขยายกรอบงบประมาณในการสนับสนุนให้เกิดการหนุนเสริมการทำงาน
ในทางเดียวกัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งควรจะเป็นกลไกสำคัญในการทำงานด้านครอบครัวและชุมชนในระดับพื้นที่ ยังคงมีบทบาทที่ไม่ชัดเจนในด้านนี้ ทั้งในเชิงอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายและในเชิงงบประมาณ อปท.หลายแห่ง โดยเฉพาะในพื้นที่ชนบทที่ประชากรลดลง กำลังเผชิญกับฐานภาษีที่หดแคบลงและงบประมาณที่ไม่พอสำหรับการดูแลประชากรสูงอายุที่เพิ่มขึ้น นี่คือกับดักเชิงโครงสร้างที่น่ากังวล พื้นที่ที่มีความต้องการสูงที่สุดกลับมีทรัพยากรน้อยที่สุด นอกจากนี้ ตัวชี้วัดที่ใช้วัดสมรรถนะของ อปท.ในประเด็นของ “การพัฒนาเด็กปฐมวัยและครอบครัวในเชิงองค์รวม” หรือ และ “การส่งเสริมความรักความอบอุ่นในครอบครัว” ที่เคยเป็นแกนหลักของระบบในช่วงปี 2558-2563 ได้ค่อยๆ หายออกไปจากระบบนับตั้งแต่ปี 2564 เป็นต้นมา
ความท้าทายและข้อจำกัดดังกล่าวสะท้อนให้เห็นการจัดลำดับความสำคัญของงบประมาณในระดับชาติที่ยังไม่ได้ให้น้ำหนักกับระบบสนับสนุนครอบครัวและชุมชนอย่างเพียงพอ สวนทางกับสถานการณ์ปัญหาและภารกิจที่มอบหมายให้กับครอบครัวและชุมชนที่เพิ่มมากขึ้น
ระบบสนับสนุนครอบครัวที่สังคมไทยต้องการ
ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว สิ่งที่สังคมไทยต้องการไม่ใช่เพียงคำประกาศให้ครอบครัวแข็งแกร่งขึ้น แต่คือระบบสนับสนุนครอบครัว (Family Support System) ที่ครอบคลุม เข้าถึงได้จริง และยืดหยุ่นพอที่จะรองรับความหลากหลายของครอบครัวและชุมชนในสังคมไทยสมัยใหม่ โดยมีชุมชนเป็นผู้ขับเคลื่อนหลักในระดับพื้นที่ และหน่วยงานภาครัฐในทุกระดับทำหน้าที่เป็นหุ้นส่วนที่หนุนเสริมและเปิดพื้นที่ให้ชุมชนทำงานได้อย่างมีพลัง
หัวใจของแนวทางนี้คือความเข้าใจว่าชุมชนไม่ใช่ผู้รับนโยบาย แต่คือผู้ออกแบบและขับเคลื่อนการดูแลกันเองในระดับพื้นที่ บทบาทของภาครัฐจึงไม่ใช่การส่งโปรแกรมสำเร็จรูปลงไปให้ชุมชนปฏิบัติตาม แต่คือการสร้างเงื่อนไขที่ทำให้ชุมชนทำสิ่งที่ตนเองถนัดได้ดียิ่งขึ้น
ในมิติของทรัพยากรและงบประมาณ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งกระทรวง พม. กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ รวมถึง อปท.ต่างมีภารกิจและงบประมาณที่สัมพันธ์กับการดูแลเด็ก ผู้สูงอายุ และกลุ่มเปราะบาง แต่ทรัพยากรเหล่านี้กระจัดกระจายอยู่ในไซโลของแต่ละหน่วยงาน หากสามารถบูรณาการให้ไหลลงมาหนุนเสริมกลไกชุมชนได้อย่างเป็นระบบ ไม่ว่าจะเป็น กองทุนสวัสดิการชุมชน ศูนย์ดูแลเด็กและผู้สูงอายุในชุมชน หรือเครือข่ายอาสาสมัครที่ทำงานเยี่ยมบ้านและเชื่อมต่อครัวเรือนเปราะบางกับบริการต่างๆ ก็จะเกิดพลังที่มากกว่าการที่แต่ละกระทรวงทำงานแยกกัน
ทั้งนี้ ในรายงาน Financing Social Protection through General Tax Revenues, Social Security Contributions and Formalisation in Thailand ของ OECD ปี 2568 ระบุว่าไทยใช้งบสวัสดิการสังคม (ไม่รวมสาธารณสุข) เพียงร้อยละ 2.1 ของ GDP ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกที่ร้อยละ 8 และต่ำกว่าค่าเฉลี่ย OECD ที่ร้อยละ 20 อย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะงบสวัสดิการเด็กและครอบครัวของไทยอยู่ที่เพียงร้อยละ 0.8 ของ GDP ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มรายได้ปานกลางระดับบนที่ร้อยละ 1.9 เกือบเท่าตัว
ในมิติของกลไกและอำนาจหน้าที่ หน่วยงานภาครัฐจำเป็นต้องปรับบทบาทจาก “ผู้ควบคุมและมอบหมาย” สู่ “ผู้สนับสนุนและเชื่อมต่อ” อย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งรวมถึงการกำหนดให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการออกแบบบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับตนเอง การกระจายอำนาจการตัดสินใจและงบประมาณลงสู่ระดับพื้นที่มากขึ้น และการสร้างระบบข้อมูลร่วมที่ทำให้ชุมชนรู้ว่าครัวเรือนไหนต้องการความช่วยเหลือและสามารถเข้าถึงบริการใดได้บ้าง แทนที่จะปล่อยให้ครอบครัวเปราะบางต้องวิ่งรอกหาบริการเอง
ในมิติของการพัฒนาสมรรถนะชุมชน แกนนำชุมชน อาสาสมัคร และกลไกท้องถิ่นต้องการมากกว่างบประมาณโครงการรายปี พวกเขาต้องการการพัฒนาทักษะที่ต่อเนื่อง ระบบพี่เลี้ยงและสนับสนุนทางวิชาการจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และการยอมรับอย่างเป็นทางการว่างานที่พวกเขาทำมีคุณค่าและเป็นส่วนหนึ่งของระบบสวัสดิการสังคมของประเทศ ไม่ใช่เพียงงานจิตอาสาที่ทำด้วยใจเพียงอย่างเดียว
บทเรียนจากทั้งในและต่างประเทศชี้ตรงกันว่า ชุมชนนำได้ผลก็ต่อเมื่อภาครัฐไม่ได้เพียง “มอบหมาย” แต่ “หนุนเสริม” อย่างจริงจังและต่อเนื่อง ชุมชนที่เข้มแข็งไม่ได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ แต่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อมที่รัฐลงทุนกับโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม เปิดพื้นที่ให้ชุมชนกำหนดทิศทางของตนเอง และทำให้แน่ใจว่าไม่มีครอบครัวใดต้องแบกรับภาระคนเดียวโดยไม่มีใครรองรับ
ครอบครัวและชุมชนเข้มแข็ง
ฉันทมติของสังคมที่ต้องร่วมกันสร้าง
กลับมาที่คำแถลงนโยบายของรัฐบาล การประกาศให้ “ครอบครัว” และ “ชุมชน” เป็นกลไกสำคัญในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรนั้นถูกทิศทางอย่างไม่ต้องสงสัย และเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีในการสร้างความเข้าใจร่วมกันว่าปัญหาโครงสร้างประชากรไม่ใช่โจทย์ที่รัฐหรือปัจเจกชนจะแก้ได้เพียงฝ่ายเดียว แต่ต้องอาศัยพลังของครอบครัวและชุมชนเป็นแกนหลัก
แต่ความท้าทายที่สำคัญ คือ การแปลงเจตนารมณ์ดังกล่าวให้เป็นระบบและกลไกที่จับต้องได้จริง ต่อเนื่องจากการประกาศนโยบาย ทั้งในแง่ทิศทางงบประมาณสำหรับระบบสนับสนุนครอบครัวและชุมชน การเชื่อมโยงการทำงานระหว่างกระทรวงต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง กลไกที่เชื่อมครอบครัว/ครัวเรือนเปราะบางและเครือข่ายชุมชน กับบริการที่จำเป็นโดยไม่ต้องให้คนทำงานต้องวิ่งรอกหาเอง ตลอดจนบทบาทของ อปท.ในทุกระดับที่จะต้องสร้างความชัดเจนในภารกิจ อำนาจหน้าที่ และทรัพยากรรองรับ
ยิ่งไปกว่านั้น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับครอบครัวและชุมชนที่จะทำให้สังคมไทยรับมือกับความเปลี่ยนแปลงทางประชากรและความเสี่ยงทางสังคมในแต่บริบทเฉพาะได้อย่างแท้จริงนั้น ต้องการมากกว่าการมอบหมายบทบาทให้ชุมชนหรือครอบครัวทำตามโจทย์ของแต่ละหน่วยงานส่วนกลาง แต่คือการเป็นหุ้นส่วนที่เปิดพื้นที่ให้ชุมชนขับเคลื่อน ตั้งโจทย์บนฐานปัญหาและความต้องการของตนเอง โดยมีรัฐหรือหน่วยงานเป็นเพียงผู้สนับสนุนและหนุนเสริม
ชุมชนที่เข้มแข็งไม่ได้เกิดขึ้นจากคำสั่งหรือโปรแกรมสำเร็จรูปจากส่วนกลาง แต่เกิดขึ้นเมื่อผู้คนในชุมชนรู้สึกว่าตนเองมีอำนาจในการกำหนดทิศทางชีวิตของตนเองและเพื่อนบ้าน และรู้ว่ามีรัฐหรือเพื่อนที่พร้อมหนุนเสริมหรือสนับสนุนในสิ่งที่ “เกินมือ” ของพวกเขา และไม่ทำให้ใครถูกทิ้งไว้ข้างหลัง
จากที่กล่าวมาทั้งหมด การพิสูจน์จึงไม่ได้อยู่แต่เพียงในวันที่แถลงนโยบาย แต่อยู่ในการสร้างกลไกเพื่อทำให้นโยบายประสบผลสำเร็จที่แท้จริง ทั้งการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารจัดการภาครัฐ การกระจายอำนาจที่แท้จริง และระบบสนับสนุน อปท.และชุมชนให้ดูแลกลุ่มเปราะบางในพื้นที่ของตนเองบนฐานของครอบครัวได้
ถ้าเราเชื่อว่าครอบครัวและชุมชนคือรากฐานของสังคม ก็ถึงเวลาที่จะทำให้ครอบครัวเป็น “วาระแห่งชาติ” และลงทุนกับรากฐานนั้นอย่างจริงจังเสียที
