Earmarked tax กับภารกิจสาธารณะ ผลลัพธ์ที่ไม่ควรมองข้าม

Earmarked tax กับภารกิจสาธารณะ
ผลลัพธ์ที่ไม่ควรมองข้าม

เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2569 เว็บไซต์รัฐสภาเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมาย 4 ฉบับที่เกี่ยวข้องกับแหล่งเงินของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) กองทุนผู้สูงอายุ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และไทยพีบีเอส สาระร่วมของร่างกฎหมายทั้งสี่คือ การยกเลิกเงินบำรุงที่จัดเก็บจากภาษีสุราและยาสูบ แล้วเปลี่ยนไปใช้เงินจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี หากร่างกฎหมายเหล่านี้ผ่านความเห็นชอบ กลไกการจัดสรรรายได้เพื่อภารกิจเฉพาะ หรือ earmarked tax ที่องค์กรทั้งสี่ใช้อยู่ก็จะสิ้นสุดลง

ข้อเสนอนี้นำไปสู่ข้อถกเถียงว่า การกันรายได้ภาษีไว้สำหรับภารกิจเฉพาะทำลายวินัยการเงินการคลังจริงหรือไม่? ซึ่งหากพิจารณาในอีกมุมหนึ่งการยกเลิก earmarked tax อาจไม่ได้ทำให้การใช้เงินของรัฐมีวินัย โปร่งใส หรือมีประสิทธิภาพขึ้นเสมอไป และการจัดสรรงบประมาณประจำปีปกติอาจมีข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพและผลลัพธ์เช่นกัน

เมื่อโครงสร้างงบประมาณตามไม่ทันปัญหา

ระบบงบประมาณปกติมีจุดแข็งจากการรวบรวมรายได้ของรัฐเข้าสู่ส่วนกลาง ก่อนที่รัฐบาลจะจัดทำงบประมาณตามนโยบายและสถานการณ์ของประเทศ แล้วเสนอให้รัฐสภาพิจารณา ในทางหลักการ ระบบนี้เปิดโอกาสให้รัฐเปรียบเทียบความจำเป็นของภารกิจแต่ละด้าน และปรับทรัพยากรไปสู่เรื่องที่เห็นว่าสำคัญได้

แต่ในทางปฏิบัติ ความยืดหยุ่นดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นโดยง่าย งบประมาณรายปีต้องผ่านการแข่งขันระหว่างภารกิจจำนวนมาก และอาจเปลี่ยนไปตามนโยบายรัฐบาล ภาวะเศรษฐกิจ และวัฏจักรทางการเมือง ขณะเดียวกัน การจัดสรรงบประมาณที่แยกตามโครงสร้างหน่วยงานแบบไซโลยังทำให้ทรัพยากรถูกผูกไว้กับกรม กอง หรือแผนงานเดิม การโยกงบประมาณไปสู่ภารกิจเร่งด่วนหรือปัญหาที่ต้องอาศัยความร่วมมือข้ามหน่วยงานจึงอาจทำได้ยากกว่าที่ระบบเปิดทางไว้ในหลักการ โดยเฉพาะงานป้องกันปัญหาและงานที่ต้องสะสมผลลัพธ์ต่อเนื่องข้ามปีงบประมาณ

งานศึกษาเปรียบเทียบประสบการณ์ของออสเตรีย ออสเตรเลีย เยอรมนี ฮังการี และสวิตเซอร์แลนด์ พบว่างบประมาณด้านการส่งเสริมสุขภาพและกิจกรรมทางสังคมระยะยาวมักได้รับผลกระทบจากการทบทวนงบประมาณประจำปีและการเปลี่ยนลำดับความสำคัญทางการเมือง เงินสนับสนุนจึงมักอยู่ในรูปโครงการเฉพาะเรื่องหรือจัดสรรเป็นครั้งคราว มากกว่าจะเป็นแหล่งเงินต่อเนื่องที่รองรับการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างและการพัฒนานวัตกรรมข้ามหน่วยงาน

Earmarked tax: กลไกสร้างความต่อเนื่องให้ภารกิจสาธารณะ

ในรายงาน Earmarking for Health: From Theory to Practice ขององค์การอนามัยโลก ได้จำแนกการจัดสรรเงินเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะออกเป็นสองรูปแบบสำคัญ ได้แก่ (1) revenue earmarking คือ การกันรายได้จากภาษีหรือแหล่งรายได้บางประเภทไว้สำหรับภารกิจที่กำหนด และ (2) expenditure earmarking ซึ่งเป็นการกำหนดให้รายจ่ายจากงบประมาณทั่วไปส่วนหนึ่งต้องถูกจัดสรรไปยังภารกิจเฉพาะ แม้ทั้งสองรูปแบบจะมีกลไกต่างกัน แต่ล้วนเป็นเครื่องมือที่รัฐใช้ยืนยันลำดับความสำคัญ คุ้มครองทรัพยากรสำหรับภารกิจที่จำเป็น และกำกับให้เงินถูกนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้

การจัดสรรรายได้จากภาษีสุราและยาสูบเข้าสู่กองทุนตามกฎหมายของไทยเป็นตัวอย่างของ revenue earmarking ซึ่งเชื่อมโยงแหล่งรายได้กับภารกิจไว้ล่วงหน้า กลไกนี้ช่วยให้หน่วยงานมองเห็นฐานทรัพยากร วางแผนงานข้ามปี และสนับสนุนภารกิจที่ต้องอาศัยความต่อเนื่องหรือความร่วมมือจากหลายภาคส่วนได้มากกว่าการรอจัดสรรงบประมาณใหม่ในแต่ละปี

อย่างไรก็ตาม การมีแหล่งรายได้เฉพาะไม่ได้รับประกันว่ากองทุนจะมีเงินเพียงพอหรือใช้งบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพ รายได้ยังเปลี่ยนแปลงได้ตามฐานภาษี ขณะที่ผลลัพธ์ขึ้นอยู่กับคุณภาพของการบริหารและการกำกับดูแล เราจึงควรมอง earmarked tax ในฐานะเครื่องมือที่เข้ามาเติมช่องว่างของระบบงบประมาณ ไม่ใช่ระบบที่ใช้แทนงบประมาณของรัฐทั้งหมด

คุณค่าของกลไก/เครื่องมือนี้อยู่ที่การเชื่อมโยงแหล่งรายได้กับภารกิจที่มีเป้าหมายชัดเจน มีความต่อเนื่อง และมีกลไกติดตามตรวจสอบควบคู่กันไป ประสบการณ์จากหลายประเทศแสดงให้เห็นว่า earmarked tax ถูกออกแบบและนำไปใช้แตกต่างกัน ตั้งแต่การขยายหลักประกันสุขภาพ การเข้าถึงบริการของกลุ่มเปราะบาง ไปจนถึงการเชื่อมโยงนโยบายสุขภาพเข้ากับปัญหาสังคมด้านอื่น

ฟิลิปปินส์: จากภาษีเฉพาะการขยายหลักประกันสุขภาพและการเปลี่ยนผ่านของชุมชน

ฟิลิปปินส์เป็นตัวอย่างของประเทศที่กำหนดปลายทางของภาษีไว้อย่างชัดเจนและยังคงใช้กลไกนี้อยู่ กฎหมายที่ออกในปี 2019 และ 2020 กำหนดให้นำรายได้จากภาษีสุรา ผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบให้ความร้อน และบุหรี่ไฟฟ้า ร้อยละ 60 ไปสนับสนุนระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ร้อยละ 20 ใช้สำหรับความช่วยเหลือทางการแพทย์และการพัฒนาสถานพยาบาล และอีกร้อยละ 20 สนับสนุนการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศ

สำหรับภาษีจากผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบดั้งเดิม นอกจากสนับสนุนระบบสุขภาพแล้ว กฎหมายยังกำหนดให้จัดสรรเงินแก่จังหวัดที่ปลูกยาสูบ เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและแรงงานในการเปลี่ยนไปสู่อาชีพอื่น ทั้งการจัดหาปัจจัยการผลิต การฝึกอบรม การส่งเสริมสหกรณ์และอาชีพทางเลือก ตลอดจนการพัฒนาถนน ระบบชลประทาน โรงเรียน โรงพยาบาล และสถานพยาบาลในชนบท

การกันรายได้ภาษีไว้สำหรับภารกิจเฉพาะนี้จึงมิได้ทำหน้าที่เพียงนำรายได้จากสินค้าที่ก่อผลกระทบต่อสุขภาพกลับมาสนับสนุนระบบสุขภาพ แต่ยังช่วยรองรับการเปลี่ยนผ่านของชุมชนและแรงงานที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายลดการบริโภคยาสูบด้วย ขณะเดียวกัน รายได้จากภาษีเฉพาะยังถูกใช้สนับสนุนความคุ้มครองของผู้สูงอายุตามนโยบายอีกส่วนหนึ่ง ทั้งนี้ แม้ผลดังกล่าวจะเกิดจากนโยบายหลายด้านประกอบกัน แต่รายได้ภาษีเฉพาะมีส่วนสำคัญในการสร้างพื้นที่ทางการคลังให้ฟิลิปปินส์ขยายความคุ้มครองได้อย่างรวดเร็ว

ขณะเดียวกัน กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานด้านหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าและเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนจัดทำรายงานประจำปีต่อคณะกรรมการกำกับของรัฐสภา และเผยแพร่รายงานต่อสาธารณะ

เกาหลีใต้: แหล่งเงินเฉพาะกับบริการสุขภาพที่เข้าถึงกลุ่มเปราะบาง

เกาหลีใต้ยังคงจัดเก็บเงินบำรุงจากผลิตภัณฑ์ยาสูบภายใต้กฎหมายส่งเสริมสุขภาพแห่งชาติ รายได้ดังกล่าวเป็นแหล่งเงินสำคัญของกองทุนส่งเสริมสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งสนับสนุนงานป้องกันโรคและสร้างเสริมสุขภาพอย่างต่อเนื่อง

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการพัฒนาบริการเลิกบุหรี่ผ่านศูนย์สาธารณสุขทั่วประเทศ ครอบคลุมการให้คำปรึกษา ผลิตภัณฑ์ทดแทนนิโคติน สายด่วน ตลอดจนบริการผ่านโรงพยาบาลและคลินิก นอกจากนี้ ยังมีบริการให้คำปรึกษาเชิงรุกสำหรับประชากรที่เข้าถึงระบบบริการทั่วไปได้ยาก เช่น เยาวชนนอกระบบการศึกษา ผู้หญิง และนักศึกษา ภายหลังการขึ้นราคาบุหรี่และการเพิ่มอัตราเงินบำรุงเพื่อการสร้างเสริมสุขภาพในปี 2015 ทรัพยากรที่เพิ่มขึ้นถูกนำมาขยายบริการเลิกบุหรี่ในหลายรูปแบบ โดยเฉพาะบริการฟรีสำหรับกลุ่มเปราะบางเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสุขภาพ

แคลิฟอร์เนีย: ภาษีตามความสามารถในการจ่ายเพื่อสุขภาพจิตและที่อยู่อาศัย

Earmarked tax ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะภาษีจากสินค้าที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพเท่านั้น แต่ยังสามารถออกแบบบนฐานความสามารถในการจ่ายได้ด้วย รัฐแคลิฟอร์เนียของสหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างสำคัญ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในรัฐแคลิฟอร์เนียอนุมัติมาตรการดังกล่าวในปี 2004 และเริ่มจัดเก็บตั้งแต่ปีภาษี 2005 โดยเก็บภาษีเงินได้เพิ่มร้อยละ 1 เฉพาะส่วนของเงินได้ที่ต้องเสียภาษีซึ่งเกินหนึ่งล้านดอลลาร์ต่อปี

ภายหลังการปฏิรูปภายใต้ Behavioral Health Services Act กลไกภาษีดังกล่าวยังคงอยู่ แต่มีการปรับทิศทางการใช้เงินให้ความสำคัญมากขึ้นกับผู้มีปัญหาสุขภาพจิตรุนแรง ผู้มีปัญหาการใช้สารเสพติด การจัดหาที่อยู่อาศัย การพัฒนากำลังคนด้านสุขภาพจิต และการลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการ

จุดเด่นของแคลิฟอร์เนียคือ รายได้ไม่ได้ถูกจำกัดไว้เพียงการรักษาในสถานพยาบาล แต่ครอบคลุมบริการในชุมชน การป้องกันและช่วยเหลือระยะแรก การติดตามผู้รับบริการ รวมถึงการจัดหาที่อยู่อาศัยให้แก่ผู้มีปัญหาสุขภาพจิตที่เผชิญภาวะไร้บ้าน ภาษีเฉพาะจึงทำหน้าที่เชื่อมระบบสุขภาพเข้ากับนโยบายสังคมและที่อยู่อาศัย เพื่อรับมือกับความเปราะบางหลายมิติที่ไม่อาจแก้ไขได้ด้วยหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง

จากที่กล่าวมา ตัวอย่างจากฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ และแคลิฟอร์เนียชี้ให้เห็นว่า earmarked tax มิได้มีรูปแบบตายตัว บางแห่งจัดสรรรายได้จากภาษีสรรพสามิต บางแห่งเรียกเก็บเงินบำรุงจากสินค้าเฉพาะ ขณะที่บางแห่งจัดเก็บภาษีเพิ่มจากผู้มีรายได้สูง สิ่งที่กลไกเหล่านี้มีร่วมกันคือการเชื่อมแหล่งรายได้เข้ากับปัญหาสาธารณะที่ต้องการความต่อเนื่อง และช่วยรองรับภารกิจที่ระบบราชการและงบประมาณรายปีอาจดำเนินการได้อย่างจำกัด

วินัยการคลังไม่ได้ขึ้นอยู่กับช่องทางเดียว

แม้การจัดสรรรายได้แบบ earmarked tax จะช่วยสนับสนุนภารกิจที่ต้องอาศัยความต่อเนื่องและเติมเต็มข้อจำกัดของระบบงบประมาณปกติ แต่กลไกดังกล่าวก็ยังมีข้อวิจารณ์ โดยเฉพาะเรื่องความยืดหยุ่นและวินัยการเงินการคลัง โดยเฉพาะในประเด็นการกันรายได้ไว้ล่วงหน้าอาจลดความยืดหยุ่นของรัฐบาล ทำให้เงินไม่ถูกนำมาเปรียบเทียบกับภารกิจอื่น และหากมีกองทุนลักษณะนี้มากเกินไป อาจทำให้การบริหารการคลังในภาพรวมยากขึ้น รวมถึงลดบทบาทของรัฐสภาในการพิจารณางบประมาณประจำปี

อย่างไรก็ตาม น้ำหนักของคำวิจารณ์ย่อมขึ้นอยู่กับ “ขนาด” และ “การออกแบบ” ของการจัดสรร หากรัฐผูกมัดรายได้ส่วนใหญ่จนไม่เหลือพื้นที่รับมือวิกฤต ย่อมกระทบวินัยการคลัง แต่การกันรายได้เพียงบางส่วนไว้สำหรับภารกิจที่ต้องอาศัยความต่อเนื่อง ไม่ควรถูกสรุปว่าไร้วินัยเพียงเพราะเงินไม่ได้ผ่านการต่อรองใหม่ทุกปี วินัยการคลังควรวัดจากการกำหนดเพดาน การมองเห็นภาระผูกพัน การประเมินความคุ้มค่า และความสามารถในการทบทวนแหล่งเงินมากกว่า

เช่นเดียวกัน การเข้าสู่ระบบงบประมาณประจำปีไม่ได้รับประกันความโปร่งใสโดยอัตโนมัติ และการอยู่นอกระบบดังกล่าวก็ไม่ได้ทำให้เงินตรวจสอบไม่ได้ ความโปร่งใสขึ้นอยู่กับการเปิดเผยข้อมูล หลักเกณฑ์จัดสรร การประเมินผล และความรับผิดชอบต่อสาธารณะ เพราะการเปลี่ยนช่องทางของเงินอาจเปลี่ยนว่าการตัดสินใจเกิดขึ้นที่ใดและโดยใคร แต่ไม่ได้รับประกันว่าการตัดสินใจจะดีขึ้นหรือมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การมีส่วนร่วมคือหัวใจสำคัญ

ความเชื่อมั่นต่อกองทุนที่ได้รับรายได้แบบ earmarked tax ขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง เพราะเมื่อเงินไม่ต้องผ่านการจัดสรรใหม่ทุกปี ความรับผิดชอบต่อสาธารณะในระดับกองทุนก็ยิ่งต้องเข้มข้น การมีส่วนร่วมจึงต้องครอบคลุมไปจนถึงการร่วมกำหนดเป้าหมาย จัดลำดับความสำคัญ และติดตามผลการใช้เงิน ผ่านการดึงภาคส่วนต่างๆ เข้ามาเกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคประชาสังคม ภาควิชาการ และผู้ได้รับประโยชน์

กองทุนส่งเสริมสุขภาพของสวิตเซอร์แลนด์สะท้อนแนวทางดังกล่าวผ่านคณะกรรมการที่ประกอบด้วยผู้แทนจากรัฐบาลระดับชาติและมณฑล บริษัทประกัน บุคลากรสุขภาพ นักวิชาการ องค์กรส่งเสริมสุขภาพ และฝ่ายคุ้มครองผู้บริโภค ทำให้การกำหนดทิศทางไม่ได้ผูกอยู่กับหน่วยงานหรือกลุ่มผลประโยชน์เพียงฝ่ายเดียว

ในขณะที่แคลิฟอร์เนีย การจัดทำแผนบริการสุขภาพจิตระดับเทศมณฑลต้องเปิดให้ผู้มีประสบการณ์ตรง สมาชิกครอบครัว เยาวชน ผู้ให้บริการ หน่วยงานการศึกษา และชุมชน เข้ามาร่วมกำหนดลำดับความสำคัญ พร้อมเปิดร่างแผนให้สาธารณชนแสดงความคิดเห็นก่อนอนุมัติ ตัวอย่างเหล่านี้ชี้ว่า ความเป็นอิสระทางการเงินจะได้รับความไว้วางใจได้ ก็ต่อเมื่อเดินคู่กับการกระจายอำนาจตัดสินใจและการตรวจสอบจากผู้ที่ได้รับผลกระทบจริง

ก่อนเปลี่ยนแหล่งเงิน ต้องมองให้เห็นสิ่งที่จะสูญเสีย

เมื่อย้อนกลับมามองประเทศไทย องค์กรทั้งสี่แห่งอาจมีภารกิจ โครงสร้าง และผลการดำเนินงานแตกต่างกัน แต่สิ่งที่มีร่วมกันคือการรับผิดชอบภารกิจสาธารณะที่ต้องอาศัยความต่อเนื่อง ตั้งแต่การป้องกันความเสี่ยงด้านสุขภาพ การสร้างระบบสนับสนุนผู้สูงอายุและประชากรกลุ่มเปราะบาง การส่งเสริมกีฬา ไปจนถึงการดำรงอยู่ของสื่อสาธารณะ งานเหล่านี้จำนวนมากไม่อาจเห็นผลได้ภายในปีงบประมาณเดียว และบางภารกิจจำเป็นต้องรักษาระยะห่างจากความผันผวนทางการเมือง การมีแหล่งเงินเฉพาะจึงมิใช่เพียงความสะดวกขององค์กร แต่เป็นเงื่อนไขสำคัญของการวางแผนระยะยาวและการทำงานร่วมกับเครือข่ายในพื้นที่

การเปลี่ยนให้ทั้งสี่องค์กรพึ่งพางบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งหมด จึงมิใช่เพียงการย้ายเงินจากช่องทางหนึ่งไปสู่อีกช่องทางหนึ่ง แต่เป็นการเปลี่ยนเงื่อนไขของการทำงานทั้งระบบ โครงการระยะยาวอาจต้องกลับมาแข่งขันของบประมาณทุกปี เครือข่ายในพื้นที่อาจไม่สามารถวางแผนล่วงหน้า ขณะที่งานป้องกันซึ่งมักไม่เร่งด่วนในทางการเมือง อาจถูกเบียดออกโดยภารกิจที่ให้ผลลัพธ์รวดเร็วและมองเห็นได้ง่ายกว่า ความเสียหายจึงอาจไม่ปรากฏทันทีในตัวเลขงบประมาณ แต่ค่อยๆ แสดงออกผ่านโครงการที่สะดุด บุคลากรและองค์ความรู้ที่สูญหาย ตลอดจนประชาชนที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการหรือการสนับสนุนที่เคยมีอยู่

ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่ากองทุนควรได้รับการยกเว้นจากการตรวจสอบ ตรงกันข้าม ความเป็นอิสระทางการเงินยิ่งต้องมาพร้อมมาตรฐานด้านความโปร่งใส การประเมินผล และการมีส่วนร่วมที่สูงกว่าปกติ หากปัญหาอยู่ที่การบริหาร การกระจุกตัวของอำนาจ หรือการจัดสรรเงินที่ไม่เปิดกว้าง สิ่งที่ควรได้รับการแก้ไขคือระบบกำกับดูแลและกระบวนการตัดสินใจ ไม่ใช่การรื้อกลไกทางการเงินซึ่งยังทำหน้าที่ตอบโจทย์สาธารณะ การนำเงินกลับเข้าสู่ระบบงบประมาณรายปีอาจเปลี่ยนสถานที่ตัดสินใจ แต่ไม่ได้รับประกันว่าการตัดสินใจนั้นจะโปร่งใส มีประสิทธิภาพ หรือใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าเดิม

ก่อนเปลี่ยนแหล่งที่มาของทรัพยากร จึงควรตอบให้ชัดว่า ปัญหาที่ต้องการแก้คืออะไร ระบบใหม่จะรับประกันความเพียงพอและความต่อเนื่องของเงินได้เพียงใด และใครจะรับภาระหากงบประมาณลดลงหรือขาดช่วง หากคำถามเหล่านี้ยังไม่มีคำตอบ การยกเลิก earmarked tax อาจกลายเป็นการแลกกลไกที่ยังปรับปรุงได้กับความไม่แน่นอนที่ควบคุมยากกว่า เพราะการรื้อระบบอาจเกิดขึ้นได้ในเวลาไม่นาน แต่การสร้างความต่อเนื่อง ความเชี่ยวชาญ และความไว้วางใจขึ้นมาใหม่อาจต้องใช้เวลาอีกหลายปี

เมื่อถึงเวลานั้น เงินที่นำกลับเข้าสู่ระบบงบประมาณอาจน้อยเกินกว่าจะชดเชยต้นทุนที่สังคมต้องจ่าย และความเสียหายอาจใหญ่เกินกว่าที่ใครคนใดจะรับผิดชอบไหว

อนรรฆ พิทักษ์ธานิน
ผู้อำนวยการศูนย์แม่โขงศึกษา
สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย