แนวทางการปรับนโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสม

รศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

หากเรายังจำกันได้ เมื่อต้นเดือนกรกฎาคม 2563 กระทรวงการคลังได้ประกาศเลื่อนการปรับขึ้นอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่จากร้อยละ 20 เป็นร้อยละ 40 ออกไปอีก 1 ปี โดยถือเป็นปีที่ 2 ติดต่อกันที่กระทรวงการคลังได้ขยายระยะเวลาการปรับขึ้นภาษีร้อยละ 40 ออกไป โดยเมื่อมองไปข้างหน้า โอกาสที่รัฐจะขึ้นภาษีเป็นร้อยละ 40 วันที่ 1 ตุลาคม 2564 นั้นอาจเป็นไปได้ยาก เพราะนั่นหมายว่าภาระภาษีจะเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 60 ในคราวเดียว ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภคที่อ่อนแอลงในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 และคงเน้นการใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัวเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจมากกว่าขึ้นภาษีดังเช่นที่ได้ดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องในช่วงที่ผ่านมา

ดังนั้น กรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังจำเป็นที่ต้องปรับแนวทางในการปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ใหม่ ภาครัฐควรมีแก้ไขปัญหาในระยะยาวมากกว่าระยะสั้น เพราะการเลื่อนภาษีบุหรี่ออกไปรายปีที่ทำมา 2 ปี ติดต่อกัน นอกจากจะส่งผลให้รายได้สรรพสามิตมีแนวโน้มลดลง ยังส่งผลกระทบต่อการควบคุมการบริโภคบุหรี่ของรัฐและอาจทำให้อุตสาหกรรมยาสูบโดยเฉพาะชาวไร่ยาสูบยังไม่เริ่มปรับตัวอย่างจริงจัง

หากพิจารณานโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่แล้วพบว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเด็น ได้แก่ 1) การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในอัตราที่สูงมาก แต่สินค้าทดแทนได้แก่ ยาเส้น ยังถูกเก็บภาษีในระดับต่ำมาก แม้มีอันตรายเหมือนๆ กัน ซึ่งไม่น่าแปลกใจเพราะโดยในช่วง 30-40 ปี ที่ผ่านมารัฐบาลปรับขึ้นภาษีบุหรี่เกือบ 20 ครั้ง แต่ปรับขึ้นภาษียาเส้นเพียง 2 ครั้ง เช่นในช่วงปี 2559-2560 ภาระภาษีของบุหรี่ราคาถูกในตลาด เพิ่มขึ้นเกือบร้อยละ 150 ในขณะที่ภาระภาษียาเส้นกลับลดลงครึ่งหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกันจากการที่รัฐบาลต้องการเอายาเส้นพื้นเมืองเข้าระบบภาษี

ผลของการปรับเพิ่มภาระภาษีบุหรี่ในปี 2560 ทำให้ราคาบุหรี่ถูกที่สุดในตลาด (60 บาทต่อซอง) และราคายาเส้น (10-15 บาทต่อซอง) มีความแตกต่างกันมาก และส่งผลให้นักสูบหันไปสูบยาเส้นเพิ่มขึ้นหลังจากการปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในปี 2560 โดยนอกจากจะทำให้ภาพรวมคนสูบจะไม่ลดลงตามเป้าแล้ว ยังทำให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีด้วย ดังเห็นได้จากการที่รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบมีแนวโน้มลดลงในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา โดยแม้รัฐบาลจะได้ทราบปัญหาดังกล่าวและมีความพยายามขึ้นภาษียาเส้นตามมา แต่ปัจจุบันความต่างด้านราคาของบุหรี่และยาเส้นยังคงอยู่ระดับที่สูงมาก คือบุหรี่ยังมีราคาแพงกว่ายาเส้นถึง 4-5 เท่าตัว

2) ภาระภาษีหรือ (Tax incidence) สูงเกินไป ทั้งอัตราภาษีสำหรับบุหรี่ราคาแพงที่ต้องจ่ายถึงร้อยละ 40 ของราคาขาย ทำให้ผู้ประกอบการบุหรี่ต่างพยายามที่จะมาขายบุหรี่ราคาถูกไม่เกิน 60 บาทต่อซอง เพื่อจ่ายภาษีในอัตราร้อยละ 20 เมื่อการแข่งขันราคาเพิ่มขึ้นที่ราคา 60 บาทต่อซอง แน่นอนต้องส่งผลกระทบต่อยอดขายของ ยสท. โดยจากรายงานประจำปีของ ยสท.แสดงให้เห็นว่า ยอดขายลดลงร้อยละ 35 และกำไรลดลงกว่าร้อยละ 95 การที่กำไร ยสท.ลดลงมากกว่ายอดขายเกือบ 2 เท่าตัวนั้นก็เป็นมาจากภาระภาษีสูงจนเกินไปอีกเช่นกัน ทั้งนี้ บุหรี่ส่วนใหญ่ของตลาดราคาซองละ 60 บาท ต้องส่งภาษีเข้ารัฐ 48 บาท หรือเท่ากับว่ามีภาระภาษีสูงถึงร้อยละ 79 ของราคาขาย ต่างจากเดิมในช่วงก่อนปี 2560 ภาระบุหรี่ส่วนใหญ่ของตลาดอยู่ที่เพียงร้อยละ 63 ของราคาขายเท่านั้น

หากเราต้องมาคิดกันใหม่ว่าจะปรับนโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่อย่างไรให้เหมาะสมและยั่งยืน ไม่ต้องมีการปรับกันทุกปี ก็จำเป็นที่จะต้องแก้ไขปัญหาให้ตรงจุด โดยมาตรการภาษีบุหรี่ถือเป็นมาตรการสำคัญในการช่วยควบคุมการบริโภคบุหรี่ การกำหนดโครงสร้างภาษีที่ดีมีประสิทธิภาพจึงมีความจำเป็น โดยโครงสร้างภาษีที่ดีที่แนะนำโดย WHO World Bank และ IMF ควรมีความเรียบง่าย (Simplicity) มากกว่ามีความซับซ้อนมีหลายขั้นอัตรา ซึ่งเปิดช่องว่างให้ธุรกิจหาทางเลี่ยงภาษีด้วยการลดราคาสินค้าหรือการออกสินค้าใหม่ราคาถูกเพื่อจะได้เสียภาษีในขั้นอัตราต่ำๆ ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อทั้งรายได้ของรัฐบาลและต่อนโยบายด้านสุขภาพ

การกำหนดอัตราภาษีแบบอัตราเดียว (Uniform tax rate) ถือเป็นหลักสากลที่ดีที่ประเทศไทยคงต้องนำมาใช้ในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ อย่างไรก็ดี การจะไปให้ถึงภาษีอัตราเดียวนั้นทำได้หลายวิธี ผมเห็นว่า วิธีที่ง่ายสุดคือ การปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่อย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยกำหนดเป็นแผนระยะยาวเพื่ออัตราภาษีบุหรี่จะเหลืออัตราเดียวได้ในที่สุด ทั้งนี้ การกำหนดอัตราภาษีภายใต้แผนดังกล่าวควรคำนึงถึงภาวะเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภค เช่น ควรกำหนดให้ภาระภาษีเพิ่มขึ้นในแต่ละปีเพิ่มขึ้นมากกว่าการขยายตัวของเศรษฐกิจและกำลังซื้อประมาณ 1 เท่า โดยหากรายได้ต่อหัวของไทยเพิ่มขึ้นร้อยละ 3 ต่อปี ภาษีบุหรี่ก็ควรเพิ่มขึ้นร้อยละ 6 เพื่อลดกำลังซื้อของผู้บริโภค และสอดคล้องกับหลักปฏิบัติที่ดีที่เสนอแนะโดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ และมีการใช้กันอย่างแพร่หลายในต่างประเทศ

ที่สำคัญภายใต้แผนภาษีดังกล่าว ต้องกำหนดภาระภาษี ให้ไม่สูงจนเกินไปดังเช่นในปัจจุบัน เพื่อช่วยให้ ยสท. มีกำไรพออยู่ได้ โดยกำหนด Tax incidence ที่ไม่ต้องสูงเท่าปัจจุบันที่ร้อยละ 79 เช่นที่ประมาณร้อยละ 70 ซึ่งเป็นระดับที่แนะนำโดย WHO และอาจเป็นระดับที่เหมาะสม ที่สามารถช่วยให้ ยสท. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐสามารถประกอบธุรกิจได้อย่างยั่งยืน ไม่ขาดทุนและเป็นภาระต่อรัฐ รวมทั้งมีเงินนำส่งรัฐบ้างแม้จะไม่มากเหมือนเมื่อก่อน นอกจากนี้ ควรมีการค่อยๆ ปรับขึ้นภาษียาเส้นควบคู่การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ไปด้วย เพื่อลดพฤติกรรมการปรับเปลี่ยนไปสูบสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่าลง

แนวทางการค่อยๆ ปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ที่ผมนำเสนอข้างต้นน่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าการที่รัฐบาลจะมาเลื่อนภาษีบุหรี่เป็นประจำทุกปี เพราะบุหรี่จะมีราคาแพงขึ้นเรื่อยๆ ตามการปรับเพิ่มอัตราภาษีเป็นขั้นๆ ในระยะยาว และช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของนโยบายด้านสาธารณสุข และช่วยให้รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบที่มีแนวโน้มลดลงในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เพิ่มขึ้นตามมา นอกจากนี้ ชาวไร่ยาสูบจะได้เริ่มปรับตัวอย่างจริงจังและมีระยะเวลาในการปรับเปลี่ยนอาชีพหรือหาพืชทดแทนมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดเสียงคัดค้านจากการปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตยาสูบได้ในอนาคตด้วย

 

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้‘กมธ.ดีอีเอส’ลุยแก้เว็ปพนันออนไลน์ เตรียมเรียก ‘กสทช.-ผู้ให้บริการอินเตอร์เน็ต’ หารือ
บทความถัดไปสถานีคิดเลขที่ 12 : ตุลาคม 2563