| ที่มา | คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์ |
| เผยแพร่ |
สสส.เป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญแม้เรื่องธรรมาภิบาล เช่น ความทับซ้อนของผลประโยชน์จะเป็นเรื่องสำคัญ แต่เราต้องประเมินองค์กรนี้ทั้งในภาพใหญ่ และในระดับจุลภาค โดยเฉพาะเรื่องบทบาทและคุณประโยชน์ของ สสส. โดยเฉพาะความจำเป็นที่จะต้องปรับตัวในระยะยาว สสส.ควรพร้อมที่จะถูกเอกซเรย์ เพื่อว่าองค์กรนี้สามารถดำรงอยู่ได้ โดยมีพื้นฐานที่แข็งแกร่งเป็นที่ยอมรับของทุกภาคส่วนของสังคม
ในส่วนของความทับซ้อนของผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม หรือ COI ที่เราวิเคราะห์ค้างไว้ หลักคิดของ สสส.สอดคล้องกับความเป็นสากลได้แค่ไหน สสส.จริงจังในหลักการเพียงไร แค่ไหน จะขอยกตัวอย่างข้อ 5 ซึ่งเป็นหนึ่งในไกด์ไลน์ในเรื่องจรรยาบรรณของคณะกรรมการกองทุนมาแสดงไว้ในที่นี้ ซึ่งระบุไว้ว่า
ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการทุกคน ยินดีจะทำหน้าที่โดยหลีกเลี่ยงมิให้เกิดความทับซ้อนหรือขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ที่กรรมการเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์สาธารณะในการดำเนินงานของกองทุน (Conflict of Interest) เพื่อให้การบริหารงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพเป็นไปอย่างชอบธรรมและมีประสิทธิภาพสูงสุด
“อย่างไรก็ตาม เนื่องจากบุคลากรที่ประกอบเป็นคณะกรรมการ ล้วนเป็นผู้ที่มีศักยภาพสูงที่จะสนับสนุนงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพให้บรรลุผลสำเร็จ การหลีกเลี่ยงความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์จึงอาจมิใช่การปฏิเสธที่จะเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของสำนักงานโดยสิ้นเชิง หากแต่ควรสนับสนุนด้วยหลักการของระบบคุณธรรม (merit system) และเปิดเผย”
หลักสากล เช่น ของ OECD ที่เกี่ยวกับการทับซ้อนของผลประโยชน์ ที่ไม่ใช่เรื่องของการทุจริต คอร์รัปชั่นการติดสินบน แต่เป็นเรื่องการตัดสินใจของผู้บริหารของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งเมื่อทำไปแล้วมันเกิดผลประโยชน์ส่วนตนเข้ามาเกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ของตนเอง ของพวกพ้อง ของครอบครัว ของบริษัทหรือองค์กรของตนเองหรือของครอบครัว หรือที่ตนเองเป็นกรรมการ หรือแม้กระทั่งการกระทำใดๆ ซึ่งอาจจะเกิดจากความคาดหวังในระดับชุมชน ซึ่งในประเด็นเรื่องชุมชนนี้ ในกรณีของ สสส.อาจมีบทบาทสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อ สสส.เข้าไปมีความสัมพันธ์ในเชิงเครือข่ายในเชิงภาคีมากขึ้นกับชุมชน กับภาครัฐ และกระทั่งระดับมูลนิธิ การมองปัญหาการทับซ้อนของผลประโยชน์จะมีความสลับซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ
บางประเทศ เช่น นิวซีแลนด์ ใช้หลักเกณฑ์ที่ค่อนข้างจะเข้มงวด เช่น ถ้ากรรมการหรือผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งมีผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง คำถามที่สำคัญคือว่าผลประโยชน์นั้นสามารถสร้างแรงจูงใจให้กรรมการทำอะไร ที่อาจจะไม่เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม ถ้าคำตอบคือใช่ ก็แสดงว่ามันมีความขัดแย้งในเรื่องผลประโยชน์ ในกรณีของนิวซีแลนด์การมีหรือการดำรงอยู่ของแรงจูงใจก็ถือว่าเป็นการเพียงพอแล้วสำหรับความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ ส่วนประเทศอื่นๆ จำนวนมากมีความหลากหลายในหลักการ
แต่ที่สำคัญคือ การที่กรรมการต้องระบุให้ข้อมูลแก่องค์กรตั้งแต่เริ่มแรกการทำงานเพื่อความโปร่งใส และหลีกเลี่ยงปัญหาเรื่องการทับซ้อนของผลประโยชน์ หรือการที่กรรมการไม่ขอมีส่วนร่วมในการตัดสินใจกรณีที่ประเด็นเรื่องการทับซ้อนของผลประโยชน์ ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้ เป็นต้น ในประเด็นนี้เราได้พบการปฏิบัติอย่างสม่ำเสมอในกรณีของ สสส.
สสส.ไม่เหมือนองค์กรรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เช่น ปตท. และบริษัทลูกหรือธนาคารกรุงไทยหรือรัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่ทั้งข้าราชการและตัวแทนของนักการเมืองสนใจเข้าไปนั่งเป็นกรรมการเพราะให้ผลตอบแทนแต่ละปีเป็นเงินจำนวนมหาศาล การเป็นกรรมการ สสส. มีแต่เบี้ยประชุม ซึ่งก็น้อยมากอะไรคือพลังสำคัญขับเคลื่อนองค์กรเช่น สสส. ถ้าเป็นเรื่องเงินทอง ความน่าสนใจน่าจะอยู่ที่การได้รับทุน การสนับสนุนจาก สสส. ในโครงการที่มีวงเงินสูงมีความต่อเนื่องระยะยาว ด้วยเหตุนี้จึงเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติที่เราจะพบการเกิดขึ้นและวิวัฒนาการของเครือข่ายหรือการสร้างเป็นภาคีระหว่าง สสส.กับเครือข่ายต่างๆ ทั้งในภาคเอกชนที่เป็นกลุ่มบุคคล ที่เป็นองค์กรภาครัฐ และที่เป็นมูลนิธิ ซึ่งเป็นนิติบุคคล ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่าทำอย่างไร สสส.จะสามารถจัดสรรทุนให้เกิดประโยชน์ในระยะยาวขณะเดียวกันก็ได้รับการยอมรับจากภาคีเครือข่ายและบุคคลภายนอก
จรรยาบรรณของ สสส.เขียนขึ้นในปี 2545 ซึ่ง สสส.เพิ่งก่อตั้ง ผู้เขียนไม่แปลกใจที่จรรยาบรรณของคณะกรรมการกองทุนจำเป็นที่ต้องระบุว่า เพื่อประโยชน์ขององค์กรเช่น สสส. ซึ่งเป็นองค์กรที่เน้นการจัดตั้งและการทำงานเป็นแบบแนวนอนและกระจายงานและอำนาจให้องค์กรอื่นไปทำ แต่เข้มแข็งในการกำกับดูแลตรวจสอบ เพราะฉะนั้นในการสร้างและพัฒนาความสัมพันธ์ในเชิงเครือข่ายกับภายนอก กรรมการของกองทุนอาจจำเป็นต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับองค์กรภายนอกทุกระดับเพื่อให้เกิดการบูรณาการของโครงการ “ตั้งแต่การหาจุดร่วมกันของอุดมการณ์หรือความคิดในเชิงคุณค่าหรือ shared value การหาจุดร่วมในยุทธศาสตร์การทำแผน การออกแบบโครงการตลอดจนการบริหารโครงการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์” ทั้งหมดนี้ต้องการการทำงานที่มีลักษณะที่เป็นแบบความสัมพันธ์ไว้เนื้อเชื่อใจ (Trust based relationship) ไม่ใช่ความสัมพันธ์แบบตลาดที่คนแปลกหน้าไม่เคยรู้จักกันก็สามารถทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจด้วยกันได้
เพื่อดึงศักยภาพของกรรมการกองทุนทุกคนมาทำประโยชน์สูงสุดให้ สสส.ตรรกะข้างต้นจึงเป็นเหตุผลที่จรรยาบรรณของ สสส. ไม่ต้องการเห็นกรรมการกองทุนทำงานให้ สสส.เฉพาะเชิงนโยบาย แต่กรรมการอาจจะมีส่วนร่วมในโครงการร่วมกับภาคีภายนอกในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง แต่ต้องอยู่ภายใต้ของระบบคุณธรรมและเปิดเผยตรวจสอบได้ อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติจะด้วยเหตุผลใดก็แล้วแต่ เช่น ไม่ต้องการให้เกิดข้อครหา (ทั้งๆ ที่จรรยาบรรณของ สสส.ไม่ได้ห้าม)
เราไม่ได้พบจากข้อมูลในช่วงทศวรรษ 2550 การทับซ้อนผลประโยชน์ในระบบคณะกรรมการของ สสส.
ปัญหาเรื่องความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม สามารถเกิดขึ้นและดำรงอยู่ได้ บางอย่างไม่สามารถชี้ให้เห็นเด่นชัด ในโลกแห่งความเป็นจริง มนุษย์ในองค์กรและชุมชนในทุกๆ แห่งมีความสัมพันธ์ต่อกัน เป็นสังคมเครือข่าย บางครั้งดูผิวเผินธุรกรรมที่เกิดขึ้นดูเหมือนเกิดจากความสัมพันธ์แบบพวกพ้อง ตีความได้ว่า เกิดจากการตัดสินใจที่เข้าข้างไม่เป็นกลาง แต่ในความเป็นจริง เมื่อพิจารณาจากบริบทและเหตุการณ์กลับไม่ใช่ กลับกลายเป็นการทำงานที่ยึดหลักความสามารถ หรือระบบคุณธรรม
ประเด็นเช่นนี้คงเกิดขึ้นกับโลกของการให้งานให้ทุนของ สสส.
จะขอยกตัวอย่างประสบการณ์ของผู้เขียนที่เคยช่วยงานที่ ป.ป.ช.ในรูปอนุกรรมการแทรกแซงพืชผลการเกษตร ซึ่งมีเจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ช.และนักวิชาการจากภายนอกหลายท่าน ฝ่ายวิจัยของ ป.ป.ช.ต้องการหาคณะผู้วิจัยศึกษาผลที่มีต่อเศรษฐกิจโดยรวมและการเกิดขึ้นของการทุจริตในรูปต่างๆ บางคนอาจจะคิดว่าการจัดสรรทุนวิจัยหรือหาผู้วิจัยในลักษณะนี้ เพื่อความโปร่งใส ความเป็นธรรม การไม่เลือกที่รักมักที่ชัง ควรมีการเปิดเผยเชื้อเชิญให้ทุกหน่วยงานหรือบุคคลให้มีโอกาสเข้ามาแข่งขันอย่างเท่าเทียมกัน แต่นี่เป็นเพียงวิธีการหนึ่ง ซึ่งจริงๆ แล้วอาจจะไม่เป็นวิธีการที่ดีที่สุด ที่มีประสิทธิผลสูงสุดก็ได้ สาเหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะว่าระบบที่มีประสิทธิภาพสูงสุดน่าจะเป็นระบบที่ ป.ป.ช.ระบุหรือเชื้อเชิญคณะนักวิจัยจากสถาบันที่มีประวัติ เคยมีผลงานวิจัยข้างต้น ซึ่งในกรณีข้างต้น ป.ป.ช.ได้เชิญคณะนักวิจัยทั้งหมดจาก TDRI เท่านั้นยังไม่พอ เหตุการณ์นี้ไม่ได้จบเพียงแค่นี้เป็นความบังเอิญที่คณะอนุกรรมการแทรกแซงพืชผลที่ผู้เขียนได้กล่าวมาแล้ว ก็มีนักวิจัยจาก TDRI นั่งเป็นกรรมการอยู่ด้วย
สมมุติว่า สตง.มาตรวจพบว่ามีนักวิจัยจาก TDRI นั่งอยู่ในอนุกรรมการแทรกแซงพืชผลชุดนี้ และตั้งข้อสังเกตถึงความเป็นไปได้ในเรื่องของการทับซ้อนของผลประโยชน์ในการตัดสินใจให้ TDRI ทำวิจัยให้ ป.ป.ช.คนที่ไม่รู้เรื่องจริงก็จะเห็นคล้อยตามไปกับข้อสรุปของ สตง.ในความเป็นจริง การตัดสินใจของฝ่ายวิจัยของ ป.ป.ช.ในการจ้าง TDRI และเลือกใช้วิธีการไม่เปิดการแข่งขันทั่วไปยึดหลักความคุ้มค่าและหลักคุณธรรม โดยคำนึงถึงประสิทธิผล หลักประสิทธิภาพ และไม่เกี่ยวอะไรทั้งสิ้นกับการที่มีตัวแทนของนักวิชาการของ TDRI มาช่วยงานที่ ป.ป.ช.
ผู้เขียนคิดว่าบริบทการทำงานของ สสส. เมื่อจำเป็นต้องเผชิญกับประเด็นเรื่องความทับซ้อนของผลประโยชน์คงมีจุดร่วมกับปัญหาที่เพิ่งกล่าวมาขั้นต้น แต่มีขอบข่ายของงานและลักษณะของความสัมพันธ์ที่เป็นเครือข่ายทางสังคมที่กว้างขวางและลึกซึ้งกว่าตัวอย่างข้างต้นนี้มาก จะขอชี้ให้เห็นถึงกลไกการทำงานของ สสส.และนัยที่ตามมาเรื่องความทับซ้อนของผลประโยชน์
1.ถ้าผลประโยชน์ที่ภาคีทุกฝ่ายที่ร่วมทำงานกับ สสส. ขึ้นอยู่กับขนาดของเงินทุนหรืองบประมาณที่ได้รับการจัดสรร ภาคี ซึ่งไม่ใช่ตัวแทนของภาครัฐ จะมีแรงจูงใจ และจะได้ประโยชน์จาก สสส.และปราศจากข้อครหามากกว่าถ้าภาคีหรือองค์กรนั้นๆ มิได้มีตัวแทนหรือผู้บริหารไปนั่งเป็นกรรมการ ผู้มีอำนาจใดๆ ใน สสส.สมมุติฐานนี้เป็นจริงและพบในทางปฏิบัติ ดังที่เราได้พบว่าในกรณีของมูลนิธิที่ได้รับทุนสนับสนุนของ สสส.ต่อเนื่องในโครงการตั้งแต่ 20 ล้านบาทขึ้นไป จะไม่มีใครไปเป็นกรรมการของ สสส.
2.สสส.เป็นองค์กรที่เหมือนมีอำนาจ โดยเฉพาะขณะนี้มีงบประมาณปีละกว่า 5 พันล้านบาท และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นในอนาคต แต่อำนาจที่แท้จริงของ สสส. น่าจะมาจากอำนาจทางปัญญา ซึ่งก่อตัวและสะสมมาเป็นอุดมการณ์และคุณค่าที่ยึดถือร่วมกันระหว่าง สสส. และภาคีทุกฝ่าย รวมทั้งชุมชนและคนในประเทศที่รู้จัก สสส. อำนาจนี้จะหมดไปถ้า สสส.จัดสรรทุนอย่างไม่เป็นธรรมและฉ้อฉล
3.แม้ สสส.มีอำนาจในการจัดสรรเงินจำนวนมากแต่การจัดสรรทุนหรืองบประมาณให้กับองค์กรหรือภาคีต่างๆ ไม่ได้เน้นกลไกการแข่งขันเหมือนที่เราพบในระบบตลาด วิวัฒนาการของ สสส. และการทำงานการจัดสรรทุนเน้นการออกแบบที่ให้ความสำคัญกับความร่วมมือร่วมใจระหว่างเครือข่ายต่างๆ เป็น Collaborative Network ไม่ใช่ Competitive Market Based Network ในการใช้งบประมาณหลายพันล้านต่อปี ตามแผนงานและโครงการต่างๆ สสส.ไม่ได้รอให้ใครมาขอทุน ส่วนใหญ่ของการทำงานที่สำคัญ สสส.ต้องกำหนดยุทธศาสตร์และแผนงาน โดยทำงานร่วมกับภาคี เมื่อมีเงินพร้อมจะจ่ายออกไปในแต่ละปี สสส.ไม่ได้รอให้มีการเปิดประมูลจากโครงการต่างๆ ที่ขอเข้ามาแบบที่เราเห็นในการประมูลทั่วๆ ไป ตรงกันข้ามการให้ทุนส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นประเภทระบุเฉพาะเจาะจงเหมือนที่เราเห็นกรณีบริษัทระดมทุน โดยขายให้เฉพาะเจาะจงบุคคลหรือองค์กร การทำงานในลักษณะนี้ของ สสส. เป็นระบบที่มีวิวัฒนาการ ถ้าคนภายนอกที่ไม่รู้รายละเอียดและไม่เชื่อในระบบคุณธรรม และหลักจรรยาบรรณที่ สสส.ใช้อาจมองว่าการทำงานของ สสส. มีลักษณะที่เป็นการยึดพวกพ้อง
4.แต่ถ้าเราดูการใช้เงินและการกระจายของทุนของ สสส. และเราสามารถเอกซเรย์ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและกิจกรรมที่ทำอยู่
ข้อสรุปการกล่าวหาเรื่องพวกพ้องอาจจะขาดน้ำหนัก โดยเฉพาะจากข้อมูลที่ว่าภาคีผู้รับทุนในปีงบประมาณ 2557 มีทั้งหมดถึง 1,961 ราย โดยเป็นภาคีเดิมรับทุนต่อเนื่อง 467 ราย เป็นภาคีผู้รับทุนใหม่ 1,494 ราย โดยมีการกระจายทุนตามลักษณะการดำเนินงานที่เป็นองค์กรวิชาชีพ 3% หน่วยงานเอกชน 14% คณะบุคคล 15% หน่วยงานของรัฐ 32% มูลนิธิ 36%