คําถามที่อยู่ในใจคนไทยจำนวนไม่น้อยก็คือ ทำอย่างไร คสช.จึงจะออกไปจากการเมืองเสียที โดยมีเงื่อนไขว่า ต้องไม่นองเลือด ต้องไม่ทำให้เศรษฐกิจยิ่งพังหนักขึ้น (เช่นนองเลือดแล้วไม่รู้ผลแพ้ชนะเด็ดขาด) ต้องรักษาสถาบันและวัฒนธรรมประเพณีที่ตนชื่นชอบไว้ให้ดำรงอยู่ต่อไป (โดยที่แต่ละคนแต่ละกลุ่มก็ชื่นชอบไม่เหมือนกันเสียด้วย) ปูมหลังของคำถามนี้เป็นคำถามที่ใหญ่กว่าเสียอีก นั่นคือทำอย่างไรกองทัพจึงเลิกเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองในประเทศไทยเสียที
ผมควรสารภาพว่าผมตอบคำถามนี้ไม่ได้ นอกจากตอบแบบกำปั้นทุบดิน เช่น เราต้องมี civilian supremacy หรืออำนาจสูงสุดฝ่ายพลเรือนในการบริหารจัดการกองทัพ แต่นี่ไม่ใช่คำตอบ เป็นการประกาศอุดมคติเฉยๆ เท่านั้น ผมจึงทดลองนำเอาบทบาทของกองทัพไทยในทางการเมือง ไปเปรียบเทียบกับบทบาททางการเมืองของกองทัพของประเทศอื่นในอุษาคเณย์ เผื่อจะชี้ให้เห็นคำตอบในบางเรื่องได้บ้าง
เราปฏิเสธไม่ได้ว่า ในปัจจุบัน การเมืองภายใต้การกำกับควบคุมอย่างเปิดเผยของกองทัพนั้นเป็นไปไม่ได้ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อีกแล้ว หากไม่นับประเทศไทย ไม่มีประเทศใดในภูมิภาคนี้เป็นอย่างนั้นอีกแล้ว แม้แต่พม่าหรือกัมพูชา นี่ไม่ได้ปฏิเสธว่ากองทัพในประเทศแถบนี้ ไม่ได้แทรกแซงทางการเมืองเลย หรือไม่มีบทบาททางการเมืองเลยนะครับ แต่อย่างน้อยก็ไม่ได้เข้ามาควบคุมเด็ดขาดเปิดเผยอย่าง คสช.อีกแล้ว
มีอยู่ 6 ประเทศ ที่กองทัพเคยเข้ามาแทรกแซงทางการเมืองอย่างออกหน้าคือ พม่า, ไทย, ลาว, กัมพูชา, อินโดนีเซีย และ (ในบางระดับ ย่อมรวม) ฟิลิปปินส์ แต่ในระยะประมาณ 2 ทศวรรษที่ผ่านมา เกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในประเทศเหล่านี้ คือกองทัพต้องถอยออกไปอยู่เบื้องหลัง แต่ไม่แน่ว่าจะกลับมาอย่างเปิดเผยอีกหรือไม่ในอนาคต ยกเว้นประเทศเดียวคือลาว
กองทัพของราชอาณาจักรลาวสลายตัวลง เมื่อกองทัพของแนวลาวฮักซาดยึดประเทศได้ กองทัพใหม่ของลาวคล้ายกับกองทัพของเวียดนาม นั่นคือเป็นกองกำลังของพรรคคอมมิวนิสต์ลาว อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของพรรคอย่างเด็ดขาด ไม่มีบทบาทของตนเอง เช่นเดียวกับในประเทศคอมมิวนิสต์ทั้งหลาย กองทัพอาจถูกนักการเมืองในพรรคใช้เพื่อแย่งอำนาจกัน แต่นักการเมืองที่ยึดพรรคได้ ย่อมยึดกองทัพได้ด้วย กองทัพจึงไม่มีบทบาทอิสระของตนเองเหลืออยู่ นอกจากเป็นเครื่องมือให้แก่พรรค
กองทัพกัมพูชาของเขมรแดงเกือบจะทำได้อย่างลาวเหมือนกัน แต่ผู้นำเขมรแดงใช้กองทัพเป็นเครื่องมือค้ำและขยายอำนาจของตนเองมากกว่าของพรรค มีหน่วยทหารกัมพูชาที่ถูกระแวงว่าไม่ภักดีต่อ “พี่ชายใหญ่” ถูกละลายหายสูญไปหลายกองทัพในระหว่าง 3 ปีภายใต้เขมรแดง กองทัพกัมพูชาในปัจจุบันก็ยังสนับสนุนบุคคลมากกว่าพรรค
กองทัพไทยไม่มีวันจะถูกผลักออกจากการเมืองในลักษณะเดียวกับกองทัพของราชอาณาจักรลาว เพราะศัตรูของกองทัพไม่ใช่กองกำลังที่จะเข้ามาแทนที่กองทัพแห่งชาติได้ แม้ในยามที่กองทัพเพลี่ยงพล้ำทางการเมืองที่สุดเช่นในเหตุการณ์ 14 ตุลา และพฤษภาทมิฬ 2535 กองทัพไทยก็ไม่สูญสลายไปไหน เพียงแต่ความชอบธรรมในการแทรกแซงทางการเมืองเหลือน้อยลงชั่วคราวเท่านั้น ดังนั้นหาก คสช.จะสลายตัวลงด้วยเหตุใดก็ตาม กองทัพก็ยังอยู่ และสมรรถนะในการแทรกแซงทางการเมืองก็ไม่ถึงกับลดลงเหลือศูนย์อย่างแน่นอน
ในแง่นี้ กองทัพพม่าซึ่งยึดอำนาจมาตั้งแต่ 2505 มีลักษณะผสมปนเปกันระหว่างกองทัพของบุคคลและของพรรค ทั้งนายพลเนวินและตานฉ่วย จัดอภิสิทธิ์แก่ทหารหลายอย่าง เช่นกองทัพมีโรงเรียนของตนเองตั้งแต่ระดับประถมขึ้นมา เพื่อลูกหลานทหารไม่ต้องเข้าโรงเรียนของรัฐอื่นๆ ซึ่งคุณภาพการศึกษาห่วยแตก มีโรงพยาบาลของตนเอง ได้รับเครื่องแต่งกายและปันส่วนอาหารพิเศษ ฯลฯ ยังไม่นับวิสาหกิจอีกหลายชนิดที่เปิดให้นายพลผูกขาด เป็นส่วนตัวบ้าง ในนามของรัฐบ้าง ในแง่นี้กองทัพสนับสนุนพรรคหรือนโยบายหรือสถาบันกองทัพ และนี่คือเหตุผลที่กองทัพสามารถยึดอำนาจการเมืองไว้ได้ยาวนาน แม้เมื่อต้องเปลี่ยนผู้นำกองทัพ นายทหารก็พร้อมจะเดินตาม
แต่ในขณะเดียวกัน นายทหารที่จะไต่เต้าขึ้นมาคุมกองกำลังขนาดใหญ่ และโซ้ยผลประโยชน์ต่างๆ ได้นั้น ก็ล้วนเป็นคนใกล้ชิดของเนวินหรือตานฉ่วย แต่ไม่ว่าจะใกล้ชิดสนิทสนมแค่ไหน หากมีเหตุให้ไม่ไว้วางใจก็ปลดแล้วนำตัวเข้าคุกทันที เช่นนายพลติ่นอูและนายพลขิ่นยุ้น เป็นต้น ไม่ต่างอะไรจากความสัมพันธ์ของพลพตที่มีต่อลูกน้อง ในแง่นี้กองทัพสนับสนุนบุคคล
แม้กระนั้น เพราะแรงกดดันจากนานาชาติและภายในประเทศ ในที่สุดกองทัพพม่าก็ตัดสินใจที่จะถอยออกมาจากการกำกับควบคุมการเมืองอย่างเปิดเผย โดยร่างรัฐธรรมนูญที่วางอำนาจของกองทัพให้ควบคุมการเมืองอยู่หลังฉากตลอดไป ยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญก็คืออำนาจในทางปฏิบัติของกองทัพที่คุมอำนาจสืบเนื่องมา 50 ปี ซึ่งยากที่จะถูกสั่นคลอนไปโดยง่าย นับตั้งแต่กองทัพใช้เงินประมาณ 40% ของงบประมาณ เพราะภัยคุกคามต่อบุรณภาพของรัฐ กองทัพจึงมีอำนาจพิเศษหลายอย่าง เช่น สั่งโยกย้ายประชาชนออกไปตั้งชุมชนในที่ใหม่ เพื่อความสะดวกในการควบคุมของกองทัพ ไปจนถึงผูกขาดการนำเข้าสินค้าบางชนิด เป็นต้น
คสช.อยากทำอย่างเดียวกัน คือร่างรัฐธรรมนูญที่ประกันอำนาจทางการเมืองของกองทัพไว้ระดับหนึ่ง แต่สังคมไทยแตกต่างจากสังคมพม่ามาก อย่างน้อยกลุ่มการเมืองที่เคยมีบทบาทอย่างเข้มข้นเช่นพรรคการเมืองไม่เอาด้วย ยังไม่นับกลุ่มอื่นๆ อีกมากในสังคม เพราะฉะนั้น แม้แต่สมมุติให้ร่างรัฐธรรมนูญที่จะมีการลงประชามติฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญเฉพาะกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน ผมก็ไม่แน่ใจว่าจะได้คำรับรองจากกลุ่มการเมืองอื่นๆ ในสังคมไทยอย่างถ้วนหน้า นอกจากนี้คณะเผด็จการทหารพม่า แต่งหน้าทาแป้งสภาร่างรัฐธรรมนูญไว้สวยกว่า คสช.เป็นอันมาก เช่นมีฝ่ายค้านและชนกลุ่มน้อยเข้าร่วม แม้ร่วมอย่างเสียงข้างน้อยก็ยังดีกว่าไม่มีเอาเสียเลย
ดังนั้นจึงยากมากที่ร่างรัฐธรรมนูญของ คสช.จะมีความมั่นคง ไม่ว่าจะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติ
ที่น่าเปรียบเทียบอีกประเทศหนึ่งคือกองทัพอินโดนีเซีย เผด็จการซูฮาร์โตล่มสลายลงใน พ.ศ.2541 ไม่ใช่เพียงเพราะวิกฤตต้มยำกุ้ง แต่วิกฤตเศรษฐกิจครั้งนั้นทำให้ระบอบซูฮาร์โตไม่อาจปิดบังจุดอ่อนและความสิ้นสมรรถภาพในสังคมและเศรษฐกิจอินโดนีเซียซึ่งเปลี่ยนไปแล้วได้ สถานการณ์คล้ายการล่มสลายของถนอม-ประภาสใน 14 ตุลาของไทย กล่าวคือกลุ่มต่างๆ ทั้งที่เคยและไม่เคยร่วมกับเผด็จการทหาร รวมบางส่วนของกองทัพด้วย ต่างออกมากดดันหลังฉากอย่างหนัก โดยมีนักศึกษาเคลื่อนไหวต่อต้านหน้าฉาก จนกระทั่งเผด็จการทหารไม่เหลือทางเลือกใด นอกจากยอมลงจากอำนาจ
แต่การเมืองอินโดนีเซียหลังจากนั้นต่างจากการเมืองไทยหลัง 14 ตุลา เพราะเงื่อนไขที่แตกต่างกันหลายอย่าง ซึ่งจะไม่กล่าวในที่นี้นอกจากเรื่องเดียว คือโดยเปรียบเทียบแล้ว
กองทัพอินโดนีเซียมีความแข็งแกร่งในสังคมน้อยกว่ากองทัพไทยอย่างเทียบกันไม่ได้ นับตั้งแต่ได้เอกราช อินโดนีเซียมีกลุ่มการเมืองเคลื่อนไหวในนามพรรคการเมืองหรือกลุ่มชนิดอื่นอยู่หลายกลุ่ม และในหลายพรรคการเมือง ก็มี “มวลชน” เป็นฐานสนับสนุนอยู่มากบ้างน้อยบ้างทั้งสิ้น ฐานมวลชนที่ใหญ่ที่สุดเป็นของพรรคคอมมิวนิสต์ แต่พรรคอื่นๆ ก็มีเหมือนกัน เช่น พรรคอิสลามหัวเก่า อิสลามหัวใหม่ พรรคชาตินิยม พรรคสังคมนิยม ฯลฯ กองทัพจึงเป็นเพียงหนึ่งในพลังการเมืองของอินโดนีเซียเท่านั้น แม้เป็นพลังที่ใหญ่และมีการจัดองค์กรที่ดีกว่ากลุ่มอื่นก็ตาม
กองทัพอินโดนีเซียแทรกแซงทางการเมืองเสมอมา แต่ไม่เคยยึดอำนาจจริงจน 2508-9 (ตอนนั้นเมืองไทยผ่านการรัฐประหารโดยกองทัพมาแล้ว 4 ครั้ง คือ 2490, 2494, 2500, 2501 ซึ่งล้วนทำให้อำนาจทางการเมืองของกองทัพแข็งแกร่งและเป็นตัวชี้ขาดทั้งสิ้น) และแม้ในการยึดอำนาจครั้งนั้น กองทัพอินโดนีเซียก็ต้องอาศัยการเป็นพันธมิตรกับกลุ่มอื่น โดยเฉพาะพรรคการเมืองที่เป็นศัตรูกับพรรคคอมมิวนิสต์ เช่น พรรคและกลุ่มศาสนา (ทั้งอิสลามและคริสเตียน) พรรคชาตินิยม และนักเลงท้องถิ่น แม้กลุ่มทหารของซูฮาร์โตไม่ชอบพรรคการเมืองนัก แต่ก็ไม่สามารถขจัดพรรคการเมืองไปได้สิ้นเชิงเหมือนคณะรัฐประหารของไทย ยิ่งกว่านี้กองทัพไม่ได้ฉีกรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงมีสถาบันการเมืองอยู่เหมือนเดิม และนายพลซูฮาร์โตขึ้นสู่อำนาจด้วยคำสั่งของประธานาธิบดีซูการ์โนในตอนแรก และการแต่งตั้งของสภาในตอนต่อมา (แน่นอนด้วยอิทธิพลของกองทัพ แต่การที่กองทัพอินโดนีเซียยังต้องการความชอบธรรมทางกฎหมายสะท้อนอำนาจที่ไม่เด็ดขาดในสังคม ต่างจากกองทัพไทยซึ่งไม่ยี่หระต่อความชอบธรรมทางกฎหมายเลย)
อินโดนีเซียภายใต้เผด็จการทหารไม่มี และไม่อยากมีศัตรู ความจำเป็นในสงครามเย็นกระทบถึงเขาน้อยกว่าเรามาก จึงไม่จำเป็นต้องสร้างกองทัพให้ใหญ่โตเข้มแข็งเหมือนสฤษดิ์ ตลอดสมัยซูฮาร์โต อินโดนีเซียเกือบไม่เคยตั้งงบทหารไว้สูงกว่า 1% ของจีดีพี สืบมาจนทุกวันนี้ ก็แทบจะไม่เคยถึง 2% หากถือตามเกณฑ์ของสถาบันสันติภาพของสวีเดน ประเทศที่ตั้งงบทหารไว้สูงถึง 4% ของจีดีพี จึงถือว่าเป็นประเทศที่เน้นการสร้างกองทัพ ตั้งแต่เป็นเอกราชจนถึงทุกวันนี้ อินโดนีเซียไม่เคยตั้งงบทหารไว้ถึง 4% เลย
กองทัพอินโดนีเซียนั้นเป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการประชาธิปไตยแน่ แต่ไม่เท่ากับที่กองทัพไทยเป็น นี่อาจเป็นเหตุผลที่ผู้นำจากการเลือกตั้งของอินโดนีเซีย สามารถประคับประคองระบบการเมืองที่มีการเลือกตั้ง และก้าวหน้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นมาได้จนถึงทุกวันนี้
ระบอบเผด็จการทหารของไทยไม่เคยลดระดับการแทรกแซงทางการเมืองของตนอย่างกองทัพพม่าหรืออินโดนีเซีย อาจถูกแรงกดดันภายในที่แรง จนกระทั่งกลุ่มที่ยังได้ประโยชน์ทางการเมืองจากกองทัพ เห็นว่ากองทัพควรถอย แต่ทั้งกองทัพและคนกลุ่มนี้ไม่เคยคิดจะปฏิรูปเพื่อทำให้กองทัพไทยหมดอำนาจที่จะแทรกแซงทางการเมืองอีกเลย เพราะยังต้องการรักษากองทัพไว้เป็นเครื่องมือทางการเมืองของตนต่อไป (แต่กองทัพก็ไม่เคยเป็นเครื่องมือให้ใคร โดยไม่เป็นเครื่องมือให้ตัวเองด้วย ไม่มีใครในโลกนี้เป็นแค่ไขควง)
ดังนั้น นับตั้งแต่ 2490 เป็นต้นมา กองทัพไทยจึงไม่เคยสูญเสียสมรรถนะและศักยภาพที่จะแทรกแซงทางการเมือง ถึงขั้นทำรัฐประหารยึดอำนาจไม่ได้ เมื่อทำให้สังคมเห็นว่ามีความชอบธรรมที่กองทัพจะยึดอำนาจ กองทัพก็จะยึดอำนาจ (2519, 2520, 2534, 2549, 2557) ผิดจากในอินโดนีเซียที่นักการเมืองพลเรือนสามารถประคับประคองให้มีการเลือกตั้งตามวาระ และขยายสิทธิทางการเมืองของประชาชนในด้านต่างๆ สืบมาเกือบสองทศวรรษ โดยกองทัพไม่ได้แทรกแซงการเมืองมากไปกว่าที่แทรกแซงโดยระบบอยู่แล้ว ทั้งๆ ที่ระหว่างนี้อินโดนีเซียต้องยอมสละติมอร์เลสเต้ อันเป็นดินแดนที่ยึดไว้ได้ภายใต้เผด็จการซูฮาร์โต… มองจากอินโดนีเซีย คือ “เสียดินแดน” อันเป็นความชอบธรรมเพียงพอที่กองทัพในอีกหลายประเทศจะยึดอำนาจได้ทันที
แต่ตรงกันข้ามกับที่กล่าวข้างต้น กองทัพพม่าและอินโดนีเซียแฝงฝังตัวเองลงไปในระบบเศรษฐกิจและสังคมของพม่าและอินโดนีเซียเสียจนกระทั่ง การขจัดอำนาจแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพออกไปอย่างสิ้นเชิง อาจทำให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างรุนแรงก็ได้
โดยเปรียบเทียบแล้ว กองทัพไทยแฝงฝังตนเองลงไปในเศรษฐกิจและสังคมไม่มากเท่าสองกองทัพที่กล่าวข้างต้น นับตั้งแต่หลัง 2490 กองทัพถือว่าตำแหน่งผู้บริหารรัฐวิสาหกิจบางอย่างเป็นตำแหน่งผูกขาดของกองทัพ แต่ก็ไม่ได้ผูกการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นกับกองทัพมากไปกว่าเงินเดือนและค่าตอบแทนของผู้มาดำรงตำแหน่ง หรือค่าคอมมิสชั่นในการสั่งซื้อบางอย่าง ดังนั้นจึงไม่มีฐานในรัฐวิสาหกิจแน่นแฟ้นนัก และอาจถูกแซะออกไปได้หลายแห่งด้วยกัน เมื่อนักการเมืองจากการเลือกตั้งเข้ามาดำรงตำแหน่งฝ่ายบริหารมากขึ้น นายพลจากกองทัพไทยถูกเชิญให้เข้าไปกินหัวคิวในธุรกิจใหญ่ๆ ในสมัยพัฒนา แต่การดำเนินงานก็ยังเป็นของเอกชน ดังนั้นหลัง 14 ตุลา เมื่ออิทธิพลทางการเมืองของกองทัพลดลง เจ้าสัวจึงหยุดเชิญนายพลมาเสพค่าต๋ง กองทัพไทยอาศัยเหตุที่เห็นว่าฉุกเฉินหรือจำเป็นเร่งด่วนเข้าไปสถาปนาอำนาจเหนือระบบราชการปกติ เช่น กอ.รมน.จังหวัดหรือภาคมีอำนาจมากกว่าคนของมหาดไทย ในระหว่างที่มีภัยคุกคามจาก พคท.หรือกลุ่มแข็งข้อในภาคใต้ และภัยคุกคามจากยาเสพติดข้ามชาติในเวลาต่อมา เช่นเดียวกับที่ คสช.อ้างความปรองดอง, การเดินหน้าตามโรดแมป เป็นเหตุให้เข้าทำหน้าที่แทนตำรวจ แทนศาลยุติธรรม ฯลฯ แต่ก็ไม่ได้แทรกเข้าไปดำเนินการแทนองค์กรเหล่านั้นอย่างเต็มตัว วันหนึ่งเมื่อเหตุฉุกเฉินเหล่านี้หมดไป หรือใช้อ้างไม่ได้แล้ว อย่างไรเสียทหารก็ต้องกลับกรมกอง
กองทัพพม่าทำทุกอย่างในทางเศรษฐกิจ ในนามกองทัพบ้าง ในนามส่วนตัวของนายทหารบ้าง ในนามนอมินีของนายพลบ้าง ฯลฯ นับตั้งแต่ผูกขาดการนำเข้าสินค้าบางอย่าง, ทำเหมืองหยก, เหมืองทับทิม, ค้าข้าวภายใน, ช่วยคุ้มครองการผลิตและส่งออกยาเสพติด ฯลฯ นอกจากนี้ยังเป็นผู้กำหนดหลักสูตรการศึกษาทุกระดับ, บริหารจัดการทรัพยากรด้านสาธารณสุข และด้านอื่นๆ ทั้งหมด, นำตนเองหรือพรรคพวกเข้าไปบรรจุเป็นข้าราชการระดับบริหาร เป็นผู้ว่าหรือข้าหลวงประจำรัฐต่างๆ เลือกพรรคพวกมาเป็นกรรมการปกครองประจำรัฐ และดำรงตำแหน่งระดับนายอำเภอเพื่อควบคุมอย่างใกล้ชิด โดยสรุปก็คืออำนาจของรัฐบาลกลางจะส่งลงไปถึงท้องถิ่นโดยไม่ผ่านกองทัพเป็นไปไม่ได้
กองทัพในอินโดนีเซียไม่ถึงกับจับจองแดนต่างๆ เท่ากับกองทัพในพม่า แต่ก็ยึดเอาแดนต่างๆ ในการบริหารทั้งทางเศรษฐกิจ, การเมือง, และสังคมไว้มากกว่ากองทัพในไทยอย่างมาก เช่นภายใต้ซูฮาร์โต ผู้ว่าฯ ของจังหวัดต่างๆ ล้วนเป็นทหารประจำการหรือนอกประจำการเกือบทั้งสิ้น
มองจากแง่นี้ การขจัดอำนาจของกองทัพออกไปจากการเมืองในประเทศไทย ดูน่าจะมีปัญหาน้อยกว่า แต่หากมองจากแง่ความแข็งแกร่งและความเป็นพลังอิสระทางการเมืองของกองทัพในสังคมไทย การขจัดอำนาจของกองทัพออกไปจากการเมืองกลับทำได้ยาก (อย่างน้อยก็ยากกว่าอินโดนีเซีย)
(ยังมีต่อ)
