ในช่วงเวลานี้คำว่า แผนยุทธศาสตร์ (strategic plan) นั้นกลายเป็นคำยอดฮิตที่มีการพูดถึงบ่อยๆ โดยเฉพาะเมื่อไปเชื่อมโยงกับสิ่งที่เรียกว่า แผนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งคาดว่าจะมีการจัดทำขึ้นในอีกไม่นานนี้ และจะครอบคลุมช่วงเวลาไปถึงยี่สิบปีข้างหน้า คำถามที่น่าสนใจก็คือ จนถึงวันนี้นอกจากเราถูกสั่งการมาว่าจะต้องมีแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าว เรามีความรู้มากน้อยแค่ไหนว่าแผนยุทธศาสตร์ชาตินั้น มันคืออะไร มันได้มาอย่างไร และเรามีความพร้อมมากน้อยแค่ไหนที่จะจัดทำแผนนี้ได้
ไม่นับว่าจริงหรือไม่ที่แผนยุทธศาสตร์นั้นเป็นทางออกของการวางแผนและเป็นทางออกของประเทศ ในสัปดาห์นี้ผมจะขอนำเสนอชุดความคิดเบื้องต้นว่าแผนยุทธศาสตร์นั้นโดยภาพรวมหมายถึงอะไร เพื่อเพิ่มความเข้าใจให้กับสังคมมากขึ้นอีกนิด ด้วยว่าหากเปรียบเทียบกับชุดความรู้อีกบางด้านเช่น รัฐธรรมนูญคืออะไร บ้านเมืองเราไม่ได้สอนหรือวิจัยกันเรื่องของแผนยุทธศาสตร์กันสักเท่าไหร่นัก
อาทิ การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ไม่ได้ถูกบรรจุลงไปในวิชาความรู้ในระดับมหาวิทยาลัยที่คนส่วนใหญ่เรียน หรือได้ลองทำดู ส่วนมากแล้วการจัดทำแผนนั้นเป็นเรื่องของอุตสาหกรรมของบรรดาที่ปรึกษาที่รับจ้าง หรือได้รับมอบหมายให้มาจัดทำ หรือถ้าเป็นหน่วยงานก็จะเป็นหน่วยงานเฉพาะเสียมากกว่า
ประการแรก สิ่งที่เราจะต้องรู้ก็คือ แผน (plan) นั้นเป็นสิ่งที่จะต้องถูกจัดทำขึ้น ดังนั้นแผนจึงไม่ใช่สิ่งสำเร็จรูปที่ได้มาเลย แต่มันได้มาจาก กระบวนการ (planning as a process) อันยาวนานในการจัดทำอย่างเป็นระบบและหลักวิชา และต้องมีการนำไปใช้จริงด้วย การให้ความสนใจกับกระบวนการวางแผนและได้มาซึ่งแผนจึงเป็นเรื่องสำคัญ รวมทั้งนำเอาแผนไปใช้ ไม่ใช่สนใจแต่ว่าเดี๋ยวจะมีผู้รู้มาวางแผนให้เรา หรือวางแผนเสร็จแล้วก็เอาวางไว้เฉยๆ
ประการที่สอง ที่มาของการจัดทำแผนยุทธศาสตร์นั้นแม้ว่าจะมาจากมิติด้านการทหาร แต่ได้มีการพัฒนาปรับเปลี่ยนมาอย่างยาวนาน เรื่องนี้ต้องมีความเข้าใจพลวัตรของการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ในวันนี้ ไม่ใช่คิดตามที่ตัวเองเข้าใจอยู่ฝ่ายเดียว ขาดหลักวิชา มีแต่หลักอำนาจอยากจะสั่งอะไรก็สั่งไปเรื่อยๆ
คำว่ายุทธศาสตร์ (strategy) มาจากภาษากรีก strategos ซึ่งมาจากการผสมคำสองคำ การรบ/การทหาร (stratos, army) หรือยุทธะ และการปฏิบัติ (to conduct)
คําว่ายุทธศาสตร์ในสมัยกรีก มีความหมายถึงผู้ปกครองที่เป็นตัวแทนของประชาชน ที่ได้รับเลือกตั้งจากพลเมืองของเอเธนส์ในการก้าวสู่การเป็นผู้นำในยุคสงคราม คนเหล่านี้จะต้องทำหน้าที่ในการจัดทำและปฏิบัติการตามแผนการรบเพื่อให้ได้รับชัยชนะในสงคราม ไม่ว่าจะด้วยการรบหรือเจรจาก็ตามแต่สถานการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วงนั้น เราอาจจะอธิบายว่านี่คือการแบ่งงานกันทำของการรบ ระหว่างยุทธศาสตร์ หรือแผนระดับสูง กับปฏิบัติการในระดับรายละเอียดที่เรียกว่า ยุทธวิธี (tactic) ที่หมายถึงการจัดการปฏิบัติการให้เกิดขึ้นจริง
ในแง่นี้สิ่งที่เราเรียนรู้จากรากฐานทางการทหารในเรื่องแผนยุทธศาสตร์นั้นมีอยู่สองเรื่อง
1.การคิดในภาพรวมและการพิจารณาถึงหนทางที่เป็นไปได้ทุกๆ หนทาง รวมทั้งที่สำคัญคือให้ความสำคัญกับความเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นได้ของสภาพแวดล้อมที่มี
2.การมุ่งสนใจไปที่เป้าหมายในระยะยาวที่เราต้องการบรรลุ และเป้าหมายนั้นต้องมีความชัดเจนและเป็นไปได้
แนวคิดเรื่องแผนยุทธศาสตร์นั้น ได้กลายมาเป็นมาตรฐานของการเป็นเครื่องมือทางการบริหารขององค์กรธุรกิจภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และมีการจัดทำกันในบริษัททั้งหลาย รวมทั้งการเรียนการสอนเรื่องแผนยุทธศาสตร์ก็กลายเป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ในโรงเรียนด้านการบริหารธุรกิจ
แ ม้ว่าการจัดทำและการศึกษาว่าด้วยเรื่องการจัดทำแผนยุทธศาสตร์จะมีขึ้นมากมาย แต่ก็มีฉันทามติอยู่สองประการที่สะท้อนพัฒนาการของแนวคิดในเรื่องของแผนยุทธศาสตร์ในยุคที่ภาคเอกชนเป็นตัวนำในการจัดทำแผนยุทธศาสตร์อยู่สองประการ
1.เริ่มเป็นที่ยอมรับกันว่า ในองค์กรที่มีความสลับซับซ้อนนั้น การจัดทำแผนยุทธศาสตร์นั้นไม่ควรจะเกิดขึ้นแต่ในระดับผู้บริหารเท่านั้น แต่จะต้องให้ทุกแต่ละภาคส่วนขององค์กรนั้นๆ ได้มีส่วนร่วมในการจัดทำขึ้น โดยเฉพาะในระดับของผู้จัดการ (manager) ซึ่งเป็นทั้งผู้ที่สามารถเป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์ และนำเอายุทธศาสตร์ไปปฏิบัติ ในขอบข่ายที่เขารับผิดชอบ
2.แผนยุทธศาสตร์ที่จะประสบความสำเร็จนั้นไม่ได้เกิดมาจากที่ปรึกษาภายนอกองค์กร หรือมาจากหน่วยงานภายในจัดทำขึ้นแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น แผนจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อทุกฝ่ายในองค์กรได้ร่วมมือร่วมใจในการร่วมกันจัดทำแผน สิ่งนี้เองจะทำให้แผนไม่ใช่การวาดฝันบนกระดาษเท่านั้น
การเดินทางอันยาวนานของการจัดทำแผนยุทธศาสตร์นั้นเริ่มจากมิติด้านการทหาร มาสู่มิติด้านการบริหารองค์กรเอกชน และเข้าสู่มิติสาธารณะเมื่อประมาณทศวรรษที่ 1980 เป็นต้นมา เมื่อแนวคิดว่าการบริหารสาธารณะหรือประเทศชาตินั้นควรจะใช้หลักการของการบริหารแบบเอกชนเข้ามาบริหารจัดการมากขึ้น (แนวคิดการปฏิรูประบบราชการด้วยการบริหารจัดการแบบเอกชนสมัยใหม่) แนวคิดนี้เชื่อว่ารัฐบาลควรจะมีแนวทางการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น สะท้อนต้นทุนที่เป็นจริงมากขึ้น คุ้มค่ากับงบประมาณมากขึ้น ให้บริการประชาชนได้ดีขึ้น และแม้ว่าจะมีความเข้าใจว่าการบริหารสาธารณะกับการบริหารเอกชนนั้นอาจจะไม่เหมือนกันเสียทีเดียว (เช่น ไม่ใช่การบริหารที่แสวงหากำไร)
แต่ก็เป็นที่เข้าใจร่วมกันในหมู่นักปฏิรูปว่า แผนยุทธศาสตร์และการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ รวมทั้งการดำเนินงานไปตามแผนยุทธศาสตร์นั้นเป็นเรื่องที่สำคัญเพราะทุกองค์กรนั้นมีเป้าหมายระยะยาวที่จะต้องไปให้ถึงภายใต้ข้อจำกัดทางทรัพยากรที่มี ดังนั้นทุกองค์กรจึงต้องแสวงหาหนทางที่ดีที่สุดในการบรรลุเป้าหมายให้ได้แต่สิ่งที่นักวางแผนจะต้องเข้าใจอีกประการก็คือ การวางแผนนั้นจะต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะขององค์กรนั้นๆ ด้วย ไม่ใช่เชื่อว่าจะใช้แผนงานเดียวไปได้ในทุกๆ เรื่องในแบบพิมพ์เขียวที่ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงอะไรได้ในกรณีที่สถานการณ์มีการเปลี่ยนแปลง
ประการที่สาม แผนยุทธศาสตร์นั้นเป็นแผนที่พัฒนาขึ้นมาจากการวางแผนในแบบเดิมที่เรียกว่า แผนพัฒนา (development plan) ซึ่งถือว่าเป็น รูปแบบการจัดทำแผน (พัฒนาประเทศ) ในแบบดั้งเดิม ซึ่งถือเป็นการจัดระบบการพัฒนาในสังคมที่มีความสลับซับซ้อน โดยเริ่มแรกนั้นได้รับอิทธิพลจากการจัดทำแผนพัฒนาดังกล่าวในประเทศอมมิวนิสต์นั้บตั้งแต่การปฏิวัติรัสเซีย 1917 ต่อมาประเทศโลกเสรีหลังสงครามโลกครั้งที่สองก็นำเอาแนวคิดเหล่านี้มาใช้เพื่อพลิกฟื้นจากสภาวะสงคราม และให้ความสำคัญกับการพัฒนาของภาคเอกชน และลดลักษณะของความไม่แน่นอนของระบบที่อาจจะมีขึ้นจากการพัฒนาลง
แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เกิดขึ้นกับการวางแผนพัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อนยุคการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ก็คือ การให้ความสำคัญกับการวางแผนมากกว่าเรื่องของการนำเอาแผนไปปฏิบัติจริงๆ (implementation) การวางแผนที่ไม่รับฟังทุกองคาพยพของสังคมและไม่เปิดให้ทุกภาคส่วนนั้นเข้ามามีส่วนในการจัดทำแผน และไม่สนใจว่าบริบทของสังคมนั้นอาจจะเปลี่ยนแปลงไป โดยที่ผู้วางแผนที่อ้างว่าตนเป็นผู้เชี่ยวชาญนั้นอาจจะไม่รู้ไปเสียทั้งหมด โดยเฉพาะเมื่อสังคมนั้นอาจจะเผชิญกับวิกฤตที่คาดไม่ถึงเป็นระยะๆ
กล่าวโดยสรุปแล้ว ความเข้าใจในเรื่องของแผนยุทธศาสตร์ของหน่วยงานสำคัญในโลก อาทิ ของยูเนสโก ก็คือการให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ของการจัดทำแผน คือ ต้องเป็นไปตามที่มุ่งหวัง ไม่ใช่แค่บอกว่าแผนนั้นเป็นเรื่องของการใส่ทรัพยากร (อาทิ กำลังคน และงบประมาณ) ลงไปเฉยๆ นอกจากนั้นการมีส่วนร่วมในการจัดทำแผน และนำเอาแผนไปทำจริงก็เป็นเรื่องสำคัญ แผนไม่ใช่คำสั่งการ แต่เป็นเรื่องของการมีส่วนร่วมในการจัดทำ และเป็นเจ้าของร่วมกัน (ในแง่นี้แม้ว่ากรีกอาจไม่ใช่ตัวอย่างที่ดีที่สุดในด้านการทหาร แต่ต้นธารของแผนยุทธศาสตร์นั้นก็สะท้อนมาจากการมีส่วนร่วมของสังคมในการเลือกผู้แทนของพวกเขาขึ้นมา บริหารประเทศ)
แผนยุทธศาสตร์นั้นจะต้องมีลักษณะของการรวบรวมเอาเจตจำนงของผู้คนในสังคมเข้าด้วยกัน ทุกคนรู้สึกว่ามีส่วนในการจะนำพาสังคมไปถึง เป้าหมาย ไม่ใช่แผนเป็นคำสั่งที่อยู่นอกตัวเรา
แผนยุทธศาสตร์จะต้องเน้นการสร้างความเปลี่ยนแปลง ไม่ใช่เน้นการทำงานไปวันๆ ตามที่ระบุเอาไว้เฉยๆ ดังนั้นการประเมินแผนจึงเป็นเรื่องสำคัญ และแผนนั้นจะต้องเปลี่ยนแปลงได้ ไม่ใช่ฝืนต่อสภาวะการเปลี่ยนแปลงของโลก
ขั้นตอนการวางแผนยุทธศาสตร์ที่สำคัญจึงประกอบด้วยสี่ขั้นตอนหลักๆ
หนึ่ง การวิเคราะห์วินิจฉัย สถานการณ์ที่เราดำรงอยู่ และสภาพแวดล้อมของสถานการณ์นั้น
สอง การคัดสรรเป้าหมายและยุทธศาสตร์ที่เราต้องการ สาม การจัดเตรียมแผน โดยการกำหนด เป้าหมายของแผนแต่ละข้อให้ชัดเจน และค้นหาหนทางไปสู่เป้าหมายเหล่านั้นให้ได้
สี่ การติดตามประเมินผลว่าเรามีความก้าวหน้าจริงไหม และมาถูกทางไหม
เรื่องที่นำเรียนท่านผู้อ่านนี้เป็นเรื่องที่ไม่ได้ตายตัวที่จะลอกมากจากแผนใดแผนหนึ่งได้ การทำแผนที่ดีจะต้องมีกระบวนการมีส่วนร่วมที่กว้างขวาง และการมีส่วนร่วมต้องมีลักษณะที่ลึกซึ้ง ไม่ใช่แค่แจ้งให้ประชาชนทราบ หรือให้ประชาชนมาแจ้งข้อมูลเท่านั้น แต่ประชาชนจะต้องสามารถกำหนดจังหวะและเป้าหมายในการจัดทำแผนได้เอง ไม่ใช่เป็นเพียงผู้ชม หรือผู้รอรับผลจากความหวังดีของระบบราชการเท่านั้น
ประชาชนจะต้องรู้สึกว่าเขาเป็นเจ้าของประเทศ และเป็นเจ้าของแผนยุทธศาสตร์ และเมื่อมีการนำเอาแผนนี้ไปปฏิบัตินั้น ประชาชนจะต้องเข้าใจว่าแผนนั้นเปลี่ยนแปลงได้ เพราะแผนนั้นไม่ใช่สิ่งที่หล่นมาจากฟากฟ้า ดังนั้นจึงอาจมีข้อผิดพลาดต่างๆ และจะต้องสามารถปรับเปลี่ยนแผนได้
ดังนั้นเมื่อเราจะมีแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติ สิ่งสำคัญก็คือ เราจะต้องมีการเปิดให้กระบวนการจัดทำแผนเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง มีการปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจให้ประชาชนเป็นเจ้าของแผน และสามารถถกเถียงอภิปรายได้อย่างกว้างขวางถึงปัญหาต่างๆ ที่เราเผชิญอยู่ (เรื่องของการจัดหาพลังงานก็เป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญเช่นกัน ว่าเราจะตกลงกันอย่างไร ระหว่างความมั่นคงทางพลังงานและความยั่งยืนและเป็นธรรม เป็นต้น ไม่ใช่อ้างว่าแผนศึกษามาดีแล้ว แต่แผนจะต้องเป็นกระบวนการที่ได้มาซึ่งฉันทามติของสังคมในเรื่องต่างๆ ไม่ใช่แผนยุทธศาสตร์คือข้ออ้างในการสั่งการให้ประชาชนทำตามและขัดขืนการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคต)
การออกแบบกระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์จึงเป็นเรื่องสำคัญไม่น้อยกว่าตัวแผนที่จะออกมาในตอนสุดท้าย ดังนั้นผมจึงอยากขอให้ทุกฝ่ายร่วมกันจับตาการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ของประเทศอย่างเข้มข้นนับจากบัดนี้เป็นต้นไปครับ
(หมายเหตุ – ปรับปรุงจาก United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. IIEP Working Paper 1: Strategic Planning: Concept and Retionale. 2010)
