คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : ‘ระบบเลือกตั้ง’ แบบอุดมคติ แบบยุติธรรม (หรือถ้าเป็นไปได้ก็ทั้งสองอย่าง)

ในวงสนทนาที่ว่าด้วยความชอบธรรมของกติกาทางการเมืองกับความได้เปรียบเสียเปรียบของพรรคการเมืองแต่ละพรรค มิตรสหายท่านหนึ่งชวนตั้งคำถามชวนคิดไว้อย่างน่าสนใจ จึงขอคัดเอาบางส่วนมาชวนกันคุยต่อ ณ ที่นี้ 

“ถ้าเราคิดว่าระบบเลือกตั้งที่ดี คือ ทำให้มีพรรคการเมืองได้ ส.ส.มากกว่าคะแนนที่ได้รับเป็นเรื่องปกติ ก็ต้องถือตามนั้น แต่ถ้าเราคิดว่าระบบการเลือกตั้งควรทำให้จำนวน ส.ส.ได้สัดส่วนกับคะแนนที่ได้ ก็จะไม่มีปัญหาอะไรกับการคิดคำนวณหรือกฎการเปลี่ยนคะแนนเสียงเป็นที่นั่งแบบรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่อยู่บนฐานของสัดส่วน… ถ้าไม่ได้สนใจว่า พรรคไหนจะได้ประโยชน์จากระบบนี้ พิจารณาแค่ว่า ระบบเลือกตั้งแบบไหนมันยุติธรรมมากกว่ากัน ทำให้คะแนนเสียงกับ ส.ส.ได้สัดส่วน (กับคะแนนเสียงของผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง) มากกว่ากัน” มิตรสหายท่านนั้นให้ข้อสังเกตและตั้งคำถามไว้เช่นนั้น

แม้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับก่อนแก้ไขเพิ่มเติมจะเป็นรัฐธรรมนูญที่วางกลไกระบบการเมืองไว้แบบหมกเม็ดจนสร้างปัญหามากที่สุด แต่สิ่งที่อาจจะยังไม่ควรรีบปฏิเสธคือ “ความยุติธรรม” ของระบบการเลือกตั้ง ที่นำเอาระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมเข้ามาใช้

ก่อนหน้านี้ ข้อเท็จจริงที่ต้องยอมรับคือ ด้วยระบบการเลือกตั้งที่ผ่านมาในรัฐธรรมนูญทั้งฉบับปี 2540 และ 2550 มีปัญหาร่วมกันประการหนึ่ง คือจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้สะท้อนสัดส่วนความนิยมทางการเมืองของประชาชนในประเทศได้อย่างสมบูรณ์ โดยจำนวนที่นั่งของพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งในสภามากที่สุดนั้นคิดเป็นสัดส่วนเกินกว่าเสียงที่ได้รับอยู่พอสมควร อันเป็นผลมาจากการคิดคะแนน ส.ส.ระบบเขต แบบ “ผู้ชนะได้ทั้งหมด” หรือ winner take all

ขอยกตัวอย่างประเทศสมมุติแบบตัวเลขกลมๆ เพื่อให้ง่ายต่อความเข้าใจ ว่าประเทศดังกล่าวนี้มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งรวม 10 ล้านคน แบ่งเป็น 100 เขตเลือกตั้ง โดยประชาชนผู้มีสิทธิทุกคนไปเลือกตั้งกันหมด ผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งรวม 6 ล้าน เลือกพรรค A และอีก 4 ล้านคนที่เหลือ เลือกพรรค B และมี ส.ส.ได้ 100 คน แต่ปรากฏว่า คนที่ชอบพรรค A จำนวนมากกระจายกันอยู่ในเขตเลือกตั้งต่างๆ รวม 85 เขต แต่คนที่ชอบพรรค B นั้น มีมารวมตัวกันอยู่ราวๆ 15 เขตเท่านั้น

ดังนั้น เมื่อผลการเลือกตั้งออกมา ก็จะเท่ากับสภาของประเทศนั้น มี ส.ส.พรรค A ในสภาถึง 85 ที่นั่ง และ ส.ส.พรรค B เพียง 15 ที่นั่ง ซึ่งผิดสัดส่วนความนิยมอันแท้จริงของคนในประเทศนั้นไปมาก 

ปัญหาของเรื่องนี้เป็นเพราะระบบการเลือกตั้งที่ผู้ชนะได้ทั้งหมด เช่น ในจังหวัด A มีประชากร 100,000 คน และมีคนที่เลือกพรรค A 60,000 คน เลือกพรรค B 40,000 คน แต่เมื่อ ส.ส.ของพรรค A ชนะการเลือกตั้งไป เท่ากับว่าเสียงที่ตัดสินทางการเมืองของเขตนั้นเพียง 60,000 เสียงเท่านั้นที่มีนัยทางการเมือง เสียงของคนอีก 40,000 คน ที่เลือกผู้สมัครที่ไม่ชนะการเลือกตั้งก็จะเป็นเสียงที่ไม่ถูกนำมานับ หรือเกลื่อนกลืนไปเป็นเสียงของคนทั้งหน่วยเลือกตั้งนั้น ซึ่งก็อาจจะหมายถึงการที่เสียงเหล่านั้นไม่ได้ถูกรับฟังและนำแปรออกมาเป็นอำนาจในการตัดสินใจในทางการเมืองด้วย

ระบบสัดส่วนผสม (Mixed Member Proportional : MMP) จึงเป็นระบบที่เข้ามาเพื่อ “ปรับ” สัดส่วนที่นั่ง ส.ส.ในสภาให้สะท้อนกับความนิยมทางการเมืองอันแท้จริงของประชาชนในประเทศนั้น ด้วยการคำนวณสัดส่วนของคะแนนเสียงเลือกตั้งทั้งประเทศเข้าไปชดเชยให้ด้วยที่นั่งของ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ

เช่นกรณีของประเทศสมมุตินี้ ถ้านำระบบสัดส่วนผสมมาใช้ ก็อาจจะเพิ่มจำนวน ส.ส.ขึ้นอีก 50 ที่นั่ง เป็น 150 ที่นั่ง โดย 50 ที่นั่งเป็น ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง เมื่อผลการเลือกตั้งออกมาแล้ว ส.ส.แบบแบ่งเขต ได้เท่าไรก็ได้ไปเท่านั้นตามที่ชนะจริงในแต่ละเขตเลือกตั้ง แต่ก็จะนำเอาคะแนนเสียงทั้งหมดของคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองแต่ละพรรคได้ในทุกเขตเลือกตั้งทั้งประเทศมาหารด้วยจำนวน 150 เพื่อดูว่า ตามสัดส่วนคะแนนเสียงรวมทั้งประเทศ และสภาของประเทศนี้มี ส.ส.ได้ 150 ที่นั่ง สัดส่วนที่นั่งในสภาของแต่ละพรรคการเมืองที่ใกล้เคียงกับคะแนนเสียงที่ได้นั้นควรจะเป็นเท่าไร 

ก็จะได้เป็น พรรค A ควรได้ ส.ส. 90 จาก 150 ที่นั่ง ส่วนพรรค B ควรจะได้ ส.ส. 60 จาก 150 ที่นั่ง ดังนั้น ในบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง 50 ที่นั่ง พรรค A ก็ควรจะได้ที่นั่งเพิ่มจาก ส.ส.แบบแบ่งเขตที่ได้มาแล้ว 85 ที่นั่งมาอีก 5 ที่นั่ง ส่วนพรรค B ควรจะได้อีก 45 ที่นั่งที่เหลือ ทำให้จำนวน ส.ส.ในสภานั้นออกมาเป็น 90 ต่อ 60 ที่นั่ง ซึ่งจะเป็นสัดส่วนที่สะท้อนตรงกันพอดีกับสัดส่วนของคะแนนเสียงความนิยมทั้งประเทศของทั้งสองพรรคการเมืองนี้

ถ้าพิจารณาเพียงเท่านี้ คงจะรู้สึกว่า อันที่จริง ระบบสัดส่วนผสมนี้ก็ยุติธรรมแล้วจริงๆ

แต่สำหรับบริบทของประเทศไทยนั้นมันก็ไม่สามารถตอบฟันธงอะไรได้ง่ายดายขนาดนั้น

นั่นเพราะแนวคิดของการนำเอาระบบสัดส่วนมาใช้กับระบบบัญชีรายชื่อนั้น อยู่บนพื้นฐานที่ว่า ส.ส.คือ “ผู้แทนราษฎร” ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภานั้น คือ “สภาแห่งชาติ” ที่แม้ “ผู้แทนราษฎร” จะมาจากการเลือกตั้งของผู้คนในแต่ละพื้นที่พื้นถิ่นก็ตาม แต่เจตจำนงที่แสดงผ่านการเลือกตั้งนั้นก็ควรจะเป็นตัวแทนสะท้อนความต้องการในระดับชาติของคนในท้องถิ่นนั้น เพราะสภาผู้แทนราษฎรจะมีหน้าที่หลักในการออกกฎหมาย ซึ่งกฎหมายนี้ก็จะมีผลต่อการกำหนดหน้าที่ ให้ประโยชน์ หรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพ และการกำหนดความผิดทางอาญาที่บางครั้ง อาจเป็นการสะท้อนถึงความเชื่อเชิงศีลธรรมหรือจริยธรรมในสังคม เช่น ประเทศนั้นจะยอมรับการสมรสระหว่างเพศเดียวกันได้แล้วหรือยัง จะยินยอมให้กระทำการุณยฆาตได้หรือไม่ ฯลฯ อันควรเป็นเรื่องที่จะมาตัดสินใจร่วมกันในสภา รวมถึงการออกกฎหมายบางเรื่องที่จำเป็นต่อการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล และหน้าที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือการสรรหาและให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีเพื่อให้มาจัดตั้งรัฐบาล และคอยตรวจสอบให้ความไว้วางใจคณะรัฐมนตรีที่ได้เห็นชอบไปนั้นด้วย

ทั้งหมดที่กล่าวไปนั้นคือการเลือก “ผู้แทนราษฎร” ที่ควรจะเป็นตามอุดมคติ

 แต่ประเทศไทยเรามีปัญหาอันเป็นการเฉพาะที่อาจจะทำให้การเลือกตั้ง ส.ส.ของเราไม่ได้เป็นไปตามอุดมคตินั้นสักเท่าไร

วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ความเป็น “ผู้แทนราษฎร” ของไทยมีความพร่าเลือนบางประการกับการที่จะต้องเป็นทั้ง “ผู้แทนระดับชาติ” และ “นักการเมืองท้องถิ่น” ในคนคนเดียวกัน ซึ่งต้นตอของเรื่องนี้เกิดจากการปกครองที่มีการกระจายอำนาจน้อย อำนาจส่วนใหญ่ยังรวมศูนย์อยู่ที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ทำให้ ส.ส. (ที่เป็นผู้แทนระดับชาติ) จะต้องทำหน้าที่ในการไปต่อรองกับกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ และรัฐบาล เพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นตัวเองด้วย ซึ่งเป็นการบำบัดทุกข์บำรุงสุขของคนในพื้นที่ ดังนั้น “ความเจริญ” ของแต่ละจังหวัดในสมัยนั้น คือ “ความสามารถ” ของ ส.ส.ในพื้นที่ในการต่อรองกับส่วนกลางหรือแปรงบประมาณลงมาให้พื้นที่ ส่งผลให้ถ้าใครได้เป็น ส.ส.สักสมัยหนึ่งแล้ว สามารถทำหน้าที่ดังกล่าวได้ดังใจสมความต้องการของชาวบ้าน ก็จะมีโอกาสได้รับเลือกเข้ามาอีกเรื่อยๆ เกิดเป็น “ตระกูล” ส.ส.ประจำจังหวัด ที่คนหน้าใหม่แทบจะหาโอกาสมาแข่งได้ยาก

ดังนั้น “เสียง” ของประชาชนที่เลือก ส.ส. จึงยากที่จะบอกได้ว่านั่นคือความนิยมในพรรคการเมือง ในอุดมการณ์ทางการเมือง ในนโยบายระดับชาติ หรือความนิยมส่วนตัวเพราะการทำงานเป็นประโยชน์แก่ท้องถิ่นของ ส.ส.แต่ละคนกันแน่ แตกต่างจากกรณีของประเทศที่มีระบบการเมืองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ที่อาจพิจารณาได้ว่า คนที่เลือก ส.ส.นั้น คือการเลือกไปเพื่อผลักดันประเด็นระดับชาติร่วมกับตัวแทนของเขตหรือจังหวัดอื่นๆ ส่วนเรื่องการพัฒนาท้องถิ่นหรือจังหวัด ก็ไปเลือกกันในระดับสภาท้องถิ่นหรือนายกเทศมนตรีกันไป

จากปัญหาที่เราไม่สามารถให้ ส.ส.ทำหน้าที่เป็น ส.ส.ระดับชาติ หรือเป็นผู้แทนของคนทั้งประเทศได้โดยสมบูรณ์ เป็นสาเหตุหนึ่งของการนำ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ หรือปาร์ตี้ลิสต์ มาใช้กับประเทศไทยในรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นความพยายามที่จะเพิ่ม “ส.ส.ของประเทศ” จากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่ไม่ขึ้นกับท้องถิ่นหรือเขตเลือกตั้งใดขึ้นมา นอกจากนี้ยังออกแบบให้เป็นเหมือนการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เห็นภาพของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีของพรรคการเมืองนั้นหากชนะการเลือกตั้งผ่านบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองด้วย เพราะตามรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นวางกลไกให้การเลือกตัวรัฐมนตรีจาก ส.ส.จากบัญชีรายชื่อนั้นมีข้อได้เปรียบกว่าเลือก ส.ส.แบบแบ่งเขต

เป็นที่มาของบัตรเลือกตั้งสองใบ และประโยคติดปากว่า บัตรเลือกตั้งสองใบนั้น “ใบหนึ่งไว้เลือกคนที่รัก อีกใบเลือกพรรคที่ชอบ”

แม้ในตอนนี้ การกระจายอำนาจของประเทศไทยจะดีขึ้น “บ้าง” อย่างน้อยก็ทำให้การพัฒนาท้องถิ่นหลายเรื่องเป็นเรื่องของการเมืองท้องถิ่นแล้ว แต่การต้องดูแล “พ่อแม่พี่น้อง” ของ ส.ส.ที่เป็นเหมือนวัฒนธรรมทางการเมืองไทยที่ ส.ส.ต้องไปงานบวช งานแต่ง หรือช่วยงานสาธารณประโยชน์ก็ยังคงมีอยู่ และในเขตเลือกตั้งก็เลยอาจจะมี “ส.ส.ที่รัก” แต่ไม่ได้อยู่ “พรรคที่ชอบ” ก็เป็นไปได้

เพราะหลักคิดและที่มาเบื้องหลังที่ต่างกันของระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมกับแบบบัตรเลือกตั้งสองใบนี้ เมื่อรัฐธรรมนูญให้แก้ไขกลับไปใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบแล้ว การจะนำเอาสัดส่วนผสมมาร่วมคิดด้วย ก็จะผิดฝาผิดตัวและเผลอๆ จะเป็นเรื่องที่ไม่ยุติธรรมไปเสียก็ได้

ตัวอย่างประเทศสมมุติเดิมให้ลองใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบ ใบแรกระบบเขตไม่มีปัญหาอะไร ผลก็ออกมาเป็นตามตัวอย่างเดิมนั้น (พรรค A 85 เขต พรรค B 15 เขต) แต่ในการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่ออีกใบนั้นกลับสูสีกว่า กลายเป็นมีผู้เลือก พรรค A 5 ล้านคน และพรรค B 5 ล้านคน เท่ากันพอดี

ถ้านำคะแนนเสียงนี้มาหารกับจำนวน 50 ที่นั่ง ก็จะได้กันไปพรรคละ 25 ที่นั่ง แต่ถ้าเอามาหาร 150 จะกลายเป็นว่า พรรค A ควรจะได้ ส.ส. 75 ที่นั่ง เมื่อได้ไปแล้วจากระบบแบ่งเขต 85 ที่นั่ง ก็เท่ากับจะไม่ได้ที่นั่งเลย ดังนั้นเท่ากับคะแนนผู้เลือกระบบบัญชีรายชื่อของพรรค A ไม่มีความหมายอะไรเลย และพรรค B ก็จะได้ ส.ส.ไปเต็มๆ 50 ที่นั่ง แล้วถ้าอย่างนั้นจะให้มีบัตรเลือกตั้งสองใบไปทำไม

ถึงกระนั้น ประเทศนี้จะมีปัญหาที่พรรค A ก็จะได้ที่นั่งถึง 110 จาก 150 ที่นั่ง ส่วนพรรค B ก็ได้ที่นั่งไปเพียง 40 ที่นั่ง ซึ่งต่างกันกว่าสองในสาม ทั้งๆ ที่ถ้าดูคะแนนเสียงเลือกตั้งแล้วจะเห็นว่า ไม่ว่าจะเลือกแบบใด เอาเข้าจริงคนในประเทศนั้นมีความนิยมในพรรค A และพรรค B ในจำนวนที่สูสีกันแบบเกินครึ่งมาไม่มากทั้งสิ้น 

ดังนั้นเรื่อง “ความยุติธรรม” ของระบบการเลือกตั้งของทั้งสองแบบนี้จึงยังเป็นที่ถกเถียงกันได้ต่อไป

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่