โรงงานของระบบการศึกษา โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์

ระบบการศึกษาของไทยมีการผลิตที่ล้นเกินและมีข้อกังขาด้านคุณภาพมาเป็นเวลานานแล้ว การทุ่มเทงบประมาณของรัฐจำนวนมากมายทุกปีมิได้ทำให้คุณภาพการศึกษายกระดับขึ้น ภาวะการผลิตที่ล้นเกินและการแพร่ระบาดของหลักสูตรประเภทจ่ายครบจบแน่กลับกลายเป็นความสูญเปล่าที่เกิดขึ้นโดยตรง

ในประเทศที่ระบบการศึกษาเป็นของรัฐและควบคุมโดยรัฐ ความเข้าใจเกี่ยวกับการทำงานของระบบการศึกษาและการตัดสินใจลงทุนของภาครัฐจะมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง

หากรัฐมิได้ดำเนินการตามหลักการที่ควรเป็น ความเสียหายย่อมเกิดขึ้นต่อระบบการศึกษาและอาจเป็นเนื้อร้ายที่ทำให้ระบบเศรษฐกิจและสังคมป่วยไข้ตามไปด้วย

รัฐเป็นผู้ตัดสินใจในเรื่องการจัดสรรงบประมาณ เป็นผู้ควบคุมและวางแผนการศึกษาทั้งระบบ ตลอดจนเป็นผู้ใช้อำนาจและมอบหมายอำนาจตามกฎหมายที่ตนบัญญัติขึ้น

ความล้มเหลวของระบบการศึกษาในประเทศไทยจึงควรถือว่ามีสาเหตุพื้นฐานมาจากบทบาทของรัฐ การผลิตและการลงทุนที่ล้นเกินถือเป็นความล้มเหลวที่รัฐมีส่วนสร้างขึ้น พื้นฐานของปัญหาอาจมิได้มาจากผู้สอนหรือผู้เรียนและมิใช่จากการขาดแคลนเครื่องมืออุปกรณ์อย่างที่อาจมองกัน

ถ้ารัฐไม่ยอมรับการกระจายอำนาจการวางแผนและการจัดการศึกษาและไม่ต้องการให้กลไกทางเศรษฐกิจช่วยตัดสินใจ รัฐก็ต้องมีวิสัยทัศน์และปรับปรุงระบบการการศึกษาอยู่เสมอ มิให้ด้อยไปกว่าการตัดสินใจของกลไกตลาด

การทำงานของระบบการศึกษาของโลกตั้งแต่ยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมต้องการสร้างบุคลากรที่มีคุณภาพและมีจำนวนเพียงพอต่อการเร่งรัดการเติบโตทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรม

ระบบโรงเรียนและระบบมหาวิทยาลัยจึงขยายตัวอย่างรวดเร็ว มีการผลิตและการลงทุนเหมือนโรงงานผลิตสินค้าให้กับสังคมผู้ใช้

โรงงานของระบบการศึกษาจะนำวัตถุดิบอันได้แก่ผู้เรียนมาผ่านกระบวนการผลิตที่มีผู้สอนเป็นแรงงานฝีมือและมีหลักสูตรและเครื่องมืออุปกรณ์เป็นเทคนิคการผลิตและสินค้าทุน

โรงงานการศึกษาเหล่านี้จะสามารถรองรับจำนวนผู้เรียนได้เป็นจำนวนมากโดยใช้ผู้สอนซึ่งหายากและต้นทุนสูงในจำนวนที่พอเหมาะ ต้นทุนการผลิตจะต่ำกว่าการจัดการศึกษาที่ผู้เรียนต่างต้องหาผู้สอนตามบ้านเรือนกันเอง

การบริหารจัดการจะสามารถทำให้ระบบการศึกษาผลิตทรัพยากรบุคคลได้มากเพียงพอและทันต่อการเปลี่ยนแปลงขององค์ความรู้และด้วยต้นทุนค่าใช้จ่ายที่ต่ำประสิทธิภาพของระบบการศึกษามาจากประสิทธิภาพของโรงเรียนและมหาวิทยาลัยทั้งหลาย

สถาบันการศึกษาหรือโรงงานใดที่มีวัตถุดิบที่ดี มีแรงงานฝีมือที่มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญ มีเทคนิคการผลิตและการจัดการที่มีประสิทธิภาพหรือทันสมัย และมีทำเลที่ตั้งที่ดี โรงงานนั้นก็ย่อมได้เปรียบโรงงานอื่นๆ

โรงงานที่เสียเปรียบก็ต้องปรับตัวเข้าหาตลาดที่ตนเองถนัดและมั่นใจ โดยมีการลงทุนที่พอเหมาะแก่ตน กล่าวคือให้เหมาะสมกับตลาด วัตถุดิบ แรงงานฝีมือ เทคนิคการผลิตและทำเลที่ตั้ง

ประเทศตะวันตกประสบความสำเร็จอย่างงดงามจากการจัดการศึกษาตามแบบโรงงานอุตสาหกรรม โดยตั้งแต่ยุคที่การปฏิวัติอุตสาหกรรมเจริญรุ่งเรือง มหาวิทยาลัยต่างๆ ได้มีการนำนักวิชาการหรือนักวิทยาศาสตร์ที่มีคุณภาพสูงทำงานคิดค้นร่วมกับนักศึกษาประจำอยู่ในมหาวิทยาลัยจนกระทั่งเกิดการคิดค้นมากมายและได้นำไปสู่ความรุ่งเรืองขององค์ความรู้และเศรษฐกิจของประเทศ

ประเทศเหล่านี้จึงมักเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนจัดการศึกษาได้โดยมีการกำกับดูแลที่เป็นอิสระจากรัฐ ในสหรัฐอเมริกาการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นรวดเร็วและล้ำหน้าที่สุด มหาวิทยาลัยของรัฐถูกลดความนิยมในขณะที่มหาวิทยาลัยเอกชนที่เป็นของมหาชนเข้ามาแทนที่ ส่วนการศึกษาในระดับที่ต่ำกว่ามหาวิทยาลัยก็มีความก้าวหน้าทั้งส่วนที่เป็นของรัฐและของเอกชนตามความหลากหลายของความต้องการ

การจัดการศึกษาถูกกำหนดให้มีการแข่งขันกัน ทำให้ต้องมีความเข้าใจเรื่องคุณภาพและต้นทุนการผลิตเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของตลาดที่เกี่ยวข้อง แม้จะประสบความสำเร็จมากแล้วก็ไม่สามารถกินบุญเก่าได้ จะยังต้องตื่นตัวกับแนวโน้มใหม่ๆ ดังเช่นที่กำลังเผชิญกับความท้าทายของโลกาภิวัตน์และเทคโนโลยีสมัยใหม่ เป็นต้น

ในประเทศไทย การจัดการศึกษาทั้งหมดเป็นของรัฐและโดยรัฐ ประชาชนผู้เสียภาษีเป็นผู้แบกรับภาระเป็นหลัก เอกชนมีบทบาทเป็นเพียงผู้รับจ้างผลิตให้รัฐ

ระบบการศึกษาของไทยจึงขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐหรือที่เรียกกันในทางเศรษฐศาสตร์ว่า Social Planner

การจัดการศึกษาจะสำเร็จหรือล้มเหลวมักอยู่ที่คุณภาพและพฤติกรรมของ Social Planner นี้นี่เอง

องค์กรของรัฐที่มีหน้าที่นี้เป็นผู้กำหนดว่าโรงงานทางการศึกษาจะมีจำนวนเท่าใด ขนาดเป็นอย่างไร ผลิตสาขาไหนและมากน้อยเพียงใดจึงจะเหมาะสม

ประสบการณ์ที่ผ่านมาบ่งบอกว่าองค์กรของรัฐและผู้บริหารโรงงานทางการศึกษามิได้ทำหน้าที่นี้เท่าที่ควร เพียงปล่อยให้ทุกอย่างดำเนินไปอย่างที่เคยเป็น เคยผลิตเท่าใดก็ผลิตเท่านั้น เคยสอนแบบใดก็สอนแบบนั้น หรือตามใจคณะผู้บริหารโรงงานนั้นๆ ไม่จำเป็นต้องจริงจังกับแนวโน้มความต้องการของตลาดหรือวิธีการเรียนการสอนที่เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว

ประเทศไทยเป็นประเทศที่ผู้ตามทางด้านวิทยาการ ขีดความสามารถด้านการแข่งขันของสถาบันการศึกษาย่อมต่ำกว่าประเทศตะวันตกที่ก้าวหน้ามาก่อน ประชาชนทั่วไปยังมีฐานะทางเศรษฐกิจอ่อนแอซึ่งทำให้ยากต่อการเข้าถึงการศึกษาของภาคเอกชนที่มีราคาแพงและมีชื่อเสียงเป็นที่ยอมรับ การอุดหนุนจากรัฐจึงยังมีความจำเป็นในระดับหนึ่ง

ปัญหาใหญ่คือองค์กรของรัฐที่ทำหน้าที่ดูแลการศึกษาของชาติคือการตัดสินใจที่คำนึงถึงความเป็นจริงทางเศรษฐกิจน้อยเกินไป

การวางแผนมิได้คำนึงล่วงหน้าว่าโรงงานของระบบการศึกษาจะมีขนาดเล็กเกินไปและมีจำนวนมากเกินไปหรือไม่ ผลิตประเภทของสินค้าตามความเคยชินและเหมือนๆ กันหรือไม่ ปริมาณการผลิตที่มากเกินไปจะส่งผลต่อคุณภาพให้ถดถอยลงจนเป็นผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจเพียงใด ทำอย่างไรระบบการศึกษาจึงจะมีระดับการลงทุนที่เหมาะสมและสามารถปรับตัวตามสภาพตลาดได้

ศาสตราจารย์ ดร.เมธี ครองแก้ว เคยพยายามแก้ไขปัญหาการอุดหนุนจากรัฐที่ทำให้สถาบันการศึกษาหยุดนิ่งหรือไม่ตอบสนองต่อการแข่งขัน ได้เสนอให้มีการกู้ยืมเพื่อการศึกษาขึ้นเพื่ออุดหนุนที่ผู้เรียนแทนที่มหาวิทยาลัย เหมือนที่ประสบความสำเร็จในออสเตรเลีย

มาตรการที่ริเริ่มโดยท่านอาจารย์เมธี ครองแก้ว นี้ช่วยแก้ไขปัญหาได้ระดับหนึ่ง ทว่าปัญหาการลงทุนที่ผิดพลาดของภาครัฐยังสร้างปัญหาพื้นฐานอยู่และมิได้รับการแก้ไขควบคู่ไปด้วย

ในช่วงที่เศรษฐกิจไทยประสบวิกฤตการณ์ทางการเงินเมื่อปี 2540-2541 แรงกดดันต่อฐานะทางการคลังของรัฐทำให้ระบบการศึกษาของไทยพึ่งงบประมาณภาครัฐได้ลดลงและต้องผลักภาระไปให้ภาคครัวเรือนและการจัดการศึกษาของภาคเอกชนมากขึ้น

เมื่อเศรษฐกิจไทยเข้าสู่ระยะฟื้นตัวแล้ว ระบบการศึกษาก็ยังมิได้ถูกวางแผนให้มีประสิทธิภาพและมีการใช้จ่ายลงทุนที่ระมัดระวัง มักถูกใช้ไปเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมืองและการตัดสินใจแบบผิวเผิน

การขยายการศึกษาภาคบังคับแบบก้าวกระโดดเป็น 12 ปี ในรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นปัจจัยที่สำคัญที่ทำให้ความต้องการตามกฎหมายหลังจากนั้นมีมากขึ้น จำนวนนักเรียนมัธยมศึกษาเพิ่มขึ้นและรัฐได้ขยายการก่อสร้างมากมายโดยที่ไม่สามารถเพิ่มจำนวนครูที่มีคุณภาพได้ทัน ครูจำนวนไม่น้อยสนใจโอกาสทางการเมืองมากกว่างานในอาชีพ ครูผู้อุทิศตนต้องแบกรับงาน คุณภาพของการมัธยมศึกษาจึงตกต่ำลงอย่างรวดเร็วและมีผลกระทบไปถึงการศึกษาระดับมหาวิทยาลัยด้วย

ผู้ที่จบการศึกษาภาคบังคับจำเป็นต้องหาทางเรียนต่อในระดับปริญญาตรี ทั้งๆ ที่ตลาดแรงงานฝีมือไม่สามารถรองรับได้ ประชาชนจำนวนมากที่มีวุฒิปริญญาตรีจำต้องทำงานประเภทไร้ฝีมือที่ไม่ต้องอาศัยวุฒิปริญญาตรีก็ได้ (ดังเช่นที่มีการโต้เถียงกันในข่าวโซเชียล)

ส่วนผู้ที่มีปริญญาตรีแล้วไม่ประสบความสำเร็จในงานก็สามารถเข้าสู่การศึกษาระดับปริญญาโทและเอกต่อไปเพื่อให้ความหวังกลายเป็นจริง

หลักสูตรระดับปริญญาโทและเอกที่อ่อนคุณภาพก็มีมากมายให้เลือก อัตราผลตอบแทนทางสังคมของการลงทุน (Social rate of return) ในหลักสูตรเหล่านี้มีค่าติดลบ ซึ่งหมายความว่ารายได้ของผู้จบการศึกษาบวกผลได้ทางอ้อมที่อาจมีต่อสังคมยังต่ำกว่าต้นทุนที่ผู้เรียนและรัฐจ่ายให้เสียอีก

ในอนาคต เศรษฐกิจที่เติบโตช้าลงจะมีผลต่อฐานะทางการคลังและการอุดหนุนทางศึกษาของรัฐ ในขณะเดียวกันการเติบโตของจำนวนประชากรที่ลดลงมา ระยะหนึ่งแล้วก็จะไม่เกื้อกูลต่อระบบการศึกษาอย่างที่เคยเป็นมา คุณภาพทางการศึกษาและเศรษฐกิจของไทยจะยิ่งเสี่ยงต่อภาวะอ่อนแอมากขึ้น

ระบบการศึกษาที่มีโรงงานที่ไม่ตอบโจทย์คุณภาพเป็นจำนวนมากมายจะเป็นระบบการผลิตที่เน้นสินค้าคุณภาพต่ำต่อไปอีกตามยุทธศาสตร์ที่ผิดพลาดของรัฐที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์ในปัจจุบัน

การแก้ไขปัญหาการศึกษาด้วยเม็ดเงินงบประมาณผูกพันจำนวนมหาศาลที่กำลังเร่งกระทำกันอยู่นั้น ในท้ายที่สุดก็จะพบว่าเป็นความสูญเปล่าเช่นกัน

 

บทความก่อนหน้านี้แขกปล่อยกู้กับความขัดแย้ง ด้านเชื้อชาติในยุคอาณานิคม โดย ลลิดา หาญวงษ์
บทความถัดไปรักษาการนายกเล็กนครตรัง ยื่นหนังสือลาออก ‘ทิ้งเก้าอี้’ วิจารณ์แซ่ดภายในขัดแย้ง-แตกแยก