22 ปีปัญหาชายแดนใต้ ทำไมรัฐจึงแก้ปัญหาไม่ได้ และจะสร้างสันติภาพที่ยั่งยืนได้อย่างไร

กว่า 22 ปีนับตั้งแต่เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบครั้งใหญ่ในจังหวัดชายแดนภาคใต้เมื่อปี 2547 ทุกครั้งที่เกิดเหตุการณ์รุนแรง เรามักได้ยินข้อเสนอที่แตกต่างกัน ทั้งการใช้มาตรการทางทหารอย่างเด็ดขาด การเร่งกระบวนการพูดคุยสันติภาพ และการทบทวนยุทธศาสตร์ทั้งหมด

แต่สิ่งหนึ่งที่ผมอยากย้ำก็คือ หากยังคิดแก้ปัญหาด้วยการปราบปรามให้สิ้นซากเพียงอย่างเดียว จะไม่มีทางแก้ปัญหานี้ได้ เพราะ 20 ปีที่ผ่านมาได้พิสูจน์แล้วว่าทิศทางดังกล่าวแก้ปัญหาไม่ได้ การตอบโต้แบบตาต่อตาฟันต่อฟันจะยิ่งทำให้ความขัดแย้งยืดเยื้อและรุนแรงมากขึ้น ไม่ใช่ทางออก

ตลอดเวลากว่า 20 ปี รัฐใช้งบประมาณไปแล้วเกือบ 6 แสนล้านบาท มีผู้เสียชีวิตกว่า 7,700 คน ทั้งข้าราชการ ทหาร ตำรวจ และประชาชนทุกศาสนา แต่จังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงมีรายได้ต่อหัวและผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาอยู่ในระดับต่ำที่สุดของประเทศ ประชาชนจำนวนมากยังรู้สึกไม่ได้รับความเป็นธรรม และมีปัญหาการย้ายถิ่นออกจากพื้นที่

เราจึงต้องยอมรับว่า รัฐล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งไม่ใช่ความล้มเหลวของรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง แต่เป็นปัญหาของรัฐโดยรวม ทั้งด้านยุทธศาสตร์ โครงสร้างการบริหาร และการนำยุทธศาสตร์ไปปฏิบัติ

ผมเคยเป็นประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาและส่งเสริมกระบวนการสร้างสันติภาพเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งใช้เวลาศึกษาสองปี จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นประชาชน 36 เวที และจัดทำข้อเสนอ 34 ข้อ จากการศึกษาดังกล่าว ผมเห็นว่าเราต้องเข้าใจรากเหง้าของความขัดแย้ง เหตุที่นโยบายของรัฐไม่เกิดผล และแนวทางที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา

1.รากเหง้าความขัดแย้ง ไม่ใช่เพียงปัญหาความมั่นคง

ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่ใช่เพียงปัญหาการก่อความไม่สงบ แต่เกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์ อัตลักษณ์ การปกครอง ความเป็นธรรม และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน

ในอดีตรัฐเองก็เคยมีแนวทางจัดความสัมพันธ์กับประชาชนโดยคำนึงถึงความแตกต่างทางศาสนาและวัฒนธรรม ตัวอย่างสำคัญคือ หลักรัฐประศาสโนบายสำหรับมณฑลปัตตานี พ.ศ. 2466 ในสมัยรัชกาลที่ 6 ซึ่งกำหนดให้ยกเลิกระเบียบที่เบียดเบียนหรือกดขี่ศาสนาอิสลาม และเลือกข้าราชการที่ซื่อสัตย์ สุจริต สงบเสงี่ยมเยือกเย็น ไปประจำตำแหน่ง ไม่ใช่ส่งไปเพียงเพื่อบรรจุให้เต็มตำแหน่งหรือเป็นการลงโทษ

แต่ต่อมาในช่วง พ.ศ.2482-2487 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม กลับดำเนินนโยบายชาตินิยมที่มุ่งสร้างความเป็นไทยแบบเดียวกัน ทั้งภาษา การแต่งกาย และวัฒนธรรม รวมถึงมาตรการที่กระทบต่อการใช้กฎหมายอิสลามว่าด้วยครอบครัวและมรดก ทำให้ประชาชนจำนวนหนึ่งรู้สึกว่ารัฐกำลังกดทับอัตลักษณ์ของตนเอง

เมื่อประชาชนเรียกร้อง กลับต้องเผชิญกับการปราบปราม กรณีหะยีสุหลงซึ่งเสนอข้อเรียกร้องต่อรัฐ ถูกจับกุมและดำเนินคดี ก่อนจะหายสาบสูญไปในเวลาต่อมา เป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าเมื่อการเรียกร้องโดยสันติถูกปิดกั้น ความไม่ไว้วางใจและความขัดแย้งก็ยิ่งสะสมขึ้น การเรียกร้อง การปราบปราม และการเกิดความขัดแย้งครั้งใหม่จึงกลายเป็นรูปแบบที่เกิดซ้ำ

อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหาในปัจจุบันต้องพิจารณาทั้งปัญหาดั้งเดิมและเงื่อนไขใหม่ที่ทำให้ความขัดแย้งดำรงอยู่ ซึ่งผมเห็นว่ามีสาเหตุสำคัญห้าประการ

ประการแรก ปัญหาประวัติศาสตร์และอัตลักษณ์ ประชาชนในพื้นที่มีภาษา ศาสนา วัฒนธรรมที่เป็นเอกลักษณ์ และความทรงจำทางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ ความต้องการรักษาอัตลักษณ์เหล่านี้ยังคงอยู่ และไม่ควรถูกมองว่าเป็นความผิดหรือเป็นภัยต่อความมั่นคง

ประการที่สอง การปกครองที่รวมศูนย์อำนาจเป็นพิเศษ จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นพื้นที่เดียวที่มีองค์กรระดับชาติถึง 3 องค์กร ได้แก่ สมช. กอ.รมน. และ ศอ.บต. เข้ามากำหนดนโยบายและบริหารพื้นที่โดยตรง พร้อมกับการใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคง 3 ฉบับ ได้แก่ กฎอัยการศึก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ทำให้อำนาจกระจุกอยู่ที่ส่วนกลางและฝ่ายความมั่นคง ขณะที่ประชาชนมีสิทธิมีเสียงน้อยในการกำหนดวิถีชีวิต การใช้ทรัพยากร และการพัฒนาของตนเอง

ประการที่สาม การปิดกั้นการเรียกร้องโดยสันติวิธี ประชาชนที่เรียกร้องสิทธิทางวัฒนธรรม อัตลักษณ์ หรือเสนอให้เปลี่ยนแปลงการบริหารพื้นที่ บางครั้งกลับถูกมองว่าเป็นแนวร่วมของฝ่ายขบวนการ ทั้งที่เป็นการเรียกร้องโดยสันติวิธี ทำให้ช่องทางการแก้ไขความขัดแย้งด้วยวิธีการทางการเมืองถูกจำกัด

ประการที่สี่ ความไม่เป็นธรรมและความไม่เชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรม การใช้กฎหมายพิเศษและมาตรการด้านความมั่นคงต่อเนื่องเป็นเวลานาน ส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน มีปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนและความรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรม ซึ่งยิ่งสร้างความไม่ไว้วางใจระหว่างรัฐกับประชาชน

ประการที่ห้า การพัฒนาที่ประชาชนมีส่วนร่วมน้อย แม้รัฐใช้งบประมาณและมีโครงการพัฒนาจำนวนมาก แต่ประชาชนมีโอกาสน้อยในการกำหนดแนวทางพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการศึกษk ขณะที่รายได้และผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษายังอยู่ในระดับต่ำมาก

สาเหตุทั้งห้าประการเกี่ยวข้องและส่งผลต่อกัน การแก้ปัญหาจึงต้องพิจารณารากเหง้าและเงื่อนไขเหล่านี้ ไม่ใช่ใช้กำลังปราบปรามเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นครั้งๆ ไป

2.ยุทธศาสตร์ที่ดีก็มีอยู่ แต่ขาดเอกภาพระหว่างนโยบายกับการปฏิบัติ

หากย้อนดูนโยบายของรัฐตลอดกว่า 20 ปี จะพบว่าเราไม่ได้ขาดยุทธศาสตร์ที่ดี หลายรัฐบาลกำหนดนโยบายที่ให้ความสำคัญกับกระบวนการสร้างสันติภาพมากขึ้น ตั้งแต่ยุทธศาสตร์พระราชทาน “เข้าใจ เข้าถึง พัฒนา” แนวคิด “การเมืองนำการทหาร” การเคารพอัตลักษณ์และวัฒนธรรม การตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ และการเริ่มพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการในปี 2556

ในระยะหลังยังมีความก้าวหน้าในการยอมรับหลักสิทธิมนุษยชนและมาตรฐานสากล รวมถึงกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย
จะเห็นว่ายุทธศาสตร์ของรัฐพัฒนาจากการมุ่งปราบปราม ไปสู่การให้ความสำคัญกับสันติวิธี ความยุติธรรม และการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่คำถามสำคัญก็คือ เหตุใดยุทธศาสตร์และนโยบายที่ดีเหล่านี้จึงไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ

ปัญหาอยู่ที่รัฐดำเนินยุทธศาสตร์สองแนวทางควบคู่กัน แต่ไม่เชื่อมโยงกันอย่างแท้จริง

แนวทางแรกเป็นยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง เน้นการป้องกันและปราบปรามการก่อความไม่สงบ การปิดล้อมตรวจค้น การใช้กำลังทหาร และกฎหมายพิเศษด้านความมั่นคง แม้อาจช่วยแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้บ้าง แต่ก็ส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและอาจกลายเป็นเงื่อนไขของความขัดแย้ง

ขณะที่อีกแนวทางหนึ่งเป็นยุทธศาสตร์ด้านการเมืองและกระบวนการสร้างสันติภาพ ให้ความสำคัญกับการแก้ไขรากเหง้าความขัดแย้ง การเคารพสิทธิมนุษยชน การพัฒนา และการพูดคุยสันติภาพ

ปัญหาสำคัญคือความไม่สอดคล้องกันระหว่างยุทธศาสตร์ นโยบาย และการปฏิบัติ เนื่องจากองค์กรที่กำหนดยุทธศาสตร์และนโยบาย กับองค์กรที่กำหนดทิศทางการปฏิบัติในพื้นที่เป็นคนละส่วนกัน แม้หลายหน่วยงานจะร่วมกันกำหนดนโยบาย แต่เมื่อถึงขั้นปฏิบัติจริง อำนาจกลับอยู่ที่หน่วยงานด้านความมั่นคงซึ่งถือกฎหมายพิเศษ 3 ฉบับเป็นหลัก ทำให้การดำเนินงานไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ที่วางไว้

บางช่วงรัฐบาลประกาศใช้หลักการเมืองนำการทหาร แต่การปฏิบัติในพื้นที่ยังใช้วิธีการเดิม บางช่วงส่งเสริมการพูดคุยสันติภาพ แต่เมื่อเกิดเหตุการณ์รุนแรงก็กลับไปเน้นการตอบโต้และปราบปราม

ผมจึงเห็นว่านอกจากการกำหนดยุทธศาสตร์ให้ชัดเจนเป็นเอกภาพแล้ว ต้องทบทวนโครงสร้างอำนาจและกลไกการบริหาร เพื่อให้ยุทธศาสตร์สร้างสันติภาพที่มีอยู่แล้วเกิดผลในทางปฏิบัติ

3.รัฐบาลต้องตั้งหลักใหม่ และเร่งแก้ปัญหาเฉพาะหน้า

เมื่อเกิดเหตุการณ์รุนแรงขึ้นอีกครั้ง คำถามสำคัญคือรัฐบาลจะเดินต่อไปในทิศทางใด

“สิ่งที่ผมหวังว่าจะไม่ได้ยินจากนายกคือ ‘แล้วแต่ฝ่ายความมั่นคง’ หรือ ‘แล้วแต่แม่ทัพ’ เพราะในสภาเองก็ถามหากันตลอดว่าการเมืองต้องนำการทหาร”

นายกรัฐมนตรีและรัฐบาลต้องเป็นผู้รับผิดชอบทิศทางการแก้ไขปัญหา ไม่ใช่ปล่อยให้ฝ่ายความมั่นคงเป็นผู้กำหนด โดยควรทบทวนยุทธศาสตร์และหารือกับผู้มีประสบการณ์ เพื่อให้การกำหนดนโยบายกับการปฏิบัติเดินไปด้วยกัน รวมทั้งกำหนดว่าจะดำเนินการอย่างไรให้บรรลุเป้าหมายภายในปี 2570 ที่จะยุติความรุนแรงและปรับจากการใช้กำลังทหารไปสู่การให้ฝ่ายพลเรือนรับผิดชอบมากขึ้น

แต่ก็ต้องพูดตรงๆ ว่า ปัญหานี้ไม่มีทางใช้วิธีใดวิธีหนึ่งแล้วทำให้ทุกอย่างดีขึ้นได้ทันที จำเป็นต้องดำเนินการหลายเรื่องควบคู่กันไป

จากข้อเสนอ 34 ข้อของคณะกรรมาธิการ ผมเห็นว่ามีสองเรื่องเร่งด่วนที่ทำได้โดยไม่ต้องรอให้การแก้ไขปัญหาระยะยาวสำเร็จก่อน

เรื่องแรก ความปลอดภัยของประชาชน ต้องยกระดับมาตรการรักษาความปลอดภัยโดยใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่และวิทยาศาสตร์ให้เต็มประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันเหตุการณ์รุนแรงและลดความสูญเสีย โดยไม่ต้องรอให้กระบวนการเจรจาหรือความขัดแย้งทางการเมืองและวัฒนธรรมได้รับการแก้ไขเสียก่อน

เรื่องที่สอง กระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะการสอบสวนและพิสูจน์พยานหลักฐาน ต้องใช้หลักนิติวิทยาศาสตร์ทำให้การสอบสวนน่าเชื่อถือ สามารถพิสูจน์ข้อเท็จจริงอย่างเป็นธรรม ไม่ใช่ปล่อยให้ประชาชนและเจ้าหน้าที่ต่างฝ่ายต่างเชื่อไปคนละทางโดยไม่มีข้อพิสูจน์

4.จากการพูดคุยสันติภาพ สู่การจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนใหม่

นอกจากมาตรการเร่งด่วน รัฐบาลต้องดำเนินกระบวนการพูดคุยสันติภาพอย่างต่อเนื่อง ไม่ปล่อยให้หยุดชะงักตามเหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นเป็นครั้งคราว

แต่สิ่งที่ต้องทำมากกว่านั้นคือการก้าวไปสู่ กระบวนการสร้างสันติภาพ หรือ Peacebuilding ซึ่งต้องวิเคราะห์รากเหง้า สาเหตุและเงื่อนไขใหม่ของความขัดแย้ง แล้วหาทางแก้ไขด้วยสันติวิธี ป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาซ้ำ ๆ ไม่ใช่จำกัดอยู่เพียงการเจรจาระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายขบวนการ ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนที่มีวัฒนธรรม ศาสนา และอัตลักษณ์แตกต่างกันได้ร่วมพูดคุยหารือ รวมทั้งให้ผู้ที่ต้องการเรียกร้องสิทธิหรือเสนอแนวทางเปลี่ยนแปลงการบริหารพื้นที่สามารถต่อสู้ทางการเมืองได้อย่างเต็มที่โดยสันติวิธี ขณะเดียวกันต้องทำให้ประชาชนทั้งประเทศมีความเข้าใจและมีใจกว้าง พร้อมร่วมกันหาทางออก

ผมเห็นว่าสิ่งสำคัญที่รัฐต้องทำคือ จัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้เสียใหม่ ไม่ใช่เพียงการจัดรูปแบบการบริหารปกครองที่เหมาะสมภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่ต้องเปลี่ยนวิธีคิดของรัฐที่มองว่าประชาชนในพื้นที่ต้องเหมือนกับประชาชนในภูมิภาคอื่น ต้องเลิกคิดว่าจะทำอย่างไรให้เขามีความเป็นไทยมากขึ้นโดยลดความเป็นมลายูลง เพราะเพียงแค่คิดเช่นนี้ก็เป็นปัญหาแล้ว

รัฐต้องจัดความสัมพันธ์ที่ทำให้ประชาชนอยู่ร่วมกันได้โดยสมัครใจ สามารถรักษาอัตลักษณ์ ภาษา ศาสนา และวัฒนธรรมของตนเองได้อย่างภาคภูมิใจ พร้อมกับกระจายอำนาจให้ประชาชนร่วมกำหนดวิถีชีวิต การใช้ทรัพยากร กฎเกณฑ์กติกา และการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการศึกษาของตนเอง

ต้องทำให้ประชาชนรู้สึกว่าการแก้ปัญหาบ้านเมืองและการพัฒนาเป็นเรื่องที่เขามีส่วนร่วมกำหนด และเป็นประโยชน์ต่อตนเองและลูกหลาน หากทำได้เช่นนี้ กฎหมายความมั่นคงพิเศษก็จะสามารถทยอยถอนออกไป และปรับเปลี่ยนระบบการบริหารปกครองที่ใช้มาตลอดกว่า 20 ปีได้

ผมเคยพูดว่า “คุณต้องให้ประชาชนเป็นเจ้าของสังคม” แต่เมื่อพูดเช่นนี้ก็มักมีคำถามตามมาว่า ทำไมต้องให้คนจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นเจ้าของจังหวัดชายแดนภาคใต้ แล้วพื้นที่นี้ไม่ใช่ของประชาชนคนอื่นด้วยหรือ

ผมก็เลยเติมข้อความอีกคำหนึ่งเข้าไปคือ “ต้องให้คนจังหวัดชายแดนภาคใต้มีความรู้สึกเป็นเจ้าของสังคม เป็นเจ้าของพื้นที่ และเป็นเจ้าของประเทศไทย เช่นเดียวกันกับประชาชนพลเมืองทุกคนในประเทศไทย”