หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีคำวินิจฉัยของประธานศาลอุทธรณ์เกี่ยวกับคดีผู้สมัครวุฒิสภา (ส.ว.) ในบัญชีรายชื่อสำรองยื่นฟ้องนายแสวง บุญมี เลขาธิการ กกต. พร้อมคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) รวม 8 คน ในความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเกี่ยวกับการเลือก ส.ส. โดยวินิจฉัยว่าอยู่ในเขตอำนาจของศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ หลักการทุจริตเลือก ส.ว. ถือเป็นการพรากอำนาจอธิปไตยไปจากปวงชนชาวไทย ประชาชนทุกคนจึงเป็นผู้เสียหายและมีสิทธิยื่นฟ้องต่อศาลได้โดยตรง
ตรีเนตร สาระพงษ์
รองคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
การทำหน้าที่ของ กกต.กำลังกลายเป็นประเด็นที่มีคำถามสำคัญมากกว่าความถูกต้องกระบวนการเลือกตั้ง นั่นคือ หากประชาชนเห็นว่าการใช้อำนาจองค์กรอิสระอาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประชาชนมีสิทธินำเรื่องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมด้วยตนเองหรือไม่ หรือจำเป็นต้องรอให้องค์กรอื่นเป็นผู้ดำเนินการแทน
คำถามนี้มีน้ำหนักมากขึ้นภายหลังวันที่ 6 พ.ย.2569 เมื่อมีการเผยแพร่คำวินิจฉัยประธานศาลอุธรณ์ที่ วท. 27/2569 ในคดีดำ อ 1018/2569
ต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันว่า คำวินิจฉัยนี้เป็นการวินิจฉัยเรื่องเขตอำนาจศาลและอำนาจฟ้อง มิใช่คำพิพากษาว่าจำเลยกระทำความผิดแล้ว ข้อกล่าวหาทั้งหมดยังต้องผ่านกระบวนการพิจารณาของศาลต่อไป
ประเด็นที่น่าสนใจจึงไม่ใช่เพียงว่าคดีนี้ใครถูกหรือผิด แต่หลักคิดที่อยู่เบื้องหลังคำวินิจฉัยว่า ความเสียหายต่อกระบวนการใช้อำนาจอธิปไตยอาจเป็นความเสียหายที่ประชาชนมีส่วนได้เสียร่วมกันและอาจทำให้ประชาชนมีสถานะเป็นผู้เสียหายในคดีอาญาได้
ในคดีนี้มีประเด็นที่ต้องแยกออกจากกัน กล่าวคือโจทก์เป็นผู้สมัคร ส.ว. ซึ่งอ้างสิทธิของตนตามบทบัญญัติเฉพาะมาตรา 88 ขณะที่เหตุผลของประธานศาลอุทธรณ์ที่ว่าประชาชนทุกคนเป็นผู้เสียหายตาม ป.วิ.อ. มาตรา 2 (4) เป็นการตีความอีกระดับหนึ่ง ซึ่งอาจส่งผลต่อขอบเขตสิทธิฟ้องคดีของประชาชนในวงกว้าง จึงไม่ควรนำสถานะเฉพาะผู้สมัครไปปะปนกับหลักการทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิฟ้องของประชาชน
ปัญหาจึงอยู่ที่การตีความว่า ความเสียหายตามกฎหมายต้องเป็นความเสียหายเฉพาะตัวของบุคคลใดบุคคลหนึ่งเท่านั้นหรือไม่ หรือความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะกระทบสิทธิของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย อาจทำให้ประชาชนมีสถานะเป็นผู้เสียหายได้เช่นกัน หากตีความอย่างเคร่งครัดว่าผู้เสียหายต้องเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงและเฉพาะตัว ประชาชนทั่วไปย่อมมีข้อจำกัดในการฟ้องคดีที่ความเสียหายกระจายอยู่ในสังคม แต่หากตีความกว้างจนประชาชนทุกคนสามารถฟ้องคดีใดๆ ที่อ้างว่ากระทบประโยชน์สาธารณะได้ ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาการใช้สิทธิฟ้องคดีโดยปราศจากขอบเขตที่ชัดเจน
ทั้งสองด้านมีเหตุผลที่ต้องพิจารณา การกำหนดขอบเขตสิทธิฟ้องจึงต้องไม่ปิดกั้นการตรวจสอบอำนาจรัฐ ขณะเดียวกันก็ต้องป้องกันไม่ให้กระบวนการยุติธรรมกลายเป็นเครื่องมือในการกลั่นแกล้งหรือดำเนินคดีโดยไม่มีมูล
ประเด็นนี้มิใช่เรื่องใหม่ เมื่อวันที่ 21 เม.ย.2569 มีรายงานข่าวกรณีศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบมีคำพิพากษายกฟ้องคดีที่นายอัครวัฒน์ พงศ์ธนาชลิตกุล ผู้สมัคร ส.ว.บัญชีสำรอง เป็นโจทก์ฟ้องประธาน กกต. กรรมการ กกต. และเลขาธิการ กกต. รวม 8 คน โดยเหตุสำคัญประการหนึ่งตามรายงานข่าวคือโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และการดำเนินคดีต้องเป็นไปตามช่องทางที่กฎหมายกำหนด โดยมีอัยการสูงสุดเข้ามาดำเนินการ
เมื่อเปรียบเทียบกับคำวินิจฉัย วท.27/2569 จึงเกิดคำถามว่า เหตุใดคดีที่เกี่ยวข้องกับการฟ้องผู้ดำรงตำแหน่งใน กกต. จึงมีผลในเรื่องอำนาจฟ้องแตกต่างกัน ความแตกต่างนั้นเกิดจากสถานะของโจทก์ ฐานความผิด ข้อเท็จจริง หรือช่องทางตามกฎหมายที่ใช้บังคับหรือไม่ ทั้งสองคดีจึงยังไม่ควรถูกสรุปว่าขัดแย้งกันโดยตรง หากยังไม่ได้เปรียบเทียบคำฟ้องและคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาฉบับเต็มของแต่ละคดี
สิ่งที่เห็นได้ชัดคือ การกล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐกระทำความผิด ไม่ได้หมายความว่าผู้กล่าวหาจะมีอำนาจฟ้องคดีได้โดยอัตโนมัติ เพราะกฎหมายกำหนดช่องทางและเงื่อนไขการดำเนินคดีแตกต่างกันตามประเภทความผิดและสถานะของผู้ถูกกล่าวหา โดยเฉพาะคดีที่เกี่ยวข้องกับผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ซึ่งอาจอยู่ภายใต้กลไกตรวจสอบเฉพาะ
ประเด็นนี้ปรากฎโดยตรงในคำวินิจฉัย วท.27/2569 ซึ่งประธานศาลอุทธรณ์ได้พิจารณาถึงมาตรา 23 ของ พ.ร.ป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ.2560 ที่กำหนดช่องทางการฟ้องคดีโดยอัยการสูงสุดและคณะกรรมการ ป.ป.ช. แต่เห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับในกรณีที่องค์กรเหล่านั้นเป็นผู้ฟ้องคดี มิได้ตัดอำนาจฟ้องของราษฎรในคดีนี้
เหตุผลดังกล่าวทำให้ต้องพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างช่องทางพิเศษตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกับอำนาจฟ้องของประชาชนอย่างรอบคอบ
ไม่อาจสรุปว่าการมีช่องทางผ่าน ป.ป.ช. และอัยการสูงสุดจะตัดสิทธิประชาชนในการฟ้องคดีทุกประเภทโดยสิ้นเชิง
คำถามสำคัญจึงอยู่ที่การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ที่หากมองผ่านแนวคิดของ Mauro Cappelletti และ Bryant Garth ที่ว่า การรับรองสิทธิไว้ในกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ หากประชาชนไม่สามารถใช้สิทธินั้นผ่านกระบวนการที่เข้าถึงได้ โดยเฉพาะการคุ้มครองผลประโยชน์ส่วนรวมและผลประโยชน์ที่กระจายอยู่ในสังคม ซึ่งความเสียหายอาจไม่ได้ตกแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งอย่างชัดเจน แต่กระทบต่อคนจำนวนมาก
การเลือกตั้งเป็นกรณีหนึ่งที่ผลประโยชน์สาธารณะและสิทธิของบุคคลอาจซ้อนทับกัน ความเสียหายจากกระบวนการเลือกตั้งที่ไม่สุจริตอาจกระทบทั้งผู้สมัครที่เสียโอกาสโดยตรง และประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย การกำหนดว่าใครมีสิทธิฟ้องจึงเป็นปัญหาของการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมโดยตรง หากกฎหมายกำหนดให้ประชาชนต้องรอให้องค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบเป็นผู้ดำเนินการเพียงช่องทางเดียว คำถามสำคัญคือ จะทำอย่างไรเมื่อองค์กรนั้นไม่ดำเนินการ หรือเมื่อประชาชนเห็นว่าการดำเนินการยังไม่เพียงพอ นี่คือช่องว่างระหว่างการมีสิทธิในทางหลักการกับการมีช่องทางใช้สิทธิในทางปฏิบัติ
ประเด็นนี้ยิ่งต้องพิจารณาเมื่อ กกต.เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีนี้ หนังสือสำนักงาน กกต.ลงวันที่ 11 มี.ค.2569 ซึ่งแจ้งผลการพิจารณาหนังสือโต้แย้งและขอให้ทบทวนมติของโจทก์ ระบุว่าคำวินิจฉัยของ กกต. ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่สามารถอุทธรณ์หรือโต้แย้งตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ และไม่มีบทบัญญัติให้สิทธิโต้แย้งหรือคัดค้านคำวินิจฉัยดังกล่าว โดยเห็นว่าคำวินิจฉัยเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญและเป็นที่สุด
ข้อชี้แจงดังกล่าวเป็นท่าทีสำนักงาน กกต.ต่อการโต้แย้งมติในกรณีนี้ มิใช่คำวินิจฉัยของศาล และการไม่มีสิทธิอุทธรณ์ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองก็ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีช่องทางตรวจสอบอื่นตามกฎหมาย แต่ทำให้ต้องตั้งคำถามต่อไปว่า แม้คำวินิจฉัยขององค์กรอิสระจะเป็นที่สุดในกระบวนการขององค์กรนั้น ประชาชนยังมีช่องทางตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจได้เพียงใด
รัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วางหลักว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย ขณะเดียวกันวรรคสองกำหนดให้รัฐสภา ครม. ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมและความผาสุกของประชาชน หลักการนี้มีความหมายสำคัญต่อการออกแบบองค์กรอิสระ เพราะความเป็นอิสระมีไว้เพื่อให้สามารถปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากการแทรกแซงที่ไม่ชอบ มิใช่เพื่อทำให้องค์กรนั้นพ้นจากการตรวจสอบ
ความเป็นอิสระจึงต้องเดินคู่กับความรับผิดรับชอบและระบบตรวจสอบถ่วงดุล หากองค์กรอิสระมีอำนาจมาก แต่ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงกลไกตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ ความเป็นอิสระก็อาจกลายเป็นการสถาปนาแดนสนธยาที่ตรวจสอบความรับผิดชอบได้ยาก
คำวินิจฉัย วท.27/2569 จึงควรถูกพิจารณาในฐานะจุดเริ่มต้นของการอภิปรายเรื่องสถานะผู้เสียหายและสิทธิของประชาชนในการฟ้องคดีที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ มิใช่ข้อยุติว่าประชาชนทุกคนมีอำนาจฟ้องคดีเกี่ยวกับ กกต.ได้ทั้งหมด และไม่ใช่เหตุให้สรุปว่ากลไกตามรัฐธรรมนูญหรือแนวคำวินิจฉัยก่อนหน้านี้ถูกยกเลิกไปแล้ว
สิ่งที่ควรพิจารณาต่อไปคือ กฎหมายควรกำหนดขอบเขตอำนาจฟ้องของประชาชนอย่างไรให้สมดุลระหว่างการป้องกันการฟ้องคดีโดยไม่สุจริต กับการเปิดโอกาสให้ประชาชนตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้จริงรวมถึงควรมีกลไกรองรับอย่างไรในกรณีที่องค์กรผู้มีหน้าที่ตรวจสอบไม่ดำเนินการอย่างเหมาะสม
ปัญหานี้ไม่ใช่เพียงเรื่องเทคนิคว่าบุคคลใดมีอำนาจฟ้องคดีตามกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่เป็นคำถามเชิงโครงสร้างของรัฐธรรมนูญว่าเมื่อองค์กรที่มีหน้าที่ตรวจสอบถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดแล้วใครจะเป็นผู้ตรวจสอบ หากองค์กรนั้นมีอำนาจตรวจสอบผู้อื่นแต่การใช้อำนาจของตนกลับไม่อาจถูกตรวจสอบได้ และประชาชนจะเข้าถึงความยุติธรรมได้ด้วยตนเองเพียงใด เพราะอำนาจรัฐอาจมอบหมายให้คนบางกลุ่มใช้อยู่ชั่วคราวก็จริงอยู่แต่สิทธิในการตรวจสอบอำนาจนั้นไม่ควรถูกยึดไปจากประชาชน
