รมว.คลัง – กระทรวงการคลังถือเป็นหัวหอกชี้วัดเศรษฐกิจสำคัญประการหนึ่ง เศรษฐกิจจะดีหรือไม่ดีในภาพรวมทั้งมหภาคและจุลภาคอยู่ที่การบริการจัดการนโยบายการคลังผ่านเครื่องมือที่มีอยู่ให้ตอบโจทย์กับบริบทแวดล้อมแต่ละสมัย ถือเป็นงานที่เฉพาะตัวของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
หากเปรียบเทียบแล้วนายกรัฐมนตรีมักจะมาพร้อมกับขุนคลังคู่ใจในแต่ละยุคโดยแต่ละยุคที่เศรษฐกิจแย่ หรือเศรษฐกิจดีมักต้องอาศัยพวกเขาเหล่านั้น บางยุคแม้มีความพยายามจะเอานักการเมือง พ่อค้ามาคุมกระทรวงการคลังแต่ก็ยากที่จะบริหารจัดการนโยบาย และฝืนทำไปโดยอย่างนั้น เพราะระยะยาวมีแต่จะเสียและเป็นจุดใต้ตำตอให้กับรัฐบาลเสียเอง
ในอดีตจนถึงปัจจุบันมักพบเห็นขุนคลังมีพื้นเพมาจากนายแบงค์ นักธุรกิจ อดีตข้าราชการกระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย เรียกรวมๆ กันว่าเป็น เทคโนแครตที่มีลักษณะเฉพาะของการรักษาหลักการ วินัยการเงินการคลัง รักษาจัดการพื้นที่ระหว่างนโยบายการคลังและเงินของประเทศ โดยมีเป้าหมายเป็นตัวชี้วัดการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ GDP
ในที่นี้จะขอพาไปไล่ย้อนแนวคิดถึงรัฐมนตรีของรัฐบาลในแต่ละยุคว่ามีแนวคิดที่สอดคล้องและสอดรับการพัฒนาเศรษฐกิจในแต่ละสมัยและส่งผลอย่างไรมายังนโยบายการคลังในปัจจุบัน
เริ่มต้นที่ บุญชู โรจนเสถียร ขุนคลังคู่ใจของนายกฯ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เจ้าของฉายาซาร์เศรษฐกิจ ที่เริ่มต้นชีวิตจากนักบัญชีสู่ผู้บริหารธนาคารกรุงเทพ ก่อนเข้าสู่ตำแหน่งรัฐมนตรีฯ คลัง
ในหนังสือ “สัจจะลูกผู้ชาย” ของเขาเผยให้เห็นแนวคิดอุดมการณ์ทางการเมือง-เศรษฐกิจ วางหลักคิดว่าสังคมไทยควรจะสมาทแนวคิดสังคมนิยมร่วมกับทุนนิยมมาใช้ออกแบบเศรษฐกิจที่นำไปปฏิบัติและเรียกสิ่งนี้ว่าระบบกิจสังคมโดยหมายถึงระบบเศรษฐกิจที่ยอมให้ระบบทุนนิยมมีบทบาทอย่างสมบูรณ์ ขณะเดียวกันก็ยึดถืออุดมการณ์ของระบบสังคมนิยมในประเด็นสำคัญ คือการกระจายรายได้และโอกาสในการถือครองทรัพย์สินอย่างเป็นธรรม และต่อมาแนวคิดความเชื่อนี้กลายมาเป็นปรัชญาของพรรคกิจสังคมที่มี ‘บุญชู’ เป็นเลขาธิการพรรคในเวลาต่อมา
แนวคิดดังกล่าวจึงเป็นที่มาของ “เงินผันคึกฤทธิ์” ประชานิยมยุคแรกๆ ที่มุ่งเป้าแก้ปัญหาความยากจน ลดจำนวนคนยากจน ในเวลาต่อมา
อีกช่วงสำคัญต่อมาอย่างสมัยรัฐบาลพล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทร์ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ มี ปู่หมาย ‘สมหมาย ฮุนตระกูล’ ขุนคลังจากสายธนาคารแห่งประเทศไทยที่ขึ้นชื่อเรื่องวินัยการคลังเข้มงวดที่สุดคนหนึ่ง
โดยในสมัยเป็นรัฐมนตรีคลังในรัฐบาลพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ได้ผลักดันแนวคิด Zero Growth Budget คือไม่ขยายงบประมาณรายจ่ายประจำปีเกินความจำเป็น เพื่อสร้างวินัยทางการคลังเข้มงวดในยุคที่ขาดดุลงบประมาณสูง พร้อมปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะให้สอดคล้องวัตถุประสงค์ของประเทศ และเร่งปฏิรูประบบราคาน้ำมัน ค่าสาธารณูปโภค เพื่อลดการขาดดุลแอบแฝง
ผลงานที่เป็นที่จดจำที่สุดคือการตัดสินใจคงจะเป็นลดค่าเงินบาทในเดือนพฤศจิกายน 2527 จาก 23 บาทเหลือ 27 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ (ลดลงร้อยละ 14.8) พร้อมเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบอ้างอิงตะกร้าเงิน (Basket of Currencies) เพื่อให้ค่าเงินบาทมีความยืดหยุ่นสอดคล้องกับคู่ค้าสำคัญของไทย แม้ต้องเผชิญแรงต้านทางการเมืองมหาศาลในขณะนั้น แต่ภายหลังถูกประเมินว่าเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องเชิงโครงสร้างที่ช่วยกระตุ้นการส่งออกไทยในระยะต่อมา
ขณะที่สมัยรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา ใช้บริการ ‘บดี จุณณานนท์’ อดีตผู้อำนวยการสำนักงบประมาณที่เข้ารับตำแหน่งต่อจากสุรเกียรติ เสถียรไทย
แนวคิดของบดี ในขณะนั้นคือการแก้ปัญหาเร่งด่วนที่สำคัญ คือเงินเฟ้อ การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และการแก้วิกฤตธนาคารกรุงเทพฯพาณิชย์การ (BBC) ที่มีหนี้เสียถึง 7.7 หมื่นล้านบาท และลดภาษีนิติบุคคลจาก 30% เหลือ 25% เพื่อกระตุ้นการลงทุนและลดการหลีกเลี่ยงภาษี แต่ทั้งหมดนี้เป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าแบบเร่งด่วน ไม่มีเวลาวางวิสัยทัศน์ระยะยาวก่อนที่ปัญหาต่างๆ จะถูกปะทุออกมาในปี 2540 ในเวลาต่อมา
ในปี 2540 ภายหลังการลาออกของพล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ จากวิกฤตทางการเงิน ต้มยำกุ้งปี 2540 ชวน หลีกภัย หลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีสมัยที่ 2 มี ‘ธารินทร์ นิมมานเหมินท์’ อดีตกรรมการผู้จัดการใหญ่ธนาคารไทยพาณิชย์ ขุนคลังคู่ใจตั้งแต่สมัยชวน 1 ทำหน้าที่เป็นหัวหอกสำคัญในการแก้ปัญหาวิกฤตชาติในขณะนั้น ผ่านการเจรจาต่อรองกับ IMF ที่บังคับให้ดอกเบี้ยสูง ห้ามขาดดุลงบประมาณ และเพิ่ม VAT เป็นร้อยละ 10 จนเขาต้องล็อบบี้ถึงสภาคองเกรสสหรัฐฯ เพื่อขอผ่อนปรนเงื่อนไขดังกล่าว และยังเป็นผู้ผลักดันโครงการเพื่อการลงทุนทางสังคม (Social Investment Program) ซึ่งไทยเป็นประเทศแรกที่ IMF ยอมให้ทำ และดูแลภาคเกษตรอย่างหนักผ่านการประนอมหนี้ ธ.ก.ส. เพราะตอนนั้นรัฐบาลมองว่าภาคเกษตรกรรมคือเบาะรองรับแรงงานตกงานจากภาคอุตสาหกรรม และจะช่วยประคองสถานะของประเทศระหว่างช่วงเปลี่ยนผ่าน
ในปี 2544 สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตรเข้า มี สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ มาพร้อมแนวคิดการแก้ปัญหาเศรษฐกิจไทยที่ไม่ได้มองว่าเป็นแค่วิกฤตการเงินผิวเผิน แต่เป็น “ความผุกร่อนเชิงโครงสร้าง” ที่สั่งสมมานาน เช่น การส่งออกที่โตแต่ไม่มีความสามารถแข่งขันจริง ภาคเอกชนไม่พัฒนาเทคโนโลยี และการลงทุนกระจุกในอสังหาริมทรัพย์ จึงเป็นที่มาของสโลแกน “คิดใหม่ ทำใหม่” ของพรรคไทยรักไทย
โดยตอนนั้นประเทศไทยมีปัญหาที่ต้องแก้คือ NPL การปรับโครงสร้างธุรกิจที่ต้องครอบคลุมทั้งการเงิน การบริหารจัดการ และกลยุทธ์ และการส่งออกที่ต้องอาศัยความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ต้องอาศัยการพัฒนาจากฐานรากสู่บนยอด ผ่านการผลักดันกองทุนหมู่บ้าน พักหนี้เกษตรกร บทบาทของรัฐมนตรีคลังยุคนี้จึงคล้ายกับการต้องเป็นCEO ของกระทรวงการคลังที่กำหนดวิสัยทัศน์และกลยุทธ์ ไม่ใช่การลงมือทำงานแบบแบงก์เสียเอง
ที่น่าสนใจในช่วงเวลาสั้นๆ คือการเข้ามาของ ร.อ.สุชาติ เชาว์วิศิษฐ ขุนคลังสายข้าราชการมืออาชีพที่ผ่านงานกรมสรรพากรมาเกือบตลอดชีวิตราชการ และเป็นลูกศิษย์รุ่นแรกๆ ของ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เข้ารัฐมนตรีคลังในปี 2546 ต่อจาก ดร.สมคิดที่ขยับขึ้นไปเป็นรองนายกรัฐมนตรี
ในบทสัมภาษณ์ ‘หน้าต่างการเงิน’ ยืนยันแนวคิดอนุรักษนิยมที่เน้นความยั่งยืนมากกว่าตัวเลขโตเร็ว โดยมองว่าเศรษฐกิจที่โต 5% ติดต่อกัน 3 ปี ดีกว่าโตแบบผันผวน (8% – 6% – 9%) เพราะความผันผวนนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป (Overheating) จนเกิดฟองสบู่ซ้ำรอยอดีต
ขณะเดียวกันการยืนยันแนวคิดชัดเจนว่า “ภาษีไม่ใช่ตัวช่วยกระตุ้นธุรกิจ” สิ่งที่จูงใจนักลงทุนจริงคือ “โอกาสในการทำกำไร” จึงปฏิเสธลดภาษีนิติบุคคลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และคง VAT ที่ 7% ไว้เพื่อไม่ซ้ำเติมเศรษฐกิจช่วงวิกฤต และมุ่งเน้นการจัดเก็บรายได้ที่มีประสิทธิภาพ เอาเทคโนโลยีมาใช้ตรวจสอบ และร่วมมือกับหน่วยงานเพื่อปราบปรามผู้หลบเลี่ยง
ในบริบทนี้เองที่นโยบายขยายฐานภาษีของเขาออกผลชัดเจนเป็นรูปธรรม กล่าวคือในปีงบประมาณ 2546 รัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้เกินเป้าหมายถึง 8-9 หมื่นล้านบาท หรือคิดเป็นยอดจัดเก็บรวมประมาณ 995,350 ล้านบาท สูงกว่าประมาณการเดิมร้อยละ 4 โดยกรมสรรพากรจัดเก็บได้ถึง 559,000 ล้านบาท กรมสรรพสามิต 212,000 ล้านบาท และกรมศุลกากร 105,000 ล้านบาท นับเป็นปีแรกที่ไทยจัดเก็บรายได้ทะลุหลักล้านล้านบาท ความสำเร็จนี้สะท้อนแนวคิดที่เขายึดมั่นมาตลอด คือเน้น ขยายฐานภาษี (Tax Base) แทนการเพิ่มอัตราภาษี (Tax Rate) ด้วยการนำธุรกิจใต้ดินขึ้นมาเป็นธุรกิจที่ถูกต้องตามกฎหมาย และปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บผ่านการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในกรมสรรพากรอย่างจริงจัง
และทั้งหมดเป็นปัจจยเหตุสู่การจัดทำงบประมาณแบบแบบสมดุลในปี 2548 ในเวลาต่อมา
ถัดมาที่ยุคร่วมสมัยในปี 2551 รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีขุนคลังคู่ใจอย่าง ‘กรณ์ จาติกวณิช’ เข้ารับตำแหน่งปลายปีท่ามกลางวิกฤตการเงินโลกอย่างวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ โดยตอนนั้นรัฐบาลตัดสินใจออกพระราชกำหนดกู้ยืมเงินเพื่อรักษาการเติบโตทางเศรษฐกิจ เพื่อขยายงบลงทุน ผ่านแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 วงเงิน 1.4 ล้านล้านบาท แจกเงินสดตรงถึงมือคนจน (เช็ค 2,000 บาท เบี้ยผู้สูงอายุ) แทนการลดภาษี โดยให้เหตุผลว่าคนรายได้ต่ำมีตัวคูณสูงกว่า เพราะนำไปใช้จ่ายจริง และยังมีการผลักดัน พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) สำหรับแรงงานนอกระบบ สะท้อนวิสัยทัศน์เชิงโครงสร้างระยะยาวที่ไม่ได้มองแค่การกระตุ้นระยะสั้น
ในสมัยรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ช่วงแรกมี ‘อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์’ อดีตกรรมการผู้จัดการใหญ่ธนาคารกรุงไทย หนึ่งในทีมของสมคิดเมื่อสิงหาคม 2558 โดยตอนนั้นเป็นการใช้นโยบายการคลังแก้ปัญหาเศรษฐกิจหลังเกิดวิกฤตทางการเมือง โดยนโยบายการคลังตอนนั้นคือการออกแบบนโยบายแบบแยกชุด เจาะกลุ่มเป้าหมายเป็นชั้นๆ ไล่จากกลุ่มรายได้น้อย/เกษตรกร (กองทุนหมู่บ้าน เงินอุดหนุนตำบลละ 5 ล้านบาท รวม 136,000 ล้านบาท) ไปจนถึงกลุ่ม SME (Soft Loan และ บสย. ค้ำประกัน รวม 200,000 ล้านบาท) และอุตสาหกรรมแห่งอนาคตผ่าน BOI
ตลอดจนการปรับปรุงปฏิรูประบบการชำระเงินไทย ในชื่อระบบพร้อมเพย์-PromptPay ที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการซื้อขายสินค้าและบริการของคนไทยในเวลาต่อมา
อีกรัฐมนตรีคลังของรัฐบาลประยุทธ์ช่วงสองที่สำคัญคือ ‘อาคม เติมพิทยาไพสิฐ’ เข้ารับตำแหน่งเมื่อ 11 ตุลาคม 2563 หลังทีม “4 กุมาร” ลาออกยกชุด ท่ามกลางวิกฤตโควิด-19 ที่ซ้อนทับปัญหาเศรษฐกิจปี 2562 เป้าหมายการคลังยุคนี้คือการสร้างกำลังจับจ่าย ผ่านเครื่องมืองบประมาณ และการกู้เงินนอกงบประมาณเพื่อเยียวยาวิกฤต
มีการออกโครงการคนละครึ่งที่กระตุ้นพฤติกรรมร่วมจ่าย ที่ต่อมาเป็นถูกต่อยอดเป็นนโยบายในรัฐบาลปัจจุบันผ่านโครงการคนละครึ่งพลัส ไทยช่วยไทยพลัส เป็นต้น
ยุครัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน และ แพทองธาร ชินวัตร ใช้บริการ ‘พิชัย ชุณหวชิร’ อดีตผู้บริหารภาคพลังงาน ยุคนี้เผชิญปัญหานอกจากต้องปั๊มจีดีพีแล้วยังเผชิญกับสงครามการค้าสหรัฐฯ โดยตรง โดยเป็นหัวหน้าคณะเจรจาภาษีต่างตอบแทน (Reciprocal Tariff) จาก 36% สู่ 19% ในช่วงแรกของการเจรจาทางภาษี
และปัจจุบันในรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล มี เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ขุนคลังจากอดีตข้าราชการกระทรวงการคลังคนล่าสุดจากพรรคภูมิใจไทย ที่เข้ารับตำแหน่งปลายเดือนตุลาคม 2568 โดยในช่วงรัฐบาลอนุทิน1 ได้ทำงานผ่านการยกระดับการวัดผลนโยบายให้รวดเร็วด้วยแนวคิด “Quick Big Win” ดันGDP ไตรมาส 4 ที่ดันจาก 0.3% คาดการณ์เดิม ขึ้นมาโตจริง 1.8% ภายในเวลาทำงานเพียง 2 เดือน ก่อนขยายเป็นนโยบายหาเสียง “เศรษฐกิจ 10 Plus” ที่แบ่งเป็น 5 Plus เติบโตทั่วถึงกับ 5 Plus โตอย่างมีคุณภาพ อาศัยการรักษาวินัยการเงินการคลังผ่านแนวคิดทั้งหมดเป็นหลัก “5T” (Target, Transition, Transform, Transparency, Together)
ถึงท้ายนี้หางช้างบอกกำลังบอกอะไรเรา หากเรียงร้อยแนวคิดของขุนคลังไทยทั้ง 12 ท่านที่ยกมานี้ จะเห็นว่านโยบายการคลังไม่เคยมีสูตรสำเร็จตายตัว เพราะทุกยุคสมัยต่างเผชิญโจทย์ทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน ตั้งแต่การแก้ปัญหาความยากจน การสร้างวินัยการคลัง การรับมือวิกฤตการเงิน การฟื้นฟูเศรษฐกิจ ไปจนถึงปัจจัยภายนอกอย่างการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ สิ่งที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังแต่ละคนเลือกทำ จึงสะท้อนทั้งข้อจำกัด โอกาส และวิธีคิดของยุคนั้นมากกว่าความถูกหรือผิดเพียงด้านเดียว
ด้วยเหตุนี้ การอ่านงบประมาณแผ่นดินจึงไม่ควรดูเพียงตัวเลขรายรับ รายจ่าย หรือวงเงินขาดดุลเท่านั้น หากแต่ต้องมองย้อนกลับไปถึงปูมหลัง แนวคิดตลอดชีวิตก่อนเข้าขึ้นมาดำรงตำแหน่งแห่งนี้ ว่าเขามีโลกทัศน์อย่างไร ผ่านประสบการณ์แบบใด และเชื่อว่ารัฐควรมีบทบาทต่อเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด เพราะท้ายที่สุด งบประมาณไม่ใช่เพียงเอกสารทางการเงิน หากแต่เป็นภาพสะท้อนปรัชญาแนวคิดการบริหารประเทศของผู้กุมอำนาจการคลังในแต่ละยุค
