ตําราเศรษฐศาสตร์มหภาคให้นิยามว่ารายจ่ายรัฐบาลคือรายจ่ายของหน่วยงานรัฐจากภาษีอากรและเงินกู้เพื่อประโยชน์สาธารณะและถือเป็นตัวแปรนโยบาย รายจ่ายของภาครัฐมีปฏิสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจส่วนรวมผ่าน “ตัวทวีคูณ” (multiplier) เป็นตัวแปรหนึ่งขับเคลื่อนการเจริญเติบโตของประเทศ ในโอกาสนี้นักวิจัยสืบค้นข้อมูลการจัดสรรรายจ่ายรัฐบาลลงพื้นที่ 77 จังหวัด ในช่วงเวลา 11 ปี (2557-2567) เพื่อเข้าใจการบริหารงบประมาณของภาครัฐ เสนอข้อสังเกตการกระจาย/หรือกระจุกตัวของรายจ่าย และเชิญชวนให้คิดยุทธศาสตร์ “เมืองในอนาคต” ของประเทศไทย
ข้อมูลรายจ่ายภาครัฐจัดสรรโดยสำนักงบประมาณ ส่วนการเบิกจ่ายดำเนินการโดยกรมบัญชีกลาง ในปัจจุบันมีความก้าวหน้าของการบันทึกข้อมูลรายพื้นที่ (area-based budgeting) คือให้ “กรมหรือหน่วยงานเทียบเท่า” ระบุว่างบประมาณกรมกระจายลง 77 จังหวัดของประเทศอย่างไร? จำแนกเป็นรายจ่ายประจำ/ลงทุน เป็นแหล่งข้อมูลที่เป็นคุณค่าทางวิชาการ สอดคล้องกับความต้องการของคนท้องถิ่นและจังหวัด รัฐสภา-กรรมาธิการ-ส.ส.-ส.ว. ซึ่งมีหน้าที่กลั่นกรองและติดตามการใช้จ่ายเงินของรัฐก็ให้ความสำคัญ ตารางที่ 1 แสดงสถิติการกระจายรายจ่ายในแต่ละภูมิภาคมากน้อยเพียงใด และแบ่งออกเป็น 3 ช่วงเวลา แต่ภายใต้ข้อจำกัดพื้นที่ขอแสดงการเปรียบเทียบรายจ่ายต่อประชากร (per capita budget) ในช่วงปี 2558-2559 และ 2564-2567 พร้อมกับข้อสังเกตความแตกต่าง
จากสถิติข้างต้นมีข้อสังเกตบางประการ ก) ตัวเลขของกรุงเทพฯและปริมณฑลนั้น “แตกต่าง” จากทุกภูมิภาค สะท้อน “ลักษณะพิเศษ” ของงบประมาณไทยสืบเนื่องจาก “หน่วยงานระดับกรมหรือเทียบเท่า” เกือบทั้งหมดตั้งในกรุงเทพฯหรือปริมณฑล ดังนั้น รายจ่ายบุคลากรของกรมถูกบันทึกว่าเป็นรายจ่าย กทม. ซึ่งในความเป็นจริงบุคลากรจำนวนหนึ่งถูกส่งไปปฏิบัติงานในต่างจังหวัด งบจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์ก็ทำนองเดียวกัน “กรม” มักรวมศูนย์ตั้งงบไว้ในส่วนกลาง ข) อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาข้อมูลเปรียบเทียบ 6 ภูมิภาคโดยไม่รวม กทม. ก็ยังพบความแตกต่างพอสมควรทีเดียว 20 จังหวัดในภาคอีสานได้รับการจัดสรรเฉลี่ย 9,193 บาทต่อคน (ปีงบประมาณ 2564-2567) เปรียบเทียบกับภาคกลางได้รับการจัดสรรเฉลี่ย 12,361 บาทต่อคน (25 จังหวัดโดยไม่รวม กทม.) สำหรับภาคใต้นั้นรายจ่ายต่อหัวสูง (12,852 บาทต่อคน) สาเหตุหนึ่งจากปัญหาก่อการร้าย ภาครัฐจำเป็นต้องส่งกำลังคนภาครัฐหรือวัสดุอุปกรณ์ไปดูแลเป็นพิเศษ
ลำดับต่อไปพิจารณาตัวเลขเป็นรายจังหวัด รูปภาพที่ 1 แจกแจงรายจ่ายประจำและลงทุนใน 20 จังหวัดของภาคอีสาน พบความแตกต่างเช่นเดียวกัน คือส่วนใหญ่ได้รับงบจัดสรรน้อยกว่า 10,000 บาทต่อคน มีเพียง 6 จังหวัดที่รายจ่ายเกินกว่า 10,000 บาทต่อคน สูงที่สุดคือขอนแก่นน่าจะเกี่ยวข้องกับการเป็นศูนย์กลางของภาคอีสาน (ในหลายมิติ การศึกษา-การคมนาคม-สาธารณสุข ฯลฯ)
ถัดมาพิจารณาการจัดสรรใน 25 จังหวัดภาคกลาง (โดยไม่รวม กทม.) ในรูปภาพที่ 2 จังหวัดส่วนใหญ่ได้รับการจัดสรรเกินกว่า 10,000 บาทต่อประชากร
การจำแนกกลุ่มหรือจัดเรียงลำดับ (ranking) เป็นอีกวิธีการหนึ่งที่นิยมใช้แพร่หลาย ตัวอย่างเช่นการจัดลำดับมหาวิทยาลัยไทยในระดับโลกหรือระดับชาติ วัดเปลี่ยนแปลง รูปภาพที่ 3 จำแนกจังหวัดออกเป็น 5 กลุ่ม กลุ่ม 1 น้อยที่สุด (ค่าเฉลี่ย 7,702 บาทต่อคน) กลุ่ม 3 ระดับปานกลาง (ค่าเฉลี่ย 10,895 บาทต่อคน) กลุ่ม 5 ได้รับการจัดสรรสูงสุด (ค่าเฉลี่ย 15,593 บาทต่อคน (ไม่รวม กทม.) โปรดสังเกตว่า 12 จังหวัด (จาก 20 จังหวัด) ภาคอีสานอยู่ในกลุ่ม Q1 (ได้รับการจัดสรรน้อยที่สุด) มีเพียง 3 จังหวัดถูกจัดอยู่ในกลุ่มปานกลาง (Q3)
ข้อสังเกตและวิจารณ์ หนึ่ง รายจ่ายรัฐบาลที่กระจายลงจังหวัดย่อมส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจจังหวัดผ่าน “ตัวทวีคูณท้องถิ่น” กล่าวคือ เงินเดือนข้าราชการพนักงานลูกจ้างภาครัฐถูกจับจ่ายซื้อสินค้าและบริการ รายจ่ายการลงทุนผ่านการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งเป็นประโยชน์ต่อร้านค้าและสถานประกอบการในพื้นที่ ส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อท้องถิ่น นี่คือความหมายของคำว่า “ตัวทวีคูณท้องถิ่น” สอง การจัดสรรงบประมาณของส่วนราชการดูเหมือนไม่ตอบสนองนโยบายรัฐบาลเรื่องการกระจายความเจริญ และนโยบายไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง ส.ส. ส.ว. และรัฐสภาซึ่งมีหน้าที่กำกับการใช้จ่ายของรัฐบาล น่าจะตั้งข้อสังเกตในประเด็นนี้และให้ข้อเสนอแนะกรมในการกระจายเงินลงพื้นที่ ลดอัตราการ “รวมศูนย์” ในส่วนกลาง สาม นักวิชาการของธนาคารโลก (Dr.Stevens Rubinyi และคณะ) ได้เสนอรายงานวิจัยยุทธศาสตร์เมืองรองในอนาคตของไทย วิพากษ์อัตราการกระจุกตัวสูงของความเจริญในกรุงเทพมหานคร (Bangkok-centric) ไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายความเสี่ยง ควรค้นหายุทธศาสตร์เมืองรองใหม่ ซึ่งอาจจะกระจายในหลายภูมิภาค น่าจะเป็นทางเลือกใหม่ที่เหมาะสมกว่า ข้อเสนอเช่นนี้เป็นไปได้ เช่น การย้ายส่วนราชการ “กรม” ให้ตรงกับภารกิจ เช่น กรมในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์การเกษตรภารกิจส่วนใหญ่กระจายในต่างจังหวัด การทบทวนยุทธศาสตร์เมืองรองน่าจะเป็นผลดีต่อส่วนรวม ส่งเสริมอัตราการเจริญเติบโตของจังหวัดและภูมิภาค และลดความไม่เป็นธรรมในด้านการกระจายรายได้
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
จุไรลักษณ์ เอี้ยวพันธ์
อุมาพร บึงมุม
