| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ข่าวที่ไม่ค่อยมีคนสนใจมากนักในช่วงสองสามสัปดาห์นี้ คือเรื่องของข้อเสนอในการยุบเลิกตำแหน่งสมาชิกสภาเขต ซึ่งเป็นตำแหน่งที่หลายคน ที่แม้ว่าอยู่ใน กทม.เอง ก็อาจจะไม่คุ้นเคยนัก
ผมจะขอนำเสนอประเด็นนี้ออกเป็นสามประเด็น หนึ่งคือ ที่มาที่ไปของ ส.ข. สองคือ ข้อเสนอให้มีการยุบตำแหน่งนี้ และแทนที่ด้วยตำแหน่งอื่น และ สามคือ บทวิเคราะห์และข้อเสนอของผมเอง
1.ส.ข. คืออะไร? : ส.ข. คือ สมาชิกสภาเขต แต่คนนอก กทม.จะไม่รู้จัก เพราะ ส.ข.นั้นไม่ได้มีตำแหน่งหน้าที่และอำนาจ เหมือนกับสมาชิกสภาจังหวัด (ส.จ.) สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) และ สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล (ส.อบต.)
ส.ข.เป็นลักษณะเฉพาะของกรุงเทพมหานคร ที่มีลักษณะเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อธิบายง่ายๆ ก็คือ ใน กทม.นั้น เรามีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะผู้บริหาร (ซึ่งตำแหน่งและอำนาจหน้าที่มีลักษณะเฉพาะ ไม่เหมือนจังหวัดอื่น ผู้ว่า กทม.นั้น ในมุม กทม.ก็ว่าใหญ่ ในมุมของมหาดไทยที่กำกับดูแล ก็ว่าเล็กเท่านายกเทศมนตรีเท่านั้นเอง
ไม่เชื่อลองตั้งคำถามสิครับว่า สมมุติว่าหมูป่ามาติดถ้ำใน กทม.ท่านคิดว่า ผู้ว่าฯกทม.จะสามารถสั่งหน่วยงานของรัฐหน่วยงานไหนได้บ้าง และจะได้รับมอบหมายจากรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย และนายกรัฐมนตรี ให้ดูแลสถานการณ์ได้ไหม
เอาหล่ะ เมื่อมีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารมาแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ก็มีการเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร หรือ ส.ก.ขึ้นมาด้วย เรามี 50 เขต ก็มี ส.ก.อย่างน้อย 50 คน ทีนี้ เขตไหนประชากรมากกว่าเกณฑ์ ก็จะมีสองคน
ตรงนี้เข้าใจไม่ยาก มาเข้าใจยากตรงสมาชิกสภาเขต เพราะเราต้องเข้าใจกลไกของเขตก่อน
เขต คือ พื้นที่ในการปฏิบัติงานของ กทม. กทม. มี 50 เขต หน่วยงานมีทั้งส่วนกลางของ กทม.เอง และหน่วยปฏิบัติการในแต่ละเขต ผู้อำนาวยการเขตมาจากการแต่งตั้งข้าราชการของ กทม.เอง ซึ่งคนตั้งก็คือ ผู้ว่าฯกทม. ประชาชนไม่ได้มีสิทธิเลือกตั้งผู้อำนายการเขต
ทางเลือกที่ยากลำบากในการคิดกลไกนี้ขึ้นมา คงจะเป็นการพยายามหาจุดลงตัว ระหว่างเสียงของประชาชนในการเลือกผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และการมีผู้อำนวยการเขตที่มีประสิทธิภาพ เหมือนกับมีนายกมาจากการเลือกตั้ง และ นายกก็แต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ประมาณนั้น
แต่เพื่อให้ประชาชนมีบทบาท คอยให้ข้อคิดเห็นในการพัฒนาเขต และสอดส่องดูแลการดำเนินงานของสำนักงานเขตภายใต้การบังคับบัญชาของผู้อำนวยการเขต ก็เลยจัดให้มีสภาเขต และมีสมาชิกสภาเขตอย่างน้อยเขตละ 7 คน ถ้าเขตไหนประชากรเยอะ ก็ให้มีเยอะขึ้นอีกหน่อย
แต่ ส.ข.นี้ ไม่ได้มีอำนาจในการเอา ผอ.เขตออก ไม่มีอำนาจในการตรวจสอบ (ได้แค่สอดส่องติดตามดูแล ให้ข้อคิดเห็น ให้ข้อสังเกต และถ้า ผอ.เขตไม่ฟัง ก็ให้ทำจดหมายถึงผู้ว่า กทม.เท่านั้น หรือจัดทำงบประมาณของเขต
จะเห็นว่าอำนาจของสภาเขตนั้น ต่ำกว่า ส.ท. และ ส.อบต.มากนัก
2. ส.ข.กำลังจะหายไป และประชาคมเขตกำลังจะมา : จากการประมวลความเคลื่อนไหวในเรื่องการพยายามเปลี่ยนแปลง ส.ข.นั้น พบว่ามาจากข้อเสนอของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศได้มีข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลง ทั้งคุณสมบัติของผู้ว่าฯกทม. และ ส.ก.มากขึ้น สรุปง่ายๆ คือพยายามใช้มาตรฐานเดียวกับนักการเมืองระดับชาติ อาทิ ไม่ต้องคำพิพากษา หรือ ไม่ดำรงตำแหน่งเกินสองวาระ และให้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหาร กทม.ที่สำคัญ ก็คือข้อเสนอการเปลี่ยนแปลงสำคัญใน กทม. คือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารสภาเขต โดยให้ยุบเลิกสภาเขต เพราะมองว่า ส.ข.นั้น เป็นผู้ที่ยึดโยงกับนักการเมือง เพราะสังกัดพรรคการเมืองทำให้การดูแลประชาชนอาจไม่ทั่วถึง และที่ผ่านมามีผู้ใช้สิทธิน้อยมาก
ข้อเสนอใหม่ คือให้มีประชาคมเขตทำหน้าที่เดิมกับ ส.ข. โดยยังคงไว้ซึ่งหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชน ในฐานะภาคประชาชน เฉกเช่นเดียวกับ ส.ว. ใน รธน.ใหม่ กล่าวคือ ให้เลือกกันเองในบรรดากลุ่มผู้สมัครที่มีความหลากหลาย โดยให้ ผอ.เขตเป็นประธาน และมีกรรมการจากตัวแทนประชาชนที่มีภูมิลำเนาในพื้นที่ แบ่งสัดส่วนกันจากกลุ่มอาชีพ กลุ่มอาสาสมัคร และกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ ให้มีการดำรงตำแหน่งคราวละ 2 ปี และ ห้ามเกิน 2 วาระติดกัน
ขณะนี้ เริ่มมีเสียงตั้งคำถามกับข้อเสนอแบบนี้มากขึ้นเรื่อยๆ จากทุกพรรคการเมืองและประชาชนจำนวนหนึ่ง และมีการขยายเวลารับฟังความคิดเห็นในเรื่องนี้ในเว็บไซด์ของ กทม. (www.bangkok.go.th) รวมทั้งช่องทางอื่นๆ เช่น การส่งความเห็นไปที่ ผอ.เขต และเฟซบุ๊กผู้ว่าฯกทม.คนปัจจุบัน ที่ถูกแต่งตั้งมาโดยคณะรัฐประหาร
รวมทั้งอีกหลายช่องทาง ซึ่งสามารถหาข้อมูลได้จากหน้าข่าวทั่วไป
3. ความล้าหลังอันแสนก้าวหน้าที่ กทม. : ดังที่ผมได้เคยนำเสนอมาบ่อยๆ ว่า กทม.ที่เราเคยเชื่อว่าเป็นรูปแบบการปกครองในรูปแบบพิเศษนั้น เป็นรูปแบบการปกครองที่ก้าวหน้า อาจจะจริงเมื่อ 2528 ก่อนปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองท้องถิ่นทั่วประเทศ เมื่อ 2535 ที่มีการเลือกตั้งนายกและสมาชิก อบจ. และ อบต. ทำให้ทุกพื้นที่ในประเทศนี้ มีตัวแทนประชาชนจากการเลือกตั้ง และมีระบบการตรวจสอบตัวแทนประชาชนเหล่านั้นอย่างเป็นระบบ แม้ว่าอำนาจส่วนใหญ่ยังคงอยู่ที่ส่วนภูมิภาค โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย ทั้งในตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ
กทม.เองต่างหาก ที่ไม่มีตัวแทนประชาชนที่จะตรวจสอบการบริหารงานของผู้อำนวยการเขตอย่างเป็นระบบ ทั้งที่ควรจะคิดว่า กทม.นั้น เป็นมหานครที่ประกอบด้วยเมืองย่อยๆ มากมาย ทุกเขตของ กทม.นั้น มีความหนาแน่นระดับที่ไม่น้อยกว่าเทศบาลระดับเมืองและเทศบาลมหานครด้วยซ้ำในหลายเขต ลองคิดสิครับว่า ขนาดเทศบาลนั้น ยังมี สท.ตั้งหลายคน นี่ กทม.เป็นเหมือนมหานครที่มีเทศบาลตั้งห้าสิบเทศบาล จะมายกเลิกระบบตัวแทนระดับนี้ได้อย่างไร
ข้อเสนอที่ว่า ส.ข. ควรจะถูกยกเลิก เพราะเป็นพวกเดียวกับพรรคการเมือง ก็ดูจะเป็นข้อเสนอที่ตลก เพราะในการเมืองปกติอีกไม่นานนี้ อย่าลืมว่าผู้ว่าฯกทม.นั้น ก็ย่อมเป็นนักการเมือง และจะสังกัดหรือไม่สังกัดพรรคการเมืองก็ไม่มีความหมาย เพราะอาจจะไม่สังกัดอย่างเป็นทางการ แต่ก็เกี่ยวพันกับการเมืองอยู่ดี
แน่นอนว่าอาจจะมีภาวะที่ไม่ง่ายนัก ในความสัมพันธ์ระหว่างผู้ว่าที่มาจากการเลือกตั้งที่จะแต่งตั้งผู้อำนวยการเขต และ สข.ที่ก็มาจากการเลือกตั้งเช่นกัน แต่สิ่งนี้น่าจะเป็นความสวยงามในการคานอำนาจกัน ในกรณีที่ผู้ว่าฯ มาจากกลุ่มการเมืองหนึ่ง และ ส.ข.เป็นพื้นที่ของอีกกลุ่มหนึ่ง
สิ่งที่น่าจะตั้งคำถามจริงๆ น่าจะเป็นการขยายอำนาจของ ส.ข. และการปรับทั้งคุณสมบัติและโครงสร้างของผู้อำนวยการเขตเสียมากกว่า อาทิ ผอ.เขต ควรจะเป็นคนที่มาจากการเลือกตั้ง หรือคนที่เป็นตัวแทนประชาชนในเขตนั้น และ ส.ข.ที่มีอำนาจมากกว่านี้ สามารถที่จะจ้างผู้บริหารมืออาชีพ หรือโอนย้ายข้าราชการเข้ามาทำงานในลักษณะการทำสัญญาจ้างงาน เหมือนอย่างกรณี city manager หรือผู้จัดการเมือง หรือซีอีโอเมือง ได้ เพื่อให้เกิดการแข่งขันที่จริงจังระหว่างเขตหรือเมืองย่อยต่างๆ
ความท้าทายในการบริหารเมืองในวันนี้ คือการบริหารความซับซ้อนของเมือง ไม่ใช่การกล่าวหากันว่าพวกนักการเมืองมันเลว มันไม่ดูแลประชาชนทุกคน เพราะข้ออ้างที่ว่า ตำแหน่งที่ไม่ได้มาจากนักการเมืองนั้นจะดูแลประชาชนทุกคน ไม่สามารถสร้างหลักประกันเรื่องคุณภาพของการดูแล และไม่เคยตอบคำถามได้จริงว่า ประชาชนสามารถตรวจสอบคุณภาพของการดูแลและตั้งข้อสงสัยต่อคุณสมบัติของผู้ดูแลได้เลย การออกแบบรูปแบบการบริหารนั้น เป็นเรื่องที่ท้าทาย บางกรณี แม้ว่ามหานครจะต้องดูแล แต่อาจมีกรรมการย่อยได้อีก เช่น กรรมการบริหารรถเมล์ หรือ ระบบขนส่งมวลชนอื่น หรือแม้กระทั่งโรงเรียนและการศึกษาในพื้นที่
ความสัมพันธ์ระหว่างเขต กับ กทม.โดยภาพรวมนั้น เป็นประเด็นที่ท้าทายการบริหารจริงในพื้นที่ แน่นอนว่าเมืองใหญ่ขนาดนี้ จำต้องมีเอกภาพในการวางโครงสร้างพื้นฐาน แต่เอาเข้าจริงพื้นที่เมืองกรุงเทพฯ นั้น ขยายเกินขอบเขตของ กทม.ในฐานะหน่วยบริหารไปนานแล้ว แต่ในอีกด้านหนึ่ง ปัญหาที่เกิดขึ้นก็ยังมีปัญหาในเรื่องที่เป็นระดับย่อยกว่าเมืองใหญ่อีกมากมาย เช่นปัญหาในระดับละแวกบ้าน และพื้นที่ย่อยของเมือง ซึ่งโครงสร้างผู้อำนวยการเขตนั้น ไม่เคยตอบคำถามนี้ได้มานานแล้ว
สิ่งที่สำคัญไม่ใช่เรื่องการรังเกียจนักการเมือง แต่ต้องพัฒนาอำนาจการตรวจสอบถ่วงดุล ทั้งนักการเมืองและข้าราชประจำ และต้องทำให้พวกเขาทำงานได้ด้วย
ทางเลือกที่น่าจะเหมาะสม คือการทำให้สภาเขตมีอำนาจมากขึ้น แต่ต้องมาจากการเลือกตั้งเหมือนเดิม หากแต่ผ่าโครงสร้างสภาเขตให้มีตัวแทนสองแบบ คือ แบบที่มาจากการเลือกตั้งเหมือนเดิม และแบบที่มาจากการเลือกตั้งแบบที่ส่งเสริมให้คนที่ไม่มีฐานเสียงสามารถเสนอตัวเข้ามาทำงานในท้องถิ่นได้
และยังต้องส่งเสริมประชาคมในระดับย่อยๆ ของเขต ตามชุมชน/ละแวกบ้านต่างๆ ให้เขารวมตัวแก้ปัญหากันเองภายใต้การสนับสนุนของเขตและ กทม.ด้วย เหมือนที่เริ่มทำกันอยู่ในหลายพื้นที่
สิ่งที่ต้องทำความเข้าใจก็คือ โดยพลวัตในพื้นที่จริงของ กทม.นั้น การจะมาอ้างว่าการที่ไม่มีคนไปเลือก ส.ข.มากนัก แปลว่า ส.ข. ไม่มีความสำคัญนั้น ต้องคิดกันให้ดีๆ อยากให้ลองคิดว่า คนไม่ไปเลือก ส.ข.อาจเพราะ ส.ข.ถูกทำให้ไม่สำคัญ เพราะไม่มีอำนาจต่างหาก ดังนั้นอยากให้คนมีส่วนร่วมต้องสร้างอำนาจให้ ส.ข.มากขึ้น
อีกเรื่องหนึ่ง คือ พลวัตในพื้นที่จริงนั้น แต่ละเขตของ กทม.มีชุมชนหลายรูปแบบ อาทิ ชุมชนแบบเดิมที่อยู่กันมานาน รู้จักกัน พวกนี้จะเป็นพื้ันฐานของคะแนนเสียงของ ส.ข.แบบเดิม หรือเรียกให้น่ารักคือ ส.ข.ฉีดยุง ก็ได้
แต่ชุมชนแบบใหม่ๆ ลองคิดดูว่า ถ้าเราปรับปรุงกฎหมาย เช่น ใครที่พักอาศัยแล้วลงทะเบียนในเขตนั้น จะจ่ายภาษีน้อยกว่า ลองคิดว่า คอนโดในแต่ละแห่งจะเป็นฐานคะแนนเสียงใหม่ ที่คานคะแนนเสียงแบบเดิมที่ถูกมองด้วยสายตาไม่ไว้วางใจของผู้มีอำนาจ ที่ไม่เคยเป็นตัวแทนใครนอกจากตัวแทนผู้มีอำนาจด้วยกันเอง แบบที่เขียนข้อเสนอกฎหมายแบบนี้ นั่นแหละครับ
เราควรลองมองว่า ความหวังของสภาเขตที่มีประสิทธิภาพ คือการส่งเสริมให้คนที่เป็นคนใหม่ๆ ในเขตนั้น เขารู้สึกว่าเขามีส่วนร่วมในการพัฒนาเขต เขาอาจไม่ต้องการการฉีดยุงเป็นเรื่องหลัก แต่ยังต้องการตัวแทนที่ตอบสนองต่อความต้องการของเขา
เรื่องเหล่านี้ ไม่ใช่เรื่องคิดแค่เรื่องของตัวแทนอาชีพและผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้ทรงคุณวุฒินั้น อาจจะเป็นเรื่องที่สภาเขตแต่งตั้งภายหลังให้มาให้ความเห็นในการทำงานร่วมกัน ระหว่าง ผอ.เขต และ สภาเขต ส่วนตัวแทนอาชีพนั้น ไม่เกี่ยวข้องกับตัวแทนระดับนี้ ในเขตนั้นมีอาชีพมากมาย ความเป็นตัวแทน ควรเป็นตัวแทนในละแวกบ้านย่อยๆ น่าจะเข้าถึงและสร้างการต่อรองและร่วมมือกันในแต่ละเขตย่อยได้มากกว่า
การส่งเสริมให้คนที่มีความรู้ความสามารถ และสนใจอยากทำงานให้ท้องถิ่น แต่ขาดฐานคะแนนเสียงแบบชุมชนเดิม ถ้าเราออกแบบแรงจูงใจที่ดี พวกเขาก็จะเข้ามามีบทบาทในพื้นได้เช่นกัน เราอย่าไปคิดอะไรง่ายๆ ว่านักการเมืองคือไม่ดี คนดีคือคนที่ต้องถูกเชิญมาเป็น หรือต้องมาเสนอตัวและเลือกกันเอง กลไกการเลือกตั้งนั้น สามารถใช้ได้ อาจจะต้องแบ่งเขตย่อยในเขตลงไปอีก ให้เสียง 7 คนไม่ได้กระจุกตัวในเขตเดียว กรณี ส.จ.ก็ทำเช่นนั้น และโดยการปฏิบัติ ส.ท.ก็เป็นเช่นนี้ คือกระจายไปแต่ละส่วนย่อยของเมือง
การแบ่งอำนาจหน้าที่กันของ กทม.ทั้งมหานคร และนครย่อยๆ นั้น หลายประเทศก็สามารถทำได้ เราจึงควรพิจารณาเรื่องภารกิจให้ชัดเจน เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องหลักการการบริหาร ไม่ใช่เรื่องอุดมการณ์ และความรู้สึกว่าตัวแทนประชาชนนั้นไม่ดี หรือการเชื่อเลยว่า ตัวแทนประชาชนนั้นเป็นตัวแทนความหลากหลายของเขตนั้นได้ โดยไม่พยายามแก้ไขอะไรเลย
การมองว่า ส.ก. นั้น พอแล้ว ในการเป็นตัวแทนของเขตที่เพียงพอแล้วนั้น เป็นคนละเรื่องกัน ส.ก.นั้นเป็นตัวแทนของเขต ที่คอยประสานงานกับเขตอื่นๆ เพื่อให้การบริหาร กทม.ในฐานะมหานครนั้น ทำงานอย่างมีสมดุลกันในแต่ละเขต ขณะที่ ส.ข.นั้น ต้องทำงานตรวจสอบการทำงานจริงในแต่ละเขตที่ กทม.มีภารกิจมากมาย และ ส.ข.ควรจะมาจากเขตย่อยๆ อาทิ สมมุติว่า เขตปทุมวัน ก็ยังมีตั้งหลายแขวงเป็นต้น
เรื่องนี้ถ้าไม่ทำอะไรและไม่ส่งเสียงไปให้ชัด ลองคิดดูว่า ถ้าต่อไปไม่ต้องมีเทศบาล ไม่ต้องมี อบต. ไม่ต้องมี อบจ. มีเพียงกรรมการประชาคมอำเภอที่เลือกกันเองระหว่างกลุ่ม โดยมีนายอำเภอมาจากการแต่งตั้งแบบวันนี้ มีกรรมการประชาคมจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งแบบวันนี้บ้าง คิดว่าคนในต่างจังหวัดเขาจะยอมไหม
หรือว่าเราเป็นคนเมืองแล้ว เราไม่พยายามจะพัฒนาประชาธิปไตยให้มันดีขึ้น ผ่านการปรับปรุงโครงสร้างระดับสถาบันของเมืองเราเอง เพื่อให้เกิดการตรวจสอบการทำงานของระบบราชการ และทำให้ระบบตัวแทนมีคุณภาพมากขึ้น โดยไม่สูญเสียหลักการของประชาธิปไตย
การไม่ได้พยายามอธิบายว่าเราจะอยู่กับประชาธิปไตยได้อย่างไรนั้น เป็นปัญหาใหญ่ของชาว กทม. และของผู้มีอำนาจในวันนี้ ที่น่ากังวลใจจริงๆ ครับ
