| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ว่ากันว่าเราค้นพบความสำคัญของปัญหาเรื่องของมลพิษทางอากาศอย่างจริงจังมาครบหนึ่งปี โดยเฉพาะเรื่อง PM2.5 ซึ่งเป็นหนึ่งในหกองค์ประกอบของดัชนีวัดคุณภาพอากาศ (AQI = Air Quality Index)
หมายถึงว่า ปัญหาเรื่องมลพิษฝุ่นนี้มันจะมีมานานแค่ไหนนั่นก็เรื่องหนึ่ง แต่เราเริ่มเชื่อมโยงและเห็นความสำคัญของปัญหามากขึ้น จนบางครั้งเราก็ไม่แน่ใจว่าไก่กับไข่อะไรมันเกิดก่อนกัน
หมายถึงว่า เพราะเราวัดค่าได้ เราเลยรู้สึกตื่นตระหนกกับปัญหา หรือเพราะเราเริ่มสังเกตเห็น เริ่มสำรวจอาการของตนเอง แล้วพอมาเจอการวัดค่าได้ด้วยเครื่องมือสมัยใหม่เราก็ยิ่งรู้สึกว่าปัญหามันสำคัญเกินกว่าที่จะทน แล้วแก้ปัญหากันเองในระดับครัวเรือน โดยมองว่ามันเป็นปัญหาระดับเมืองและระดับประเทศ
เรื่องไก่กับไข่ คืออะไรมันเกิดก่อนกัน ระหว่าง ปัญหา หรือ (บ้างก็อ้างว่ามันเป็นเรื่อง) อุปาทานหมู่ เพราะมันไม่ได้เลวร้าย เรื่องนี้ก็คงจะเถียงกันต่อไปสำหรับคนหลายคน ทั้งที่การไม่ทำอะไรเลย หรือพยายามบอกว่ามันไม่เลวร้ายขนาดนั้น ก็ไม่ได้ช่วยให้อะไรมันดีขึ้นอยู่ดี
มาปีนี้ผมเริ่มรู้สึกว่ามีความตื่นตัวมากขึ้นในเรื่องของปัญหาจากประชาชนมากกว่าปีที่แล้ว แต่หนึ่งปีที่ผ่านมาเรายังไม่เห็นความก้าวหน้าในการแก้ปัญหาเรื่องภัยฝุ่นกันมากนัก
ในประการแรก มาจนถึงวันนี้ในกรณีของกรุงเทพมหานครนั้น ยังไม่สามารถตกลงร่วมกันถึงที่มาของปัญหาได้อย่างชัดเจน แถมยังเริ่มมีความสลับซับซ้อนของปัญหามากขึ้น
หลายคนอาจจะได้ข้อสรุปตรงกันมานานแล้วว่า ปัญหาใหญ่ของภัยฝุ่นในกรุงเทพฯนั้นคือ รถควันดำ โดยเฉพาะเครื่องยนต์ดีเซล แต่คำถามที่สำคัญก็คือ แม้จะมีความเข้าใจตรงกันในเรื่องนี้ในระดับหนึ่ง แต่ก็ไม่มีการแก้ปัญหาเรื่องนี้อย่างจริงจัง
การไม่มีมาตรการที่มากไปกว่ามาตรการทั่วไป อาทิ ตรวจจับรถควันดำ ย่อมถือว่าเราไม่ได้สนใจถึงความสำคัญของปัญหา ซึ่งต่างกับการเห็นปัญหาโดยทั่วไป
โดยทั่วไปเราสามารถอธิบายที่มาของปัญหา หรือสาเหตุของปัญหาได้หลายประการอย่างไม่มีที่สิ้นสุด แต่ในทางนโยบายสาธารณะนั้น สิ่งสำคัญก็คือ การมองเห็นปัญหาและทำความเข้าใจว่าปัญหานั้นมันสำคัญอย่างไร และมันสำคัญในระดับไหน
การให้ความสำคัญกับ “ความสำคัญของปัญหา” นี้เองที่จะนำไปสู่การออกแบบนโยบายสาธารณะ และการตัดสินใจเลือกนำนโยบายสาธารณะนั้นมาปฏิบัติ ไม่ใช่แค่เรื่องของการมองเห็นปัญหา
โดยเฉพาะในปีนี้เริ่มมีข้อมูลสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ การให้ความสำคัญกับจุดความร้อนและการเผาไหม้นอกเมือง ซึ่งเดิมนั้นเป็นประเด็นที่ดูเหมือนจะไม่ค่อยเกี่ยวข้องกับปัญหาฝุ่นในกรุงเทพฯ ถ้าเทียบกับกรณีเชียงใหม่ แต่ในวันนี้เริ่มมีคนตั้งข้อสังเกตในเรื่องนี้มากขึ้น
ในประการต่อมา เมื่อเราเริ่มเข้าใจในระดับหนึ่งแล้วว่าฝุ่นพิษนั้นมันมีที่มาที่ไปอย่างไร ปัญหาที่เรากำลังเผชิญที่สำคัญอาจจะไม่ใช่การทำความเข้าใจต้นตอของปัญหาในแบบที่เราเชื่อกันว่า ถ้าเราหาต้นตอของปัญหาเจอแล้วเราจะแก้ได้
พูดอีกอย่างก็คือ ถ้าเราพบแล้วว่าฝุ่นมาจากการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ของรถ การเผาในที่โล่งหรือจากโรงงานอุตสาหกรรม เราจะสามารถสร้างนโยบายในการแก้ปัญหานี้ได้ที่ต้นตอ
สิ่งสำคัญที่เรายังไม่ยอมรับกัน ได้แก่คำถามที่ว่าเป็นไปได้ไหมที่ปัญหามลพิษฝุ่นนั้นไม่ได้เกิดที่ต้นตอ หรืออธิบายง่ายๆ ว่า ปัญหาฝุ่นนั้นไม่ได้เกิดขึ้นแค่ว่า เราพบว่ามันมาจากการเผาไหม้ในหลายรูปแบบ แล้วมาเถียงกันว่ายอมรับไหม กล้าแก้ปัญหาไหม แต่ปัญหามลพิษฝุ่นนั้นมันเกิดจากความซับซ้อนในแง่ของปฏิสัมพันธ์ระหว่างการเผาไหม้กับสภาพอากาศ
ถ้าเราทำความเข้าใจเรื่องนี้ได้ในฐานะขั้นที่สอง (ขั้นแรกคือต้นตอ) คือ ความสัมพันธ์ระหว่างต้นตอกับสภาพอากาศ เราก็จะเข้าใจปัญหาได้มากขึ้นไปอีกขั้นว่าการเผาไหม้ที่เราคุ้นเคยมานานและเชื่อว่าทนได้นั้น เอาเข้าจริงมันทวีความรุนแรงจนถึงขั้นวิกฤตมากขึ้นเมื่อสภาพอากาศนั้นมันไม่เอื้อให้เกิดการระบายฝุ่นและมลพิษเหล่านี้ออกไปจากเมืองหรือพื้นที่เหล่านั้น
ตรงนี้แหละครับที่หลายคนเข้าใจ หลายคนพูดถึงแล้ว แต่การตระหนักถึงปัญหาและการแก้ปัญหายังไม่มีความชัดเจน เพราะเรายังไม่ให้ความสำคัญกับการทำความเข้าใจความสัมพันธ์ของตัวแปรสองตัวนี้ จนทำให้เราเริ่มตั้งหลักได้ว่าในช่วงบางฤดูกาลนั้นอาจจะต้องมีมาตรการพิเศษ เช่น จะลดจำนวนรถบนท้องถนน หรือป้องกันการเผาในที่โล่งในบางช่วงเวลา
ทั้งที่การทำนายเรื่องของสภาพอากาศในโลกนี้และของประเทศไทยก็มีความก้าวหน้าในระดับที่น่าเชื่อถือมานานแล้ว
หรือเราอาจจะเริ่มคิดถึงมาตรการบางอย่าง เช่น การปรับเวลาการทำงานหรือการปรับเวลาเปิด-ปิดภาคเรียนของโรงเรียนให้สอดคล้องกับฤดูกาลที่มลพิษทางอากาศนั้นเบาบางกว่าฤดูกาลอื่น
ในขั้นที่สามของการทำความเข้าใจปัญหาและการแก้ปัญหามลพิษฝุ่นหรือมลพิษทางอากาศที่เพิ่มเติมไปจากต้นตอของการปล่อยมลพิษ มาสู่เรื่องของการทำความเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างมลพิษทางอากาศกับสภาพอากาศ เราก็ควรทำความเข้าใจกับเรื่องของพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมากขึ้น
ความซับซ้อนของปัญหามลพิษทางอากาศโดยเฉพาะในพื้นที่เมืองนั้น ไม่ได้มีแค่เรื่องของต้นตอการปล่อยมลพิษ และความสัมพันธ์ระหว่างมลพิษกับบรรยากาศเท่านั้น แต่สิ่งที่พึงพิจารณาด้วยก็คือ สภาพของพื้นที่ที่มลพิษทางอากาศนั้นส่งผลกระทบต่อพื้นที่แตกต่างกันอย่างไร และเกิดผลกระทบในลักษณะไหน
จากการสังเกตแบบแผนของข้อมูลมลพิษทางอากาศโดยเฉพาะภัยฝุ่นในกรุงเทพมหานครมาเป็นปี เราจะพบว่าพื้นที่ที่มีมลพิษฝุ่นมากที่สุดมักจะไม่ได้อยู่ในพื้นที่เมืองชั้นในหรือย่านธุรกิจที่เราเชื่อว่ามีความหนาแน่นของประชากรมากที่สุด แต่มักจะอยู่ในพื้นที่ที่มีการก่อสร้างและพัฒนาในระดับเข้มข้นและเร่งด่วน โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีการกำหนดโดยผังเมืองให้เป็นพื้นที่พักอาศัยหนาแน่น
ในทางผังเมืองนั้น เรามักไม่ค่อยให้ความสำคัญกับส่วนพื้นที่พักอาศัยเท่ากับพื้นที่ย่านธุรกิจหรือย่านพาณิชย์ เพราะเราจะคิดว่าที่พักอาศัยนั้นน่าจะเป็นที่ที่อากาศดี หนาแน่นต่ำ และเป็นย่านชานเมือง
สิ่งที่ค้นพบก็คือ เรายังไม่มีการทำความเข้าใจทั้งในเชิงประจักษ์และในเชิงทฤษฎีแนวคิดของพื้นที่ที่เรียกว่าที่อยู่อาศัยหนาแน่นทั้งรูปแบบการพักอาศัย ความสัมพันธ์ทางสังคม และระดับการเปลี่ยนแปลงและความเข้มข้นของปัญหาสิ่งแวดล้อมอย่างจริงจัง
ในหน้าข่าวและทรรศนะสาธารณะ เรามักจะได้ยินเพียงว่า พื้นที่ที่มีมลพิษทางอากาศหนาแน่นคือพื้นที่ที่มีการก่อสร้าง โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีการก่อสร้างรถไฟฟ้า ทั้งที่ตามหลักวิชาแล้วฝุ่นก่อสร้างนั้นเป็นฝุ่น PM10 ไม่ใช่ PM2.5 ซึ่งละเอียดกว่า และมาจากการเผาไหม้มากกว่าฝุ่นละอองก่อสร้าง
การทำความเข้าใจเพิ่มเติมก็คือ นอกจากการก่อสร้าง แล้วรถที่ติดในพื้นที่ก่อสร้างนั่นแหละที่สร้างปัญหามลพิษ
แต่สิ่งที่เรายังไม่ได้พูดกันมากก็คือ ทิศทางลมในพื้นที่และจำนวนที่เหมาะสมในการมีประชากรและที่พักอาศัยในพื้นที่นั้นๆ มีความพอเหมาะพอดีไหม โดยเฉพาะอะไรคือสิ่งที่เรียกว่าพื้นที่ที่ถูกประกาศว่าเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่น
อีกอย่างที่เราไม่ค่อยตั้งคำถามคือ เวลาที่เรากำหนดผังการใช้ที่ดินนั้น ในความเป็นจริงมันเกี่ยวเนื่องกับเรื่องสองเรื่องที่สำคัญ หนึ่งคือ ในกรณีของกรุงเทพฯนั้น ผังเมืองนั้นแทบจะมีพลังในการควบคุมและชี้นำกำหนดทิศทางการพัฒนาน้อยมาก จุดตั้งต้นการประกาศใช้ผังเมืองในทศวรรษที่ 2530 นั้นแทบจะเรียกได้ว่าผังเมืองนั้นทำหน้าที่ระบายสีหรือยอมรับสภาพ-ยอมจำนนต่อการพัฒนาพื้นที่ที่เป็นอยู่มากกว่าจะกำหนดทิศทางการพัฒนาอย่างจริงจังๆ จังๆ
ในประการที่สอง เวลาที่เราพูดเรื่องผังเมือง เรามักมองแต่เรื่องของข้อห้ามหรือการอนุญาต โดยมองว่ารัฐเป็นศูนย์กลางหรือทรงอำนาจในการบังคับ อนุญาต หรือกำหนดกิจกรรมในพื้นที่นั้นๆ
สิ่งที่เราไม่ได้คิดต่อก็คือ รัฐในฐานะที่เป็นตัวแทนหรือผู้ที่ให้บริการกับเราซึ่งเป็นพลเมืองที่ควรจะเป็นเจ้าของเมือง จะต้องมีพันธกิจอะไรที่แตกต่างกันบ้างในแต่และพื้นที่ของเมืองที่ถูกประกาศเป็นเขตแตกต่างกัน อาทิ อะไรคือเงื่อนไขที่รัฐจะต้องจัดให้มีในแต่ละพื้นที่ โดยเฉพาะพื้นที่ที่ประกาศว่าจะต้องเป็นที่พักอาศัยหนาแน่น
หากดูแผนพัฒนาใหญ่ของ กทม.ในแง่พื้นที่ สิ่งที่น่ากังวลก็คือ ความไม่สอดคล้องต้องกันระหว่างทิศทางการพัฒนา ที่ต้องการจะให้เมืองเป็นเมืองกระชับ (compact city) กับการมีศูนย์ย่อยของเมือง หรืออธิบายง่ายๆ ก็คือ ต้องการให้เกิดการกระจุกตัวของพื้นที่ให้แน่น เพื่อให้เกิดการใช้พื้นที่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด และการกระจายจุดที่มีความหนาแน่นไปยังศูนย์ชานเมือง สี่ถึงแปดศูนย์ และเชื่อมโยงพื้นที่ต่างๆ ด้วยรถไฟฟ้า
เมื่อทิศทางการส่งเสริมการพัฒนาเมืองยังเป็นแบบเมืองกระชับ คือเน้นให้เมืองแน่นในพื้นที่วงแหวนกลางและใน เราจะต้องถูกบีบให้อยู่ในพื้นที่ที่เต็มไปด้วยมลพิษมากมาย เราจะอยู่รอดและมีคุณภาพชีวิตที่ดีได้อย่างไร สวนสาธารณะและการสร้างเมืองเดินได้นั้นไม่สามารถตอบโจทย์การมีชีวิตอยู่อย่างมีคุณภาพได้เลย
ในแต่ละพื้นที่นั้นใครเปราะบางต่อปัญหามลพิษทางอากาศและฝุ่นมากน้อยกว่ากัน ด้วยเงื่อนไขอะไร
และในระยะสั้นนั้น การกำหนดมาตรฐานการก่อสร้างและความเร่งด่วนในการก่อสร้าง ไม่ใช่ให้สร้างพร้อมกันหมดก็อาจจะมีความจำเป็นในการกำกับคุณภาพชีวิตในบริเวณนั้นรวมทั้งแผนการรองรับการจราจรที่ติดขัดโดยไม่โยนภาระให้กับประชาชนและรัฐที่จะต้องแบกต้นทุนมลพิษทางอากาศในชั่วเวลาก่อสร้างนั้นด้วย
สิ่งที่เรายังไม่เข้าใจอีกประการหนึ่งจากข้อมูลที่มีอยู่รอบตัวเราก็คือ ทำไมปริมาณดัชนีวัดคุณภาพอากาศ และตัว PM2.5 นั้นจึงมีความแตกต่างกันในพื้นที่ย่อยแต่ละพื้นที่ และเราจะรับมือกับสิ่งนี้อย่างไร
ในประการสุดท้าย นอกจากเราจะต้องทำความเข้าใจที่มา สาเหตุจากต้นต่อของการปล่อยมลพิษ มาสู่การมีปฏิสัมพันธ์กับสภาพอากาศและพลวัตและบริบทของพื้นที่ที่ทำให้สภาพปัญหานั้นแตกต่างกัน สิ่งสำคัญประการสุดท้ายคือ สาธารณะหรือสังคมโดยรวม รัฐบาลท้องถิ่นและรัฐบาลชาติจะกำหนดมาตรการอย่างไรเพิ่มเติมจากที่ผมได้เกริ่นไปหัวข้อที่แล้วได้บ้าง
อาทิ การประกาศพื้นที่ภัยพิบัติ ซึ่งความท้าทายก็คือ การจะประกาศภัยพิบัตินั้น คำนิยามของมาตรฐานปัญหาต้องเข้าใจตรงกันก่อน และจะต้องมีขั้นตอนที่ปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด
อาจจะต้องรวมไปถึงการประกาศหรือกำหนดมาตรฐานอาคารทั้งเอกชนและรัฐให้ได้มาตรฐานห้องกันมลพิษทางอากาศ และเปิดให้มีการพักอาศัยหรือหลบพักฝุ่นในยามฉุกเฉินด้วย
ภาคประชาชนในเมืองควรจะเริ่มพิจารณารวมตัวกันในการติดตามตรวจสอบคุณภาพอากาศและมาตรการการแก้ปัญหาของรัฐในแต่ละระดับไปพร้อมๆ กับให้ความร่วมมือและรณรงค์ไปยังประชาชนให้มีความระมัดระวังในการใช้ชีวิตเพิ่มขึ้นด้วย
เท่าที่เห็นมานี้ หนึ่งปีผ่านไป มีแต่ประชาชนที่พยายามปรับตัว ดิ้นรนได้เร็วกว่าภาครัฐ และยังไม่เห็นความมุ่งมั่นในการแก้ปัญหาที่สะท้อนความเข้าใจในความซับซ้อนของปัญหาของภาครัฐอย่างชัดเจนและมีผลกระทบต่อการรับรู้และเปลี่ยนแปลงสังคมมากนัก และที่เป็นรูปธรรม
อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง
-จากปัญหาฝุ่น สู่ปัญหามลพิษทางอากาศในเมือง : โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
-จากเมือง ‘เดิน’ ได้ สู่เมือง ‘ดม’ ได้ : มลพิษทางอากาศในเมือง : พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
–
พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
([email protected])
