| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ในสัปดาห์ที่ผ่านมามีข่าวใหญ่ข่าวหนึ่งในระดับโลกที่เป็นที่จับตามองเป็นอย่างมาก นั่นก็คือเรื่องของการเลือกตั้ง การประกาศผลการเลือกตั้ง และการเมืองหลังการประกาศผลการเลือกตั้งในประเทศเคนยาซึ่งอยู่ในทวีปแอฟริกา
นัยสำคัญของเรื่องก็คือ ความสัมพันธ์ระหว่างการเลือกตั้งกับความขัดแย้งในสังคม
จนถึงเวลาที่ผมเขียนบทความฉบับนี้ แรงกดดันและความตึงเครียดจากผลของการเลือกตั้งนั้นก็ยังคงดำเนินต่อไป แม้ว่าสัญญาณโดยรวมแล้วการเลือกตั้งในรอบนี้ก็เป็นสิ่งที่น่าจะ “พอรับได้” แต่ก็มีหลายภาคส่วนที่รับไม่ค่อยจะได้ (“Flying rocks, teargas and a dead child: The Grisly aftermath of the Kenya election” The Guardian. 2017)
เคนยา เป็นประเทศที่ได้รับการจับตามองเป็นอย่างมากในระดับนานาชาติในเรื่องของบทบาทในเรื่องของการเลือกตั้งกับการระงับความขัดแย้งในประเทศ การจัดการเลือกตั้งเมื่อห้าปีก่อนเป็นสัญญาณสำคัญของการพยายามเปลี่ยนผ่านสังคมให้ก้าวเข้าสู่สันติภาพและความสงบเรียบร้อย ท่ามกลางความขัดแย้งที่ยาวนานของความขัดแย้งในระดับเผ่าต่างๆ และความไม่มีเสถียรภาพของประชาธิปไตยที่มีส่วนผลักดันทำให้เกิดการรัฐประหารและเผด็จการทหารในอดีต
การเลือกตั้งเมื่อห้าปีที่แล้วนำไปสู่ความสงบเรียบร้อยในระดับหนึ่ง อันเนื่องมาจากบทบาทขององค์กรสังเกตการณ์เลือกตั้งในระดับนานาชาติที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการเลือกตั้งและให้คำยืนยันถึงมาตรฐานของการเลือกตั้ง
ในขณะที่ผู้คนในประเทศเคนยาเองกลับรู้สึกว่า แม้ว่าการเลือกตั้งจะผ่านไปได้ แต่ความขัดแย้งจากการเลือกตั้งก็ยังมีขึ้นในแบบที่ซึมลึกอยู่ในสังคม (United States Institute of Peace. Elections and Violent Conflict in Kenya. 2014)
การเลือกตั้งที่เพิ่งเกิดขึ้นในรอบนี้ก็เช่นเดียวกัน แต่ที่นำไปสู่ความสนใจก็คือ มีการมองกันว่าเคนยาในฐานะที่เป็นประเทศที่เป็นเสมือน “ระเบิดเวลา” แห่งความขัดแย้งนั้นจะรอดไปจากความขัดแย้งที่เกิดขึ้นได้อย่างไร เพราะความขัดแย้งนั้นเป็นความขัดแย้งที่ร้าวลึกอันเนื่องมาจากความขัดแย้งทางเผ่าพันธุ์ของคนสองชนเผ่าที่อยู่ในประเทศเดียวกัน
จากผลการทำนายที่ว่า ผลการเลือกตั้งในรอบนี้นั้นจะออกมาในแบบที่กินกันไม่ลง และทำให้เกิดการไม่ยอมรับผลการเลือกตั้ง และเกิดการจลาจลที่กว้างขวาง และความสูญเสียอันมากมาย ผลที่ออกมาจริงๆ กลับพบว่า ฝ่ายรัฐบาลในรอบที่แล้วนั้นสามารถสืบสานอำนาจต่อไปได้โดยได้รับชัยชนะในระดับที่มีนัยสำคัญ
แม้ว่าสื่อต่างประเทศนั้นจะให้ความสนใจกับความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในบางพื้นที่ โดยเฉพาะในพื้นที่ของฝ่ายค้าน และการที่ฝ่ายค้านนั้นมีท่าทีไม่ยอมรับผลการเลือกตั้ง ทั้งที่คณะกรรมการจัดการเลือกตั้งจะออกมายอมรับผลการเลือกตั้งและการจัดการเลือกตั้งนั้นก็ไม่วุ่นวายมากนัก
แต่สื่อในเคนยาเองกลับให้ความสนใจกับการเปลี่ยนแปลงที่มีนัยสำคัญของยุทธศาสตร์การหาเสียงของฝ่ายรัฐบาลที่มีผลทำให้ฝ่ายรัฐบาลได้รับชัยชนะในหลายพื้นที่ (“How Uhuru and Ruto secured re-election”. Standardmedia.co.ke. 13/8/17)
ผมนำเรื่องนี้มาเรียนเสนอ เพื่อให้ท่านผู้อ่านได้เห็นมิติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งที่มากกว่ามิติที่เรามักจะเห็นกันในบ้านในเมืองเราที่ผ่านมา
บ้านเมืองเรามักจะมองการเลือกตั้งในสามลักษณะใหญ่
หนึ่ง คือ การเลือกตั้งเป็นยาวิเศษ หรือเชื่อว่าการเลือกตั้งเท่ากับประชาธิปไตย การเลือกตั้งคือทุกสิ่งทุกอย่าง ถ้ามีการเลือกตั้งก็จบ สี่ปีก็ว่ากันใหม่ ถ้าไม่มีการเลือกตั้งแล้วคือไม่มีประชาธิปไตย ไม่ดีงามทางการเมือง ไม่มีชีวิต
ในประเทศที่ประชาธิปไตยนั้นเข้มแข็งเรื่องนี้คงหมดคำถาม แต่ในประเทศที่ประชาธิปไตยไม่เข้มแข็ง การเลือกตั้งที่มีปัญหา และการที่ชนชั้นผู้มีอำนาจนั้นเสียเปรียบจากการเลือกตั้ง เราก็จะพบว่าการเลือกตั้งนั้นย่อมถูกกีดกันและให้คุณค่าในแง่ลบเสียจนไม่เกิดขึ้นง่ายๆ
การมองเรื่องการเลือกตั้งในแบบที่สองในสังคมบ้านเราก็คือ การเลือกตั้งนั้นถูกใช้เป็นเครื่องมือในการวางรากฐานทางอำนาจในแบบต่อต้านประชาธิปไตย
กล่าวคือ แทนที่จะปฏิเสธการเลือกตั้งเสียเลย ก็ใช้วิธีการจัดการออกแบบการเลือกตั้งให้มีลักษณะซับซ้อน เพื่อกดพลังของประชาชนเอาไว้ด้วยเหตุผลนานัปการ หรือพยายามที่จะหาสถาบันอื่นมาคานอำนาจการเลือกตั้งเอาไว้ บางทีก็อ้างในนามการสร้างเหตุสร้างผลกับการเลือกตั้งเพื่อให้นัยของการแสวงหา “เสียงที่แท้จริงของประชาชน” เช่นจะต้องได้เสียงข้างมากอันมหาศาลจริงๆ เท่านั้น (ซึ่งคำว่า “จริงๆ” ในแง่นี้อาจมีความหมายเดียวกับ “เป็นไปไม่ได้”)
ในความเป็นจริงในสังคมไทย เราจึงมีนักวิชาการอยู่สามแบบที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาการเลือกตั้ง ในแบบแรกคือ ยืนยันว่าการเลือกตั้งนั้นเท่ากับประชาธิปไตย แบบที่สองนั้นคือแบบที่ศึกษาระบบการเลือกตั้งในแต่ละประเทศแล้วมาเขียนรายงาน เพื่อชี้ให้เห็นว่าการเลือกตั้งนั้นมีหลายแบบ ประชาธิปไตยนั้นมีหลายแบบ
แบบที่สาม คือ แบบที่รับจ้างผู้มีอำนาจที่มาจากนอกระบบเลือกตั้งเขียนกฎหมายที่จะต่อต้านและสกัดกั้นประชาธิปไตยแบบที่มาจากการเลือกตั้ง
ที่เล่ามาอย่างยืดยาวนั้น เพื่อจะชี้ชวนให้เห็นประเด็นของการเลือกตั้งและประชาธิปไตยในแบบที่สี่ นั่นก็คือ การให้ความสำคัญว่าการเลือกตั้งกับความขัดแย้งในสังคมนั้นมันสัมพันธ์กันอย่างไร โดยที่ไม่ได้มองว่าการเลือกตั้งนั้นคือยาแก้ความขัดแย้ง
ทั้งนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างการเลือกตั้งกับความขัดแย้งในสังคมนั้นอาจจะมีลักษณะที่ซับซ้อนกว่าที่เราเข้าใจ
กล่าวคือ ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นอาจจะไม่สามารถยุติลงได้จากการเลือกตั้ง
ขณะเดียวกันการจัดการเลือกตั้งที่ไม่ดีพอก็อาจนำไปสู่ความขัดแย้งที่อาจจะซึมลึก หรือมีความขัดแย้งรอบใหม่ก็อาจเป็นได้
เมื่อพูดถึงตรงนี้ ก็ต้องกล่าวว่า เมื่อรอบที่แล้วนั้น เมื่อ กกต.มีท่าทีไม่อยากจะจัดการเลือกตั้งตอนที่มีความวุ่นวายจากการเคลื่อนไหวของ กปปส.นั้นก็เป็นสิ่งที่เข้าใจได้ (ไม่ได้หมายความว่า “รับได้”) และทำให้เราต้องมาตั้งคำถามที่สำคัญว่า การจัดการเลือกตั้งในแบบไหน และเงื่อนไขอะไรในสังคมที่จะทำให้การเลือกตั้งนั้นกลายเป็นเครื่องมือที่จะทำให้เกิดความชอบธรรมของระบอบประชาธิปไตย และยุติความขัดแย้งในสังคมได้
กล่าวในทางวิชาการสักนิด นี่คือสิ่งที่นักรัฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งพยายามที่จะย้อนมาพิจารณาว่าจะพิจารณาประเด็นการเลือกตั้งในแบบไหน
ขณะที่สายที่มองด้านกฎหมาย (legal and constitutional) นั้นจะมองว่าการเลือกตั้งนั้นเป็นไปตามกฎหมายและระบบที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญแค่ไหน
สายที่เน้นด้านพฤติกรรมและการวิจัยเชิงประจักษ์ (behavioral and empirical) จะให้ความสนใจกับพฤติกรรมการเลือกตั้งในระดับเขตเลือกตั้งว่าเป็นอย่างไร
สายที่เน้นเรื่องของความขัดแย้งของกลุ่มพลังทางสังคม (struggle and social forces) ก็จะมองว่าการเลือกตั้งเป็นการต่อสู้กันของชนชั้นต่างๆ ในสังคม
สายที่เรียกว่า “แนวสถาบัน” (institutional) จะสนใจว่านอกจากกฎหมายที่มี นอกจากพฤติกรรมจริงๆ ในแต่ละเขต และจากความขัดแย้งของกลุ่มต่างๆ นั้น เราจะต้องศึกษาทั้งเงื่อนไขที่เป็นอยู่ และจะออกแบบระบบและการบริหารจัดการอย่างไร ที่จะทำให้การเลือกตั้งนั้นลดความขัดแย้ง และไม่เป็นเครื่องมือในการสร้างความขัดแย้งในสังคมได้
ทั้งนี้มิได้หมายความว่า การเลือกตั้งนั้นเป็นทุกสิ่งทุกอย่างทางการเมือง แต่อย่างน้อยต้องทำให้เรารู้สึกได้ว่าการเลือกตั้งไม่ใช่เรื่องแค่การแสวงหาตัวแทน
แต่จะต้องไปให้ถึงระดับที่ทำให้การเลือกตั้งนั้นกลายเป็นการสร้างสถาบันในการระงับความขัดแย้ง ซึ่งไม่ได้หมายความง่ายๆ ว่า การเลือกตั้งเท่ากับไม่มีความขัดแย้ง แต่ต้องหมายถึงการเลือกตั้งนั้นเป็นความขัดแย้ง แต่เป็นความขัดแย้งที่อยู่ในกรอบเพื่อทำให้ไปจัดการความขัดแย้งที่ใหญ่ขึ้นในสังคมได้
อธิบายเช่นนี้ เพื่อชี้ชวนให้เห็นว่า แทนที่จะดูงาน หรือฟังแต่นักวิชาการหรือประสบการณ์จากยุโรปหรืออเมริกา บางทีเราอาจจะต้องดูงานและเข้าใจความสลับซับซ้อนของความขัดแย้งกับการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นในสังคมอย่างอินเดียที่เป็นประเทศประชาธิปไตยขนาดใหญ่ที่สุด และสิ่งที่เกิดขึ้นในทวีปแอฟริกาให้มากขึ้น
ในวงการวิชาการและนักปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับการจัดการเลือกตั้งในแอฟริกานั้น (“Preventing and managing Violent Election-Related Conflicts in Africa: Exploring Good Practices” EISA Symposium, South Africa, 2009) ได้เคยตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า การที่เน้นการอธิบายหรือพิจารณาการเลือกตั้งแต่เฉพาะในมิติของกฎหมายนั้นอาจทำให้เรามองไม่เห็นมิติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งและการเลือกตั้ง ซึ่งหมายถึงว่า เราไม่ควรพิจารณาเฉพาะเรื่องของระบบเลือกตั้งและกฎหมาย (และการทำผิดกฎหมาย) การเลือกตั้งแต่เพียงเท่านั้น
แต่เราอาจจะต้องพิจารณาลักษณะและนัยของความขัดแย้งที่เกิดในสังคมนั้นด้วย
พิจารณาบทบาทของรัฐที่จะสามารถบังคับใช้กฎหมายและให้คุณค่ากับการเลือกตั้งต่อประชาชน โดยเฉพาะต้องมีความเชื่อมั่นศรัทธาต่อการเลือกตั้ง คำว่ารัฐนี้ใหญ่กว่ารัฐบาล แต่รวมไปถึงระบบราชการ ศาลยุติธรรม และองค์กรอิสระที่เข้ามาจัดการหรือให้คุณให้โทษกับการเลือกตั้ง
การทำให้การเลือกตั้งนั้นมีความหมายและความชอบธรรมยังต้องขึ้นกับบทบาทของสื่อในสังคมนั้นว่ามีความเป็นอิสระและมีศรัทธาต่อระบบเลือกตั้งมากน้อยแค่ไหน
ความขัดแย้งในสังคม บทบาทของรัฐและระบบราชการ รวมทั้งสื่อ ล้วนมีบทบาทในการก่อร่างสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจของสังคมที่มีต่อการเลือกตั้ง (และประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้ง)
สำหรับเงื่อนไขในการสร้างสถาบันและปฏิรูประบบการเลือกตั้งที่น่าสนใจนั้น นอกเหนือจากการออกแบบ “ระบบการเลือกตั้ง” ที่เราเชื่อกันว่าจะทำให้เกิดการแบ่งปันอำนาจมากกว่าการที่เรารู้สึกว่าคนชนะนั้นได้ทุกอย่าง (หรือพวกที่อ้างเอาระบบการแบ่งปันอำนาจมาต่อต้านเสียงข้างมากเพื่อทำลายความชอบธรรมของเสียงข้างมาก) เงื่อนไขอื่นๆ ที่เราควรพิจารณาก็คือเรื่องของการพัฒนาระบบการเตือนภัย หรือการอ่านสัญญาณให้เห็นว่าการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นนั้นจะต้องระมัดระวังอะไรบ้าง เพราะมันมีสัญญาณว่าการเลือกตั้งอาจจะทำให้ความขัดแย้งนั้นมีมากขึ้น แทนที่ความขัดแย้งจะลดลง
ตัวอย่างสัญญาณที่สำคัญก็คือ อำนาจรัฐนั้นกระจุกตัวอยู่ในชนกลุ่มน้อยหรือชนชั้นนำบางกลุ่ม รวมไปถึงการที่ทรัพยากรหลายๆ อย่างนั้นอยู่ในมือของคนบางกลุ่ม ซึ่งอาจทำให้นโยบายการเลือกตั้งของบางฝ่ายนั้นไปเน้นการลดแลกแจกแถม ซึ่งในแง่นี้ก็ไม่ควรโทษฝ่ายที่ลดแลกแจกแถมอย่างเดียว ควรต้องดูด้วยว่าใครบ้างที่กอดทรัพยากรเหล่านี้เอาไว้จนคนอื่นต้องจูงใจกันด้วยการลดแลกแจกแถม
อีกสัญญาณหนึ่งที่สำคัญก็คือเรื่องของการพยายามหากินและสร้างความขัดแย้งในสังคมด้วยเรื่องของความขัดแย้งในมิติทางวัฒนธรรม เช่น เราชนชาตินั้นนี้ เราเป็นศาสนานี้ หรือเรามีชุดทางวัฒนธรรมหนึ่งและไม่ยอมรับความหลากหลายของชุดทางวัฒนธรรมอื่นๆ
ยังรวมไปถึงเรื่องของการขาดแคลนกลไกในการส่งต่ออำนาจที่ทุกฝ่ายเข้าใจและยอมรับร่วมกันว่า ใครจะเข้ามาสืบทอดอำนาจของแต่ละฝ่ายและของสังคมในภาพรวม ไม่ใช่ความรู้สึกง่ายๆ แค่ว่า ทุกสิ่งนั้นไม่มีความเปลี่ยนแปลง และทำให้คนรู้สึกว่าถ้าบางอย่างนั้นหายไป หรือถูกท้าทายแล้วมันคือจุดสิ้นสุดของสังคม
นั่นหมายความว่าเราจะต้องมีพื้นฐานความเข้าใจและพยายามทำให้การเปลี่ยนแปลงและเปลี่ยนผ่านในบางเรื่องนั้นเกิดขึ้นได้
อีกเรื่องที่สำคัญและต้องย้ำกันบ่อยๆ ก็คือ การผลักดันให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “การแบ่งปันอำนาจ” (power sharing) ซึ่งสิ่งสำคัญก็คือมันไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ที่เราชอบคิดกัน คือ รัฐบาลแห่งชาติ กับการสกัดขัดขวางเสียงข้างมากด้วยองค์กรอิสระ จนทำให้ “ปกครองและบริหารไม่ได้”
การสร้างระบบแบ่งปันอำนาจนั้นหมายถึงการคานอำนาจในเชิงบวก หมายถึงการที่ฝ่ายที่ชนะต้องพึ่งพาความเห็นของฝ่ายเสียงข้างน้อยในบางเรื่องเพื่อให้การทำงานเดินไปได้ ไม่ให้เกิดความขัดแย้งแบบชนะคะคาน การแบ่งปันอำนาจไม่ใช่เรื่องของทุกฝ่ายแบ่งเก้าอี้กัน หรือตั้งหน้าตั้งตาค้านอย่างเดียว แต่หมายถึงการปกครองด้วยฉันทามติ (consent) อันมาจากการต่อรองที่เข้มข้น พอรับกันได้ ไม่เกิดความขัดแย้งที่นำไปสู่ความรุนแรงที่ออกนอกกรอบ
ทั้งนี้ การแบ่งปันอำนาจที่สำคัญไม่ใช่แค่เรื่องของพรรคการเมืองสองฝ่าย คือรัฐบาลกับฝ่ายค้าน แต่ต้องหมายถึงการแบ่งปันอำนาจของสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งกับสถาบันการเมืองจากประชาสังคมด้วย เช่นบทบาทของประชาสังคม ของการรวมตัวของประชาชนในรูปแบบอื่นๆ ในระดับท้องถิ่น หรือกลุ่มปัญหา เรื่องเหล่านี้ต่างจากวิธีคิดง่ายๆ ของการคานอำนาจนักการเมืองกับคนดีในองค์กรอิสระ แต่หมายถึงนักการเมืองก็เป็นตัวแทนประชาชนในแบบหนึ่ง และประชาชนก็อาจจะมีตัวแทนของเขาในรูปแบบอื่นๆ อีก เช่นองค์กรประชาชนต่างๆ ที่จะสะท้อนเสียงของพวกเขา
ที่เขียนมาทั้งหมดนี้เพื่อต้องการชี้ให้เห็นว่ายังมีเรื่องของการเลือกตั้งที่น่าสนใจและน่ากังวลมากกว่าการ “ออกกฎหมายเลือกตั้งที่ดีที่สุดในโลก” หรือเชื่อว่ากฎหมายเลือกตั้งที่ดีจะเป็นคำตอบทุกอย่างในการจัดการเลือกตั้ง (หรือบางพวกเชื่อไปไกลว่ากฎหมายเลือกตั้งที่ดีจะจำกัดอำนาจนักเลือกตั้งและอำนาจของประชาชนได้)
ที่สำคัญก็คือ อย่ากลัวการเลือกตั้งมากเสียจนไม่ยอมเลือกตั้งสักทีเพราะอ้างว่าไม่พร้อม เพราะจากการศึกษาในหลายๆ ที่ในโลก เขาพบว่าประชาธิปไตยมันสามารถพัฒนามาจากความขัดแย้งที่เกิดในสังคม ไม่ใช่ว่าสังคมนั้นต้องไม่มีความขัดแย้งแล้วจึงจะสามารถสร้างประชาธิปไตยขึ้นมาได้
