จีนกับสังคมสูงวัยและการปฏิรูปบำนาญ 2
ในฉบับวันที่ 17 ก.ค.2569 ผู้เขียนได้เล่าถึงสถานการณ์สังคมสูงวัยในประเทศจีนไปและได้ผลัดเรื่องการปฏิรูปบำนาญของจีนไว้ วันนี้จึงขอส่งการบ้าน
ความเดิม ปัญหาสำคัญของสังคมสูงวัยในจีนคือกองทุนบำนาญกำลังล่มสลายและเสี่ยงต่อการหมดตัวในปี 2578 ถ้าไม่รีบแก้ปัญหา นอกจากนั้นแล้วการเพิ่มขึ้นของผู้สูงอายุที่ป่วยเรื้อรังจำนวนมากทำให้ระบบการแพทย์ประสบภาระหนัก ขณะที่ระบบประกันสังคมของจีนให้แรงงานชายเกษียณอายุที่ 60 ปี แรงงานหญิงประเภทใช้แรงงานที่ 50 ปี และแรงงานหญิงประเภททำงานสำนักงานที่ 55 ปีทำให้ต้องจ่ายบำนาญเร็วเกินไป รวมทั้งเงินสมทบประกันสังคมเริ่มลดลงมาหลายปีแล้วทำให้กองทุนบำนาญต้องประสบปัญหาการขาดดุลอย่างรุนแรง ในปี 2564 กองทุนบำนาญของจีนเริ่มติดลบประมาณ 3,770 พันล้านบาท ขณะที่แรงงานของจีนกำลังหดตัวและมีผลกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจที่เน้นอุตสาหกรรมหนักและนวัตกรรมของจีน กล่าวง่ายๆ คือปัญหาสังคมสูงวัยกระทบกองทุนบำนาญของจีน 3 เด้ง คือ หนึ่ง จำนวนผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น สอง ผู้สูงอายุแต่ละคนมีชีวิตอยู่นานขึ้นกว่าเดิม และสาม คนเกิดใหม่น้อยลงทำให้กระแสเงินสมทบกองทุนลดน้อยลง
ณ สิ้นปี 2567 จีนมีผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) กว่า 310 ล้านคน ขณะที่มีผู้ได้รับบำนาญอยู่รวมทั้งสิ้น 327.8 ล้านคน มากกว่าจำนวนผู้สูงอายุ 17.8 ล้านคนเนื่องจากในระบบจีนผู้รับบำนาญส่วนนี้ได้รับบำนาญก่อนอายุ 60 ใน 3 กรณี คือ (1) Early Retirement สำหรับผู้หญิง (2) Early Retirement สำหรับผู้มีอาชีพอันตรายหรือพิการ และ (3) ทายาทมรดกตกทอด
สำหรับงบประมาณบำนาญ ในปี 2567 เฉพาะระบบพื้นฐาน 2 โครงการคือ (1) โครงการบำนาญผู้พำนักอาศัยทั้งชนบทและในเมือง (Resident Pension Scheme: RPS) ประมาณ 532,200 ล้านหยวน หรือ 2.5 ล้านล้านบาท และ (2) โครงการบำนาญลูกจ้างรัฐและเอกชนในเมือง (Urban Employees Pension Scheme: UEPS) 6.80 ล้านล้านหยวน หรือ 32 ล้านล้านบาท (1 หยวน = 4.7 บาทในปี 2567) รวมงบประมาณระบบบำนาญพื้นฐานเป็น 34.5 ล้านล้านบาท (ประมาณ 9 เท่าของงบประมาณของไทยปี 2569 (3.78 ล้านล้านบาท)) ทั้งนี้ ไม่นับงบประมาณสิทธิประโยชน์กรณีอื่นที่ไม่เกี่ยวกับบำนาญ
IMF (2569) คำนวณว่าสังคมสูงวัยของจีนจะชะลอการขยายตัวของ GDP ประมาณร้อยละ 2 ระหว่างปี 2567-2593 และการจ่ายเงินบำนาญจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 10 ของ GDP ขณะที่สถาบันวิทยาศาสตร์แห่งประเทศจีน (Chinese Academy of Science: CAS) ทำนายว่ากองทุนบำนาญลูกจ้างในเมืองจะหมดเกลี้ยงในปี 2578 จีนจึงจำเป็นต้องรีบปฏิรูประบบบำนาญ
การปฏิรูประบบบำนาญของจีนในปัจจุบันที่สำคัญมี 3 ส่วน คือ หนึ่ง การพัฒนาระบบบำนาญหลายเสาหลัก (Multi-Pillar Development) สอง การขยายอายุเกษียณ และสาม การขยายระยะเวลาส่งเงินสมทบเพื่อให้เก็บเงินสมทบได้มากขึ้น กล่าวโดยย่อดังนี้
ส่วนที่หนึ่ง การพัฒนาระบบบำนาญหลายเสาหลัก ปัจจุบันจีนได้ปฏิรูประบบบำนาญให้เป็นระบบหลายเสาหลัก (Multi-Pillar system) ประกอบด้วย 3 ระบบ ได้แก่ เสาที่ 1 ระบบบำนาญพื้นฐาน เสาที่ 2 ระบบบำนาญตามอาชีพและวิสาหกิจ และเสาที่ 3 ระบบบำนาญแบบสมัครใจสำหรับประชาชน
บำนาญเสาหลักที่ 1 เป็นระบบพื้นฐานหรือระบบหลักที่ครอบคลุมประชาชนอย่างทั่วถึงที่ประกอบด้วย 2 โครงการ คือ (1) โครงการบำนาญลูกจ้างรัฐและเอกชนในเมือง (Urban Employees Pension Scheme: UEPS) ซึ่งเป็นโครงการภาคบังคับสำหรับลูกจ้างรัฐและเอกชน โดยผู้ประกอบอาชีพอิสระและลูกจ้างกิจการขนาดเล็กในเมืองสามารถเข้าร่วมได้แบบสมัครใจ และ (2) โครงการบำนาญผู้พำนักอาศัย (Resident Pension Scheme: RPS) (ชื่อเต็มคือโครงการบำนาญผู้พำนักอาศัยในชนบทและในเมือง (Rural and Urban Residents Pension Scheme: RURPS) เป็นระบบบำนาญแบบสมัครใจ
สำหรับ “ผู้พำนักอาศัย” ซึ่งหมายถึงประชาชนจีนอายุ 16 ปีขึ้นไปที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเมืองหรือชนบทและไม่ได้อยู่ในโครงการบำนาญลูกจ้างรัฐและเอกชนในเมือง (UEPS)
บำนาญพื้นฐานเสาหลักที่ 1 เป็นระบบที่จีนปฏิรูปมานานแล้ว โดยเริ่มจากการยกเลิกระบบที่ใช้กับรัฐวิสาหกิจช่วง 2492-2521 ที่เรียกว่า “ชามข้าวเหล็ก” (The iron rice bowl) ซึ่งเป็นระบบคอมมิวนิสต์ดั้งเดิมที่รัฐรับประกันการมีงานทำตลอดชีวิต รายได้ที่แน่นอน และรวมทั้งบำนาญและสวัสดิการสังคมแบบครบวงจร ต่อมาการปฏิรูปเศรษฐกิจในสมัยรัฐบุรุษเติ้งเสี่ยวผิงของจีน (2521-2533) และรัฐบาลต่อมาจึงค่อยๆ ยกเลิกระบบดังกล่าวจนเป็นระบบบำนาญพื้นฐานในปัจจุบัน
บำนาญเสาหลักที่ 2 ประกอบด้วยระบบบำนาญแบบสมัครใจสำหรับแรงงานในธุรกิจเอกชน (เริ่มปี 2547) แบบกำหนดเงินสมทบ (Defined contribution) ที่บำนาญขึ้นอยู่กับเงินสมทบ และบำนาญแบบบังคับสำหรับแรงงานภาครัฐ (เริ่มปี 2557)
บำนาญเสาหลักที่ 3 ส่งเสริมการออมแบบสมัครใจและการจัดการทรัพย์สินด้วยตนเองสำหรับแรงงานเอกชนกับสถาบันการเงินและบริษัทประกันเอกชนโดยไม่ต้องเสียภาษีและสามารถออมได้สูงสุดปีละ 60,000 บาท โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเป็นผู้ที่อยู่ในระบบประกันบำนาญขั้นพื้นฐาน (เสาหลักที่ 1) อยู่แล้ว (เริ่มปี 2565)
ส่วนที่สอง การขยายอายุเกษียณ รัฐบาลจีนได้ขยายอายุเกษียณของแรงงาน ให้ผู้ชายเพิ่มจาก 60 ปี เป็น 63 ปี ผู้หญิงประเภทใช้แรงงานเพิ่มจาก 50 ปี เป็น 55 ปี ผู้หญิงประเภททำงานสำนักงานเพิ่มจาก 55 ปี เป็น 58 ปี การขยายอายุเกษียณเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไปโดยใช้เวลา 15 ปี โดยแรงงานประเภททำงานสำนักงานให้เพิ่มขึ้น 1 เดือนในทุกๆ 5 เดือน แต่ผู้หญิงประเภทใช้แรงงานให้เพิ่มขึ้น 1 เดือน ทุกๆ 3 เดือน ทั้งนี้ แรงงานสามารถเลือกจะเกษียณเร็วขึ้นหรือช้าลงได้ 3 ปีโดยต้องส่งเงินสมทบขั้นต่ำครบ
ส่วนที่สาม การขยายเวลาส่งเงินสมทบ โดยเพิ่มเวลาที่ต้องส่งเงินสมทบจาก 15 ปี เป็น 20 ปี เริ่มตั้งแต่ปี 2573 จะเพิ่มเวลาส่งเงินสมทบปีละ 6 เดือน จนกว่าจะครบ 20 ปี
นอกจากนั้นแล้ว จีนยังพยายามแก้ไขความเหลื่อมล้ำของระบบบำนาญระหว่างแรงงานในเมืองกับแรงงานในชนบทให้เท่าเทียมกันมากขึ้นรวมทั้งอนุญาตให้ผู้ประกันตนที่ย้ายถิ่นสามารถรับสิทธิประโยชน์ข้ามเขตได้ มีการส่งเสริมประกันสังคมโดยสมัครใจโดยการลงทุนกับสถาบันการเงินเอกชน การประกันชีวิตกับภาคเอกชนและการจัดการทรัพย์สินด้วยตนเอง
โดยสรุป ภาวะสังคมสูงวัยในจีนเป็นเรื่องที่ท้าทายอย่างยิ่งต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว ความยั่งยืนทางการคลังและความเสมอภาคทางสังคม รวมทั้งการบริหารรัฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ ถึงแม้ว่าจะได้มีการปฏิรูประบบบำนาญที่รวมทั้งการขยายอายุเกษียณตั้งแต่ปี 2567 จะช่วยบรรเทาความกดดันทางการคลังได้บ้างแต่การเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของอัตราส่วนการพึ่งพาของผู้สูงอายุ (จำนวนประชากรสูงอายุต่อประชากรในวัยทำงาน 100 คน) ในช่วงทศวรรษข้างหน้าจะทำให้ค่าใช้จ่ายบำนาญของจีนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ผู้เชี่ยวชาญด้านสังคมสูงวัยของ IMF (Bonthuis et al. 2026) ได้ใช้โมเดลเศรษฐมิติจำลองสถานการณ์สังคมสูงวัยกับผลกระทบทางการคลังของจีนใน 4 ฉากทัศน์ คือ (1) การสร้างเสริมความเข้มแข็งของระบบบำนาญสำหรับชนบท (2) การกระจายการเข้าประกันสังคมในตัวเมืองโดยการปฏิรูประบบทะเบียนบ้านฮู่โข่ว (เป็นตัวกำหนดสิทธิขั้นพื้นฐานของพลเมืองจีน เช่น การเรียนฟรี การรักษาพยาบาล การซื้อบ้านหรือรถ รวมถึงการรับบำนาญ โดยสิทธิเหล่านี้จะผูกอยู่กับเมืองที่เป็นบ้านเกิดของบุคคล ในปี 2569 รัฐบาลจีนได้ผ่อนคลายการกำหนดสิทธิไปบ้างแล้ว) (3) การปรับระบบบำนาญให้เหมาะสมกับอายุขัยเฉลี่ยที่สูงขึ้น และ (4) เร่งการขยายอายุเกษียณให้เร็วขึ้น (จากเดิมที่ค่อยๆ ปรับขยายโดยใช้เวลาถึง 15 ปี) ผลการศึกษาพบว่าการปฏิรูประบบบำนาญให้ทันเวลาสามารถลดแรงกดดันทางการคลังและสร้างระบบบำนาญที่ครอบคลุมทั่วถึงและปรับตัวในทันกาลได้
ครับ ก็หวังว่าการปฏิรูประบบบำนาญของจีนคงจะช่วยบรรเทาสังคมสูงวัยและปัญหาเศรษฐกิจและสังคมของจีนได้ตามเจตนารมณ์
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
