| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
การร่วมใช้อำนาจแบบใหม่ในระดับเมืองในภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุข
ผมแปลคำว่า governance ว่า ระบบการร่วมใช้อำนาจแบบใหม่ เพื่อให้ครอบคลุมสาระสำคัญว่า governance กับ government (รัฐบาล) ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน
คำว่า government นั้นมีความหมายว่า รัฐบาล และเรามักจะเชื่อว่า (หรือถูกทำให้เชื่อว่า) รัฐบาลคือผู้ที่รับผิดชอบในกิจการสาธารณะแต่เพียงผู้เดียว
ยิ่งในสถานการณ์วิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุขในวันนี้ เราจะเห็นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่เน้นการบูรณาการทุกภาคส่วนและการรวมศูนย์อำนาจไปที่ผู้นำรัฐบาลพร้อมกับประกาศอีกจำนวนมากที่ประชาชนจะต้องให้ความร่วมมือ ตั้งแต่การอยู่บ้านเพื่อชาติ การทำงานที่บ้าน การไม่ออกไปข้างนอกในเวลาเคอร์ฟิว และการรับฟังข้อมูลและทรรศนะจากรัฐและตัวแทนของรัฐหรือบุคลากรที่รัฐบาลเป็นผู้รับรอง
นอกจากนั้นยังรวมไปถึงการทำความเข้าใจในเรื่อง “ความสามัคคี” ที่มักจะหมายถึงการฟังและยอมรับต่อคำสั่งจากเบื้องบนและห้ามคิดต่าง
คำว่า governance มีความหมายที่กว้างกว่า หมายถึงการร่วมกันใช้อำนาจของรัฐและภาคส่วนอื่นๆ นอกจากระบบราชการ การใช้อำนาจนั้นมีลักษณะที่ร่วมมือกันเป็นเครือข่าย หมายถึงว่าผู้กระทำการหรือผู้แสดง (actors) ร่วมกันทำงาน แล้วไม่ได้มองว่าความเป็นผู้นำคือคนคนเดียวที่เก่งไปทุกเรื่อง และใช้อำนาจที่เข้มข้นเฉียบขาด
คำว่า governance ยังหมายถึงเรื่องของการมีส่วนร่วมกันของทุกภาคส่วนในสังคม โดยไม่ได้มองว่ารัฐต้องอยู่เหนือสังคม เพราะตัวแทนของสังคมกับรัฐทำงานร่วมกันเป็นภาคีเครือข่าย แม้ว่ารัฐจะมีเครื่องมือทางกฎหมาย แต่กฎหมายที่จะออกมาต้องมาจากการเห็นชอบและร่วมกันพิจารณาจากเครือข่ายของสังคม ซึ่งรวมทั้งประชาชนและเอกชนด้วย
การร่วมใช้อำนาจแบบใหม่จะต้องให้ความสำคัญกับการร่วมใช้อำนาจในระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะในระดับเมือง ซึ่งต้องเผชิญประเด็นความท้าทายกับภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุขในช่วงนี้ รวมไปถึงการร่วมใช้อำนาจแบบใหม่ยังหมายถึงการรับเอากฎระเบียบและมาตรการในระดับโลกเข้ามาร่วมพิจารณากับมาตรฐานระดับประเทศและมาตรฐานระดับท้องถิ่น
ในการพิจารณาเรื่องของการร่วมใช้อำนาจแบบใหม่ในระดับเมืองในภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุขนี้ สิ่งที่ต้องพิจารณาก็คือ การเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างประเด็นเรื่องโรคภัย (กรณีนี้คือโรคระบาด) กับเรื่องของการสาธารณสุข ที่มากไปกว่าเรื่องของตัวโรคระบาด แต่หมายถึงการสาธารณสุขโดยภาพรวม ซึ่งรวมไปถึงเรื่องของระบบการสนับสนุนสุขภาพ อาทิ เรื่องของน้ำสะอาด การอนามัยและความสะอาด พลังงานไฟฟ้า การเข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะ การจัดให้มีที่พักอาศัยที่เพียงพอและมีผลส่งเสริมต่อสุขภาวะของผู้พักอาศัย ซึ่งเรื่องเหล่านี้ผู้ที่รับผิดชอบระดับเมืองคือเทศบาล กรุงเทพมหานคร หรือในบริบทปัจจุบันในไทยก็อาจจะหมายถึงผู้ว่าราชการจังหวัด เพราะรูปแบบการบริหารจัดการเมืองในต่างจังหวัดนั้น ระบบเทศบาลนั้นกระจัดกระจาย ดังนั้น การทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังมีความจำเป็นอยู่ รวมทั้งปัจจุบัน อบต.ก็มีความเป็นเมืองเพิ่มขึ้น ดังนั้น ภาพรวมของการบริหารพื้นที่ก็ยังอยู่ในมือของผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ดี
การบริหารจัดการท้องถิ่น/ท้องที่มีส่วนสำคัญทั้งในแง่ของการตัดสินใจกำหนดนโยบายในระดับท้องถิ่นและนำเอานโยบายของส่วนกลาง และนโยบายในระดับนานาชาติมาปฏิบัติ ซึ่งในความเป็นจริงแล้วมีทั้งส่วนของการนำเอาผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือผู้มีบทบาทในระดับนโยบายและการปฏิบัติมาทำงานร่วมกัน และประสานแผนและโครงการต่างๆ เข้าด้วยกัน รวมทั้งข้อมูลและฐานข้อมูลต่างๆ ทั้งผลิตโดยรัฐ เอกชน และ ภาคประชาชน
มาลองดูกรณีของประเทศไทยกับการรับมือในภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุข สิ่งที่เราได้เห็นความพยายามของรัฐบาลในการจัดการกับภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ทางสาธารณสุขทั้งในระดับประเทศและในระดับท้องถิ่นนั้นกลับเน้นแต่เรื่องของการรวมอำนาจ คำสั่งและความเฉียบขาดในการสั่งการ แต่ความผิดพลาดหรือปัญหาที่มีจากการนำเอานโยบายไปปฏิบัติในแต่ละเรื่องสะท้อนให้เห็นถึงความท้าทายในการบูรณาการทุกภาคส่วน ที่มากกว่าการไม่ให้ความร่วมมือกับรัฐบาล
แต่อาจจะสะท้อนว่ารัฐบาลไม่เข้าใจการร่วมกันใช้อำนาจแบบใหม่มากกว่า
นับตั้งแต่การที่หน่วยราชการไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของหน่วยราชการส่วนอื่น เช่น จัดมวยในสถานการณ์ที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติโรคติดต่อ 2558 แล้ว หรือเมื่อมีการใช้พระราชกำหนดภาวะฉุกเฉิน หน่วยราชการบางหน่วยที่เข้าควบคุมสถานการณ์ก็ไม่ได้มีความรู้ความเข้าใจเพียงพอในการตัดสินใจในบางเรื่องก่อนการตัดสินใจ
มาดูในกรณีของการตัดสินใจในการปิดเมืองหรือในการห้ามกิจการต่างๆ ประกอบการในช่วงเวลาก่อน พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ที่ผ่านมา ในระดับชาติเราใช้พระราชบัญญัติโรคติดต่อ และให้พิจารณาในเรื่องของคณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติ ซึ่งประกอบด้วย รมต.สาธารณสุขเป็นประธาน และให้ปลัดกระทรวงหลักเช่น กลาโหม ตปท. คมนาคม มท. แรงงาน ศึกษาฯ สธ. เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ผบ.ตร. อธิบดีกรมการแพทย์ ประชาสัมพันธ์ ปศุสัตว์ ห้องกันบรรเทาสาธารณภัย วิทยาศาสตร์การแพทย์ ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กรมอนามัย กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และปลัด กทม.เป็นกรรมการ นอกจากนั้นมีผู้แทนแพทยสภา สภาการพยาบาล สภาเทคนิคการแพทย์ และสมาคมโรงพยาบาลเอกชน อย่างละหนึ่งคน นอกจากนั้นมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคือผู้มีความรู้ด้านสาธารณสุขอีกสี่คน และองค์การพัฒนาเอกชนอีกหนึ่งคน
โดยโครงสร้างนี้จึงไม่น่าแปลกใจที่ไม่มีนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีกลาโหม มหาดไทย ต่างประเทศ พาณิชย์ แรงงาน เข้าร่วม บทเรียนแรกคือ การสั่งการไปยังจังหวัดต่างๆ ทำได้ไม่ง่ายนักเพราะไม่ได้ผ่านรัฐมนตรีมหาดไทย การสั่งการกองทัพไม่ผ่านรัฐมนตรีกลาโหม และการจัดการเรื่องหน้ากากไม่ได้ผ่านรัฐมนตรีพาณิชย์ และที่สำคัญกว่านั้นทั้งหมดไม่ได้ผ่านนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้ที่มีอำนาจสูงสุดในการบริหาร แม้ว่าหลักการว่า รมต.สาธารณสุขควรจะดูแลสถานการณ์ แต่ในความเป็นจริงด้านการบริหารนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย
ที่สำคัญนอกเหนือจากเรื่องหน้ากากแล้ว คือมิติด้านเศรษฐกิจก็เป็นปัญหาสำคัญมากที่ รมต.สาธารณสุขจะสั่งการได้ยาก เพราะโรคระบาดในรอบนี้ผูกพันกับการท่องเที่ยวและการเข้าประเทศ ซึ่งการยกเลิกวีซ่า on arrival ทำไม่ได้ง่ายนัก จะเห็นว่าข้อเสนอของ รมต.สาธารณสุขถูกปฏิเสธ
และมาจนถึงวันนี้ เมื่อโครงสร้างเปลี่ยนไปเป็น ศบค. ที่เป็นศูนย์บริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน แม้ว่านายกรัฐมนตรีจะเข้ามาคุมอำนาจหลัก แต่เราก็จะเห็นว่าแรงกดดันสำคัญก็คือการไม่มีตัวแทนที่เป็นทางการของภาคธุรกิจและภาคแรงงานเข้ามาร่วมใช้อำนาจ ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญที่เรายังไม่ยอมคิดกันว่า ในการออกคำสั่งให้ประชาชนร่วมมือกันนั้น สิ่งที่จะต้องพิจารณาก็คือ การออกคำสั่งควรจะต้องมาจากการปรึกษาหารือจากหลายฝ่าย อาทิ จากตัวแทนผู้ประกอบการรายใหญ่ รายย่อย สหภาพแรงงาน และองค์กรพัฒนาเอกชน รวมทั้งนักวิชาการในหลายๆ ด้าน ก่อนที่จะเคาะข้อตกลงกันออกมาแล้วนำไปสู่การปฏิบัติ
สิ่งที่เราพบก็คือ การออกคำสั่งจากศูนย์ที่รวบอำนาจและใช้เงื่อนไขทางกฎหมายเป็นหลักในการแจ้งให้ประชาชนทราบว่าต้องปฏิบัติตนอย่างไร และอิงกับคำอธิบายจากคณะแพทย์และบางส่วนจากกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการคลัง และกระทรวงแรงงาน ขณะที่ประชาชนกำลังเผชิญปัญหาทั้งสาธารณสุขและเศรษฐกิจอย่างมหาศาล
ในส่วนของการตัดสินใจในระดับเมือง สิ่งที่เราเห็นก็คือคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ จากนั้นมีปลัดจังหวัด ประชาสัมพันธ์จังหวัด ปศุสัตว์จังหวัด หัวหน้า สนง.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ผอ.สนง.ป้องกันควบคุมโรค และนายก อบจ.เป็นกรรมการ มีนายกเทศมนตรีหนึ่งคน และนายก อบต.หนึ่งคนที่ผู้ว่าแต่งตั้งและมี ผอ.โรงพยาบาลศูนย์ หรือ รพ.หนึ่งคน ระดับชุมชนสองคน สาธารณสุขชุมชนสองคน ระดับอำเภอสองคน ที่ผู้ว่าแต่งตั้ง และอาจจะมี ผอ.โรงพยาบาลที่ไม่ได้สังกัดหน่วยงานรัฐไม่เกินสามคนที่ผู้ว่าแต่งตั้ง
จะเห็นว่าโครงสร้างนี้อย่างในกรณีกรุงเทพฯนั้นไม่ได้เกี่ยวข้องกับชุมชน และระบบเศรษฐกิจเลยในการตัดสินใจและแม้ว่าจะเปลี่ยนไปอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว แต่ไม่ใช่หมายถึงว่าในการตัดสินใจจะไม่ได้คำนึงถึงมิติของชุมชน แรงงานและเศรษฐกิจ เพราะผมเชื่อว่าทุกท่านที่มีอำนาจตัดสินใจย่อมมีความกังวลในเรื่องนี้ เพียงแต่ว่าระบบการร่วมใช้อำนาจตัดสินใจมันขยับไม่ทันกับเรื่องนี้ ก็เลยทำให้มีคนที่ได้รับผลกระทบมากมายที่เมื่อมีการออกคำสั่งออกมาแล้ว ก็ต้องมาไล่ตามแก้ไขเป็นระยะ
ไม่ได้หมายความว่าความผิดพลาดที่เกิดขึ้นเป็นเรื่องที่ผิดทั้งที่ตั้งใจอย่างดี แต่เพราะการออกแบบสถาบันในการร่วมตัดสินใจไม่พร้อมในการรับมือในเรื่องนี้มากกว่า และแม้ว่าในตอนนี้เมื่อพ้นจากการใช้กฎหมายโรคระบาดมาสู่เรื่องของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินแล้วรูปแบบการตัดสินใจก็ไม่ได้เปลี่ยนไปมากนัก มีแต่เรื่องการขอความร่วมมือ การขอการสนับสนุน การขอรับการบริจาค มากกว่าการออกแบบสถาบันที่สะท้อนการร่วมใช้อำนาจในการกำหนดการตัดสินใจให้รอบด้าน
อีกกรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ เรื่องของการที่ภาคประชาชนและเอกชนร่วมกันออกแบบแอพพลิเคชั่นในการติดตามโควิด โดยเฉพาะในเขตพื้นที่ต่างๆ สิ่งที่เราไม่เห็นตามมาก็คือ การเชื่อมร้อยประเด็นดังกล่าวกับฐานข้อมูลอื่นๆ ของราชการ และการตอบสนองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นระบบ อาทิ ในกรณีของ กทม.นั้น เราทราบจากข้อมูลข่าวและเอกชนว่ามีผู้ป่วยอยู่ในบริเวณไหน มีใครบ้าง แต่เราไม่เห็นว่าในแต่ละเขตมีระบบการตอบสนองต่อสถานการณ์อย่างไร แต่ละภาคส่วนสามารถเข้าร่วมกับรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท้องถิ่นอย่างไร ใครจัดอยู่ในกลุ่มเสี่ยง ทั้งผู้สูงอายุ ผู้ที่อยู่ในอาชีพบริการ และผู้ที่อยู่ในชุมชนที่หนาแน่น รัฐบาลทั้งส่วนกลางและท้องถิ่นจะดูแลเรื่องเหล่านี้อย่างไร อะไรคือข้อมูลของเศรษฐกิจและการจ้างงานในพื้นที่ โดยสรุปก็คือเมื่อมีการระบุโรค การติดต่อในพื้นที่ เราต้องสามารถตรวจสอบศักยภาพของรัฐในการจัดการสถานการณ์ด้วย
ในกรณีของการลงทะเบียนขอเงินชดเชยของแรงงานนอกระบบประกันสังคม สิ่งที่อาจจะต้องคิดก็คือ การเริ่มบูรณาการฐานข้อมูลให้เสร็จพร้อมกับเงื่อนไขที่ชัดเจน และการเปิดให้มีการร่วมพิจารณากันแต่แรก แล้วค่อยสื่อสารให้คนเข้าลงทะเบียน หรือใครที่มีสิทธิสามารถได้รับสิทธิเลย ไม่ใช่ให้ลงทะเบียนกันไปก่อนการประกาศเกณฑ์ว่าใครได้ก่อนใครได้หลัง
ทั้งหมดที่กล่าวนี้ต้องการชี้ให้เห็นว่าการร่วมใช้อำนาจในการตัดสินใจมีความสำคัญแม้แต่สภาวะวิกฤต/ภัยพิบัติใหม่ด้านสาธารณสุข ไม่ใช่แค่การรวบอำนาจและความสามัคคีรักชาติที่ปราศจากการออกแบบการร่วมใช้อำนาจ และการประเมินการใช้อำนาจที่ผ่านมา
อยู่บ้าน ล้างมือ และรับฟังคำสั่งของรัฐบาล หรือแค่บ่นในโซเชียล (แถมมีโอกาสโดน พ.ร.บ.คอมพ์) ไม่พอครับ การตั้งคำถามเรื่องระบบการตัดสินใจและร่วมใช้อำนาจก็เป็นเรื่องที่สำคัญครับ
บางส่วนพัฒนาจาก R.Katz etal. 2012. Urban Governance of Disease. Administrative Science. 2, 135-147.
อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง
เมือง การปิดเมืองและภัยพิบัติโควิด-19
ปรับบ้าน-เปลี่ยนเมือง - ความท้าทายและอนาคตของเมืองในวิกฤตโควิด-19
