การครองครองที่ดิน ผืนป่า ฯลฯ ผิดกฎหมาย-ถูกกฎหมาย…ใช้ได้-ใช้ไม่ได้ เป็นข่าวในสังคมไทยมาตลอด
ขอพาย้อนไปในสมัยโบราณกว่า 300 ปีที่แล้ว ที่ยังไม่มีกฎเกณฑ์อะไร ผู้คนอ่านไม่ออก เขียนไม่ได้ มีผู้คนน้อยนิด มีแต่ป่ารก ภูเขา แม่น้ำ ลำคลอง และทุ่งนาผืนเล็กๆ เป็นหย่อมๆ
ชาวบ้าน ชาวเมือง แสดงสิทธิในการครอบครองที่ดินกันอย่างไร? (ข้อมูลบางส่วนจากกรมที่ดิน)
สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี สมัยพ่อขุนรามคำแหง ซึ่งทรงดำเนินนโยบายส่งเสริมเศรษฐกิจเกี่ยวกับการทำประโยชน์ในที่ดิน เพื่อให้ได้พืชผลมาเป็นปัจจัยในการบริโภคและอุปโภค พอกิน พอใช้
ในสมัยนั้น เมื่อราษฎรเข้าบุกเบิกหักร้างถางพงในที่ดินจนเพาะปลูกได้ผลได้ประโยชน์แล้ว ก็โปรดฯให้ที่ดินนั้นๆ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ออกแรงออกทุนไป ดังปรากฏในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ว่า…
“ฯลฯ สร้างป่าหมากป่าพลูทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าคาง (ขนุน) ก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ใครสร้างได้ไว้แก่มัน ฯลฯ”
ยุคสุโขทัย ใช้หลักการ…ใครสร้าง…ได้ไว้แก่มัน
ในยุคนี้ที่ดินยังมีเหลือเฟือ ราชสำนักส่งเสริมให้ราษฎรขยายพื้นที่เพาะปลูก ดังที่ปรากฏในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ว่า “…ใครสร้างได้ไว้แก่มัน” กติกาคือ ใครมีความสามารถไปหักร้างถางพง ปลูกพืชผลไม้ขึ้นมา ก็จะได้สิทธิเป็นเจ้าของผลผลิตและที่ดินผืนนั้น โดยรัฐไม่ได้เน้นการวัดพื้นที่ แต่เน้นการเก็บส่วยหรืออากร จากผลผลิตที่ได้
สมัยกรุงศรีอยุธยา
จัดแบ่งองค์การบริหารออกเป็น เวียง วัง คลัง นา ประจำอยู่ส่วนกลาง การจัดเรื่องที่ดินขึ้นอยู่แก่ กรมนา ในแผ่นดินสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 พระเจ้าอู่ทอง (พ.ศ.1903) ตำแหน่งเสนาบดีกรมนามีชื่อเรียกว่า “ขุนเกษตราธิบดี”
พ.ศ.1991 แผ่นดินสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ เรียกว่า “พระเกษตราธิบดี”
พ.ศ.2175 ในแผ่นดินพระเจ้าปราสาททอง เรียกว่า “เจ้าพระยาพลเทพเสนาบดีศรีไชยนพรัตน์เกษตราธิบดี อภัยพิริยะปรากรมพาหุ”
นาม “เจ้าพระยาพลเทพ” นี้ใช้อยู่จนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์
“กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ” ซึ่งตราขึ้นใช้บังคับตั้งแต่แผ่นดินพระเจ้าอู่ทองเป็นแม่บท โดยกำหนดให้มีการจัดที่ดินซึ่งยังรกร้าง เป็นทำเลเปล่า ให้ราษฎรให้เข้าช่วยกันสร้างให้มีประโยชน์ขึ้น
ต้นรัตนโกสินทร์…ใช้หลักกฎหมายตราสามดวง
เมื่อบ้านเมืองเป็นระบบมากขึ้น มีการตรากฎหมายควบคุมที่ดินชัดเจนใน “พระอัยการเบ็ดเสร็จ” (ซึ่งต่อมาถูกรวบรวมไว้ในกฎหมายตราสามดวง) โดยมีกติกาการจับจองดังนี้:
– แจ้งเจ้าหน้าที่ก่อนทำกิน…ตามมาตรา 36 ระบุว่า หากราษฎรจะไปบุกเบิกป่าหรือที่รกร้าง (“ก่นสร้างเลิกรั้ง”)จะต้องไปแจ้งแก่ “เสนานายระวางนายอากร” (เจ้าหน้าที่ส่วนกลางหรือกรมนา) ให้มาตรวจสอบขนาดพื้นที่
– การออกหนังสือรับรอง: เจ้าหน้าที่จะออกหนังสือรับรองสิทธิให้ ซึ่งในยุคต่อๆ มาได้พัฒนาเป็นเอกสารแสดงสิทธิครอบครองชั่วคราวหลายประเภท เช่น:
– ใบเหยียบย่ำ: หนังสืออนุญาตให้เข้าไปบุกเบิก มีอายุ 1 ปี (ต้องรีบทำประโยชน์)
– โฉนดตราจอง: ข้าหลวงกรมนาออกให้เมื่อเห็นว่าทำประโยชน์จริง มีอายุ 3 ปี
– โฉนดตราแดง: ออกให้ในหัวเมืองสำคัญ เป็นสิทธิทำกินระยะยาว 10 ปี
– กติกา “ทิ้งที่ดิน…สิทธิหลุด” เนื่องจากที่ดินเป็นของหลวง หากราษฎรปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่า ไม่ทำประโยชน์ หรืออพยพหนีไป ที่ดินผืนนั้นจะตกเป็นของรัฐทันที และรัฐสามารถจัดสรรให้ผู้อื่นเข้ามาจับจองทำกินแทนได้
สมัย ร.3 มีการออกหนังสือเพื่อระงับข้อพิพาทการรุกล้ำเขตกัน “หนังสือสำคัญสำหรับที่บ้าน” เริ่มดำเนินการ “ภายในกำแพงพระนคร” ก่อน เพื่อใช้เป็นหลักฐานและกำหนดขอบเขตที่ดินที่ราษฎรปลูกบ้านอยู่อาศัย และช่วยป้องกันข้อพิพาทเรื่องการรุกล้ำเขตกัน
สมัย ร.4 มีการประกาศขายฝากและจำนำที่สวนที่นา และออกตราแดง ในเขตจังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยา อ่างทอง ลพบุรี สุพรรณบุรี) เป็นหลักฐานแสดงว่ามีผู้มีชื่อเป็นเจ้าของและใช้ในการเก็บภาษีที่นา
เริ่มใช้ความรู้-หลักการทางวิทยาศาสตร์จากโลกตะวันตก
3 กันยายน พ.ศ.2428 ในหลวง ร.5 ทรงสถาปนากรมทำแผนที่ โดยมี พระวิภาคภูวดล หรือ เจมส์ แมคคาร์ธี (James McCarthy) เป็นเจ้ากรมคนแรก
งานสำคัญในระยะแรกคือ การสำรวจและจัดทำแผนที่ราชอาณาจักรสยาม ตลอดจนพื้นที่ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองและเขตแดนของประเทศ
หน่วยงานนี้ อาจจะไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับ โฉนดที่ดิน/กรรมสิทธิ์ที่ดินรายแปลง หากแต่การมีกรมแผนที่ ทำให้รัฐบาลเริ่มมีเครื่องมือทางวิทยาศาสตร์ที่สำคัญ ได้แก่ การวัดระยะ การกำหนดตำแหน่ง และการสร้างหมุดหลักฐานสำหรับอ้างอิงในการทำแผนที่ แทนที่จะอาศัยเพียงคำบอกเล่า ภูมิประเทศ หรือการระบุแนวเขตอย่างคร่าวๆ
กรมแผนที่ ทำให้รัฐรู้ว่าที่ดินอยู่ตรงไหน ส่วนระบบทะเบียนที่ดินทำให้รัฐสามารถระบุได้ว่า ที่ดินแปลงนั้นเป็นของใคร นี่คือจุดเปลี่ยนสำคัญจากการครอบครองที่ดินตามสภาพและหลักฐานในท้องถิ่น ไปสู่ระบบสิทธิในที่ดินที่มีขอบเขตและเอกสารรับรองอย่างเป็นทางการ
(ปัจจุบันหน่วยงานนี้ คือ กรมแผนที่ทหาร)
สมัยรัชกาลที่ 5 มีการออกหนังสือสำคัญชนิดต่างๆ เพิ่มขึ้นอีกหลายชนิด เช่น โฉนดสวน ใบตราจอง เพื่อประโยชน์ในการเก็บภาษีค่านา
ต่อมามีปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินสู่ศาลบ่อยขึ้น เพราะหนังสือสำคัญที่เจ้าหน้าที่ผู้เก็บภาษีอากรออกให้เจ้าของที่ดินยึดถือไว้นั้นไม่อาจระงับข้อพิพาทโต้แย้งได้เนื่องจากมีข้อความไม่กระจ่างว่าผู้ใดมีสิทธิอยู่ในที่ดินเพียงใดอย่างใด
ในหลวง ร.5 ทรงทราบถึงความเดือดร้อนของราษฎรในกรณีดังกล่าว จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ “กระทรวงเกษตรพาณิชยการ” จัดดำเนินงานเรื่องสิทธิในที่ดินให้รัดกุมขึ้น
ต่อมากระทรวงเกษตรพาณิชยการถูกยกเลิก
2 กันยายน พ.ศ.2442 สถาปนากระทรวงเกษตราธิการขึ้นใหม่ โปรดเกล้าฯให้เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์มาดำรงตำแหน่งเสนาบดี
โปรดเกล้าฯให้ พระยาประชาชีพบริบาล (ผึ่ง ชูโต) เป็นข้าหลวงเกษตร ออกไปดำเนินการออกโฉนดที่ดิน โดยให้อยู่ในบังคับบัญชาของเทศาภิบาลมณฑลกรุงเก่า
6 มิถุนายน พ.ศ.2444 ข้าหลวงเกษตรพร้อมด้วยเจ้าพนักงานกรมแผนที่ได้เริ่มออกเดินสำรวจเป็นครั้งแรก
โปรดเกล้าฯให้ผู้ที่ถือโฉนดที่ดิน เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โฉนดที่ดิน “ฉบับแรก” เป็นของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาจุฬาลงกรณ์ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวออกเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2444 ที่ตำบลบ้านแป้ง อำเภอพระราชวัง จังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยา) เนื้อที่ 89-1-52 ไร่
มีการออกโฉนดตราจอง เป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่ดินที่ได้ทำประโยชน์แล้ว ปัจจุบันยังคงมีอยู่ในเขตมณฑลพิษณุโลก คือ จังหวัดพิษณุโลก พิจิตร อุตรดิตถ์ และสุโขทัย
23 กันยายน พ.ศ.2444 จัดตั้งหอทะเบียนที่ดินแห่งแรก คือ หอทะเบียนมณฑลกรุงเก่า ที่สภาคารราชประยูร ในพระราชวังบางปะอิน
ต่อมาจัดตั้งกรมทะเบียนที่ดิน หรือ กรมที่ดิน ขึ้นกับกระทรวงเกษตราธิการ
พ.ศ.2451 มีการออก พ.ร.บ. ออกโฉนดที่ดิน ซึ่งได้รวบรวมการดำเนินการเรื่องที่ดินแต่ดั้งเดิมหลายฉบับไว้เป็นฉบับเดียว และถือเป็นมูลฐานของกฎหมายเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินต่อมา
จุดเปลี่ยนครั้งใหญ่เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 เมื่อที่ดินเปลี่ยนจากพื้นที่ทำกินเป็น ทรัพย์สิน ที่ซื้อ-ขายได้อย่างเป็นระบบ
“โฉนดที่ดิน” ฉบับแรกใน พ.ศ.2444 คือ การเปลี่ยนกติกาจาก “การลงแรงทำกินชั่วคราว” มาเป็น “การมีกรรมสิทธิ์เด็ดขาดชิ้นส่วนที่ดิน” ที่สามารถซื้อขาย ตกทอดเป็นมรดก หรือปล่อยเช่าได้จนถึงปัจจุบัน
ระบบศักดินา…มาตรวัดสิทธิไม่ใช่การแจกที่ดินจริง
หลายคนมักเข้าใจผิดว่าระบบ “ศักดินา” (เช่น ขุนนางศักดินา 10,000 ไร่) คือการที่กษัตริย์ยกที่ดินผืนใหญ่ให้ครอบครองจริง
แต่ในความเป็นจริง ศักดินาคือ คะแนนหรือมาตรวัดทางสังคม เพื่อบ่งบอกระดับชั้น อำนาจหน้าที่ และใช้คำนวณค่าปรับทางกฎหมาย ส่วนที่ดินทำกินจริงๆ ขุนนางและไพร่มักต้องใช้กติกาบุกเบิกและจ้างแรงงาน (หรือใช้แรงงานทาส/ไพร่สม) ในการทำประโยชน์เช่นเดียวกัน
คงไม่มีใครปฏิเสธว่า…คนที่ต้องการพื้นที่ทำกินอาจต้องอาศัยแรงงานของตนเองและครอบครัวในการถางพื้นที่ ขุดคู ทำทางน้ำ และลงมือเพาะปลูก ส่วนผู้ที่มีแรงงานมากหรือมีความสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจก็อาจมีข้อได้เปรียบในบางสถานการณ์
แถมท้ายครับ…ทำเลที่ดินที่ “ทรงพลังที่สุด” ในอดีตกาล
1.เกาะรัตนโกสินทร์ ทำเลแห่งอำนาจ พระบรมมหาราชวัง วัดพระแก้ว และพื้นที่ใกล้เคียง เป็นศูนย์กลางการปกครองและพระราชอำนาจ
2.สำเพ็ง ทำเลทองของพ่อค้า มีความสำคัญทางการค้ามากที่สุดแห่งหนึ่งในกรุงเทพฯ ยุคต้นรัตนโกสินทร์
3.ตลาดน้อยและที่ดินริมแม่น้ำเจ้าพระยา ทำเลทองของการขนส่งสินค้าในยุคที่ไม่มีถนน แม่น้ำเจ้าพระยาเปรียบเสมือนทางด่วนสายหลักของกรุงเทพฯ
4.ปากคลองตลาดและพื้นที่ใกล้เคียง ทำเลสำคัญของตลาดและการดำรงชีวิต สำคัญต่อการซื้อขายอาหาร สินค้าเกษตร และสิ่งของจำเป็นสำหรับประชากรในพระนคร
5.พื้นที่สวนและชานพระนคร มีคุณค่าในฐานะแหล่งผลิตอาหารและพื้นที่รองรับการขยายตัวของเมือง
ส่งท้ายครับ…ประวัติการจัดระบบโฉนดที่ดินของสยาม เน้นเฉพาะในพื้นที่ลุ่มเจ้าพระยาตอนล่าง ซึ่งมีการขยายตัวของนาข้าว สวน และการค้าจนที่ดินมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงขึ้น
ไม่ค่อยได้พูดถึงพื้นที่ชายฝั่ง หรือพื้นที่ริมทะเล ที่คนโบราณจะยกให้ลูกคนที่ไม่ค่อยรัก ซึ่งปัจจุบัน หลายพื้นที่แพงดั่งทองคำ
