รัฐธรรมนูญ (เผด็จการ) มีไว้ทำไม? โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ดังที่ได้เคยอภิปรายไว้หลายครั้งแล้วว่าการศึกษาระบอบเผด็จการในฐานะระบอบการเมืองหนึ่งที่มีชีวิตและตรรกะเป็นของตนเอง เป็นหนึ่งในกระแสความสนใจใหม่ของวงการรัฐศาสตร์โดยเฉพาะการเมืองเปรียบเทียบ ในสัปดาห์นี้จะนำเสนอมิติย่อยในเรื่องเผด็จการวิทยาอีกประเด็นหนึ่ง ที่เป็นการทำงานร่วมกันของนักวิชาการทางรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์

นั่นก็คือการศึกษา “รัฐธรรมนูญ (ในระบอบ) เผด็จการ”

ในบ้านเราการมีทั้งการทำรัฐประหารและรัฐธรรมนูญที่บ่อยกว่าเอเชี่ยนเกมส์มีประโยชน์อยู่ประการหนึ่งตรงที่ทำให้เข้าใจได้ว่า คำว่ารัฐธรรมนูญนั้นไม่เคยเท่ากับประชาธิปไตย ซึ่งเรื่องนี้พวกฝรั่งมังค่า โดยเฉพาะชาวอเมริกันที่เชื่อมั่นศรัทธาแถมบูชารัฐธรรมนูญของเขาคงเข้าใจได้ยาก

ด้วยว่ารัฐธรรมนูญของประเทศไทยมีทั้งฉบับที่เป็นประชาธิปไตย ฉบับที่เป็นเผด็จการ และฉบับที่เป็นกึ่งเผด็จการ หรือกึ่งประชาธิปไตย (แล้วแต่มุมมอง) แถมฉบับที่เป็นเผด็จการและกึ่งเผด็จการนั้นมีมากกว่าและอยู่ทนกว่าเสียด้วย

คำถามที่ท้าทายการทำความเข้าใจว่าระบอบเผด็จการรวมทั้งกึ่งเผด็จการจะมีรัฐธรรมนูญไว้ทำไม แถมบางระบอบยังแสดงออกอย่างมุ่งมั่นว่าต้องการจะมีรัฐธรรมนูญ แถมยังมุ่งมั่นร่างรัฐธรรมนูญ (แม้ว่าจะใช้เวลาร่างอย่างยาวนาน ทั้งกรณีของสตาลินในโซเวียตรัสเซีย และพม่า เป็นต้น) ทั้งที่โดยหลักการแล้วเผด็จการก็อยู่เหนือกฎหมายอยู่แล้ว เป็นเรื่องที่ท้าทายการวิเคราะห์ทางรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ยิ่ง

การทำความเข้าใจรัฐธรรมนูญเผด็จการ เราควรจะต้องทำความเข้าใจมากกว่าการฟันธงว่ารัฐธรรมนูญนี้มีลักษณะที่เป็นเผด็จการหรือประชาธิปไตย เหมือนที่บ้านเราชอบประเมินกัน แต่ควรทำความเข้าใจเงื่อนไข ตรรกะ และการทำหน้าที่ของรัฐธรรมนูญเผด็จการที่กว้างขวางลึกซึ้งขึ้นกว่าคำตอบง่ายๆ ว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวมีไว้เพื่อสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการและในช่วงการเปลี่ยนผ่านอำนาจ (ซึ่งหมายถึงการอยู่ต่อและพยายามอยู่ยาว)

ในบทนำของหนังสือรวมบทความของบรรดาปรมาจารย์ของสองสาขาวิชาที่สนใจเรื่องเผด็จการและความสัมพันธ์ของเผด็จการกับกฎหมาย ที่รวบรวมโดย Tom Ginsburg และ Alberto Simpser (แห่งสำนักนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยชิคาโก) ที่ชื่อว่า Constitutions in Authoritarian Regimes จัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ เมื่อปี 2014 (อาจารย์ทอมนี่แกเคยมาทำงานในเมืองไทยนานมาแล้ว เรื่องเมืองไทยแกถนัดมากแต่ไม่ค่อยจะปล่อยของเท่าไหร่) งานดังกล่าวได้นำเสนอประเด็นที่ผมขอนำมาเรียบเรียงบางส่วนบางตอนดังนี้

การทำความเข้าใจรัฐธรรมนูญเผด็จการเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ทางวิชาการโดยไม่จำเป็นจะต้องเข้าใจมันว่าเป็นเรื่องที่เบี่ยงเบนจากความปกติที่ว่ารัฐธรรมนูญนั้นเท่ากับประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเผด็จการก็มีทั้งส่วนที่ยังคงความเป็นรัฐธรรมนูญอยู่ และมีส่วนที่เป็นลักษณะเผด็จการอยู่เช่นกัน แม้ว่าบางส่วนจะมีลักษณะขัดกันหรือมีแรงตึงเครียดที่ไม่ลงรอยกันเท่าไหร่

ในการปกครองแบบเผด็จการนั้น ปัญหาที่ระบอบเผด็จการรวมทั้งบางส่วนของระบอบประชาธิปไตยจะต้องเผชิญก็คือ ความท้าทายในการประสานงานกันของผู้กระทำ/แสดงทางการเมืองที่มีหลากหลาย การควบคุมผู้ใต้ปกครอง และการแสวงหาความร่วมมือกับผู้ใต้ปกครองและกลุ่มอำนาจต่างๆ

การทำความเข้าใจเช่นนี้ทำให้เราเริ่มเห็นภาพแล้วว่าผู้ปกครองในระบอบเผด็จการไม่ได้มีอำนาจสูงสุดเด็ดขาดเสมอไป และเห็นรายละเอียดเพิ่มขึ้นว่า คำว่าการแสวงหาความชอบธรรมในสังคมเผด็จการมีอยู่หลายมิติ และมีความเป็นไปได้ที่รัฐธรรมนูญเผด็จการอาจจะเข้ามามีส่วนในการแก้ปัญหาการปกครองเหล่านี้ในระบอบเผด็จการได้

วิธีการมองปัญหาและหน้าที่ของรัฐธรรมนูญเผด็จการ (และรัฐธรรมนูญในภาพรวม) เช่นนี้ ทำให้เราไม่รีบที่จะอธิบายว่า รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุด หรือกฎหมายที่ศักดิ์สิทธิ์ตั้งแต่ต้น แต่พยายามมองว่ารัฐธรรมนูญเป็นเสมือนสถาบันทางการเมืองบางอย่างที่มีเงื่อนไขหรือหน้าที่อันจำเป็นบางประการในสังคมหนึ่งๆ และรัฐธรรมนูญเผด็จการนั้นเองก็เกิดขึ้นได้ภายใต้เงื่อนไขบางประการ

ย้ำอีกครั้งว่า เงื่อนไขหนึ่งที่รัฐธรรมนูญเผด็จการจำต้องเกิดขึ้นก็เพราะเกิดปัญหาหรือวิกฤตในเรื่องของความขัดแย้งกันเองในหมู่ชนชั้นนำในอำนาจ หรืออาจมีแนวโน้มที่จะเกิดขึ้น ดังนั้นการมีรัฐธรรมนูญแม้แต่ในสังคมเผด็จการเองทั้งที่เผด็จการในทางหลักการแล้วน่าจะเป็นคนที่มีอำนาจสูงสุด ก็ชี้ให้เห็นว่าในระบอบเผด็จการชนชั้นนำมีอยู่หลายกลุ่มหลายพวก แถมยังมีชั้นนำระดับรองๆ ลงมา อาทิ บรรดาระบบราชการด้วย โดยเงื่อนไขนี้เองที่รัฐธรรมนูญเผด็จการ (และรัฐธรรมนูญในภาพรวมก็เช่นกัน) จำต้องมีขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็น “คู่มือในการปฏิบัติงาน” หรือคู่มือการใช้อำนาจ เพื่อให้ชนชั้นนำต่างๆ พอที่จะเห็นภาพรวมของการทำงานว่าใครทำอะไรได้บ้าง

ผมขอขยายความเพิ่มว่า ดังที่เห็นโดยธรรมชาติของการทำงานในสังคมอำนาจนิยมมักจะมองว่า รัฐธรรมนูญให้อำนาจหน่วยงานต่างๆ หรือสถาบันทางการเมืองนั้นทำอะไรได้บ้าง ระบุเอาไว้ไหม หรือไม่ได้ระบุ ขณะที่ถ้าเราคิดในกรอบแบบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญนิยม หรือ รัฐธรรมนูญแบบเสรีนิยมประชาธิปไตย จะมีลักษณะสำคัญอยู่ที่เรื่องของการจำกัดอำนาจรัฐไม่ให้ละเมิดประชาชน หรือถ้าใช้ศัพท์แสงทางกฎหมายเราจะพบคำประเภทว่า รัฐจะกระทำไม่ได้ เสียเยอะ และให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนเสียมาก ขณะที่บ้านเราก็จะใส่ไว้เป็นพิธีและมักจะมีประเภทว่า รัฐจะกระทำมิได้เว้นเสียแต่ ซึ่งไอ้เว้นเสียแต่เนี่ยเป็นกฎที่แท้จริง (exceptions are rule)

การประสานงานและประสานประโยชน์ในหมู่ชนชั้นนำซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของรัฐธรรมนูญเผด็จการ ยังรวมไปถึงการประสานงานและประสานประโยชน์กับชนชั้นนำในส่วนที่ไม่ได้ประโยชน์กับระบอบเผด็จการโดยตรงด้วย อาทิ นักการเมืองประชาธิปไตย เพราะทำให้พวกชนชั้นนำในประชาธิปไตยเองจำต้องยอมรับกติกาเหล่านั้น อาทิ การยอมรับรัฐธรรมนูญเผด็จการไปก่อน หรือยอมรับรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการไปก่อนในช่วงที่อ้างว่าเป็นการเปลี่ยนผ่าน โดยไม่ลุกฮือ หรือเล่นนอกเกมที่เผด็จการวางไว้ เพราะเชื่อว่าในระยะยาวแล้วทุกอย่างจะดีขึ้น ตนจะได้กลับเข้าสู่เกมประชาธิปไตย (แทนที่จะออกมาต่อสู้โค่นล้มเผด็จการเสียเลย) และด้วยเงื่อนไขนี้แหละครับที่ทำให้รัฐธรรมนูญเผด็จการกลายเป็นส่วนสำคัญในการสร้างความชอบธรรมให้ระบอบเผด็จการและระบอบเปลี่ยนผ่าน

รัฐธรรมนูญเผด็จการยังเป็นเงื่อนไขสำคัญของการอยู่ในอำนาจต่อของเผด็จการ โดยเฉพาะการยอมผ่อนปรนให้มีการเลือกตั้ง หรือมีการจำกัดอำนาจและการตรวจสอบอำนาจในบางระดับ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนเองยอมรับและ (ไว้) วางใจในการใช้อำนาจและอยู่ในอำนาจต่อของพวกเขา

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญในระบอบเผด็จการยังทำหน้าที่เสมือนป้ายโฆษณาที่คอยป่าวประกาศถึงความมุ่งมั่นหรือตั้งใจว่าพวกเขาพร้อมจะคืนอำนาจให้ประชาชน และพร้อมที่จะอยู่ภายใต้กฎกติกาในบางระดับมากกว่าการใช้อำนาจตามอำเภอใจ คนที่มองเห็นป้ายโฆษณานี้รวมตั้งแต่นานาชาติและคนในประเทศด้วย

รัฐธรรมนูญเผด็จการยังทำหน้าที่เป็นเหมือนพิมพ์เขียวของระบอบการปกครอง ซึ่งบางครั้งพิมพ์เขียวนี้หมายถึงเค้าโครงในอุดมคติว่าการปกครองจะมีหน้าตาอย่างไร เรื่องนี้อาจรวมไปถึงส่วนที่เป็น “รัฐธรรมนูญตัวจริง” ที่มักจะอยู่ในส่วนของบทเฉพาะกาลที่มักจะเปิดให้ผู้ปกครองเผด็จการต่ออายุทางอำนาจของตนเองต่อไปโดยอ้างว่ามีเงื่อนไขเป็นช่วงเวลาสั้นๆ ทั้งที่ฝ่ายเผด็จการพยายามนำสิ่งนี้มาต่อรองในการสืบสานอำนาจต่อ และประชาชนต้องทนอยู่ในระบอบเผด็จการในวันนี้ต่อไปอีกระยะหนึ่ง (แต่มองอีกด้านหนึ่ง การมีบทเฉพาะกาลที่คงอำนาจเผด็จการเอาไว้ให้ได้เปรียบ กลับช่วยให้ชนชั้นนำด้วยกันสามารถมีส่วนแบ่งในอำนาจทางตรงได้เพิ่มขึ้นในสถาบันการเมืองบางสถาบันมากขึ้น ด้วยว่าพวกชนชั้นนำเหล่านี้ไม่ถนัดในเกมเลือกตั้ง ดังนั้นถ้าไม่มีที่ทางให้คนพวกนี้ ก็ไม่มีแรงจูงใจให้พวกเขาเข้าพวกกับเผด็จการ และยอมถอยออกจากอำนาจ)

รัฐธรรมนูญเผด็จการยังทำหน้าที่เป็นเครื่องสำอางของระบอบเผด็จการอยู่บ่อยครั้ง คือในความเป็นจริงแล้วไม่ได้มีเนื้อหาสาระที่เป็นรัฐธรรมนูญเสรีนิยมประชาธิปไตยใดๆ ทั้งสิ้น แต่ด้วยภาษาทางกฎหมายและการมีอยู่ของรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นเอง ที่ทำให้ระบอบเผด็จการนั้นดูดี เพราะมีการแต่งหน้าทาปากให้มีภาพของการยึดมั่นในรัฐธรรมนูญ และอ้างข้างๆ คูๆ ว่ามีระบอบประชาธิปไตย หรือมีประชาธิปไตยร้อยละ 99.99 หรือมีประชาธิปไตยแบบของตนเองภายใต้รัฐธรรมนูญ

ในทางวิชาการเมื่อเราเจอสภาวะของการที่รัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นการแต่งหน้าทาปากของเผด็จการ เราอาจวิเคราะห์ออกมาเป็นสองแนวคือ หนึ่ง วิเคราะห์ถึง “ช่องว่าง” ระหว่างสิ่งที่เป็นจริงกับสิ่งที่ระบอบเผด็จการอ้างหรือให้คำสัญญา อาทิ การละเมิดสิทธิมนุษยชน เพื่อดูว่ามันเกิดขึ้นได้อย่างไร ระบอบเผด็จการมีกลไกหรือวิธีการอย่างไรที่จะทำให้ทั้งสองอย่างนี้เกิดขึ้นได้และได้รับการยอมรับกับประชาชน หรือใช้เงื่อนไขอะไรที่ทำให้สถาบันทางการเมืองอื่นยอมตีความเข้าข้างรัฐบาล หรือมองไม่เห็น

ในอีกแนววิเคราะห์หนึ่ง เราอาจจะเริ่มเห็นว่ารัฐธรรมนูญมีสถานะพิเศษบางประการเหนือกว่ากฎหมายอื่นๆ ไม่ใช่เพราะว่ามันมีสถานะพิเศษโดยตัวของมันเอง แต่เนื่องจากมันถูกเรียกและยกว่าเป็นรัฐธรรมนูญนี่แหละที่ทำให้คนรู้สึกกันไปว่ามันมีความสูงส่ง ท้าทายยากและแก้ไขได้ยาก ในประเด็นนี้รัฐธรรมนูญไม่ได้ศักดิ์สิทธิ์โดยตัวเนื้อหาสาระ แต่เพราะมันถูกเรียกว่ารัฐธรรมนูญมันจึงสถาปนาสถานะของตัวมันให้สูงกว่ากฎหมายอื่น และมักถูกใช้เป็นข้ออ้างและเงื่อนไขที่ระบอบเผด็จการอยู่ต่อได้ทั้งที่เนื้อหามันอาจจะไม่ได้ดีขนาดนั้นก็ได้

ที่นำเสนอมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งทางวิชาการที่ชี้ให้เห็นความหมายและความสำคัญในการศึกษารัฐธรรมนูญในระบอบเผด็จการ ซึ่งในแต่ละกรณีก็มีเงื่อนไขที่แตกต่างกันออกไป

ส่วนในกรณีของบ้านเราผมคิดว่าคงต้องใช้เวลากันอีกพักใหญ่กว่าเรื่องการขับเคลื่อนการแก้ไข (และไม่ยอมแก้ไข) รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นจะเกิดขึ้นได้ครับผม

อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง

อะไรคือหลักการของรัฐธรรมนูญ ในระบอบประชาธิปไตย? โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

รัฐธรรมนูญ กับการเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตย โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

รัฐธรรมนูญมีไว้ทำไม? โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

วิกฤตรัฐธรรมนูญในมุมมองใหม่ : บททดลองเสนอ

รัฐธรรมนูญ(นิยม) กับการเปลี่ยนผ่าน โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

บทความก่อนหน้านี้บช.ภ.4 จ่อมอบ ‘ดีเอสไอ’ สำนวนคดีโกงแชร์แม่มณีหมื่นหน้า เอาผิด 8 ผู้ต้องหา เหยื่ออุดรฯ สูญ 150 ล.
บทความถัดไปสุจิตต์ วงษ์เทศ : ปีชวด เริ่มเข้าแล้ว ปลายพฤศจิกายน 2562