กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
พอได้ยินผู้ว่าการแบงก์ชาติ วิทัย รัตนากร บอกว่า “ทุนเทา” กินส่วนแบ่ง 13% ของ GDP ประเทศก็เกิดภาพหลอนขึ้นมาทันทีว่าถ้าทุนซ่อนเร้นเหล่านี้คิดจะ “ยึดประเทศไทย” ก็ไม่ใช่เรื่องเป็นไปไม่ได้แล้ว
เพราะน่าเชื่อได้ว่า “เงินมืด” ไม่ได้ต้องการแค่ฟอกเงิน แต่ต้องการยึดอำนาจรัฐ
พวกนี้ไม่ได้แค่ต้องการจะหลบหนีกฎหมายเท่านั้น (มันง่ายสำหรับพวกเขาแล้ว!) แต่ต้องการเข้าไปมีอิทธิพลต่อคนที่เขียนกฎหมาย คนที่บังคับใช้กฎหมาย และคนที่มีอำนาจกำหนดอนาคตของประเทศด้วย
หากเป็นเช่นนั้น อนาคตบ้านเมืองจะมืดมิดเลยจริงๆ
คำถามที่น่ากังวลที่สุดไม่ใช่เพียงว่า เงินเทาอยู่ที่ไหน หรือมีจำนวนเท่าไร
แต่คือ ถ้าเงินเทามีอำนาจทางเศรษฐกิจมากพอ มันจะสามารถแปลงอำนาจทางเศรษฐกิจให้กลายเป็นอำนาจทางการเมืองได้หรือไม่?
ถ้าทำได้ ประเทศไทยจะยังเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนเป็นผู้กำหนดทิศทางของประเทศ หรือจะกลายเป็นระบบที่ผู้มีเงินและเครือข่ายผลประโยชน์สามารถกำหนดว่าใครจะได้อำนาจ ใครจะได้รับการคุ้มครอง และใครจะต้องอยู่เหนือหรือใต้กฎหมาย?
เราเริ่มด้วยทุนเทาในเศรษฐกิจ ตอนนี้มันกำลังก้าวข้ามสู่ทุนเทาในอำนาจรัฐ
“ทุนเทา” ในที่นี้หมายถึงเงินจากกิจกรรมผิดกฎหมาย เงินที่ได้จากการทุจริต เงินจากการพนันผิดกฎหมาย เครือข่ายหลอกลวงออนไลน์ การค้ายาเสพติด การค้ามนุษย์
ตลอดจนเงินที่ถูกนำมาฟอกผ่านบริษัทบังหน้า ธุรกิจนอมินี อสังหาริมทรัพย์ และช่องทางทางการเงินต่างๆ
เงินเหล่านี้มีลักษณะร่วมกันอย่างหนึ่ง คือเจ้าของเงินมักต้องการปกปิดที่มา ปิดบังผู้รับประโยชน์ที่แท้จริง และลดความเสี่ยงที่จะถูกตรวจสอบหรือดำเนินคดี
แต่เมื่อมีเงินมากขึ้น ปัญหาก็เปลี่ยนไป
ในระยะแรก เจ้าของเงินอาจต้องการเพียงบัญชีธนาคาร บริษัท หรืออสังหาริมทรัพย์เพื่อฟอกเงิน
แต่เมื่อเครือข่ายเติบโตใหญ่ขึ้น ความต้องการก็อาจขยายไปถึงการแสวงหาความคุ้มครองจากเจ้าหน้าที่ การสร้างความสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจ และการมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของรัฐ
นี่คือจุดเปลี่ยนที่อันตรายที่สุด
เพราะทุนเทาไม่ได้ต้องการเพียงหลบเลี่ยงกฎหมาย แต่มีแรงจูงใจที่จะทำให้สภาพแวดล้อมทางกฎหมายและการเมืองเอื้อต่อการดำเนินธุรกิจของตัวเอง
จากเดิมที่ต้องหนีกฎหมาย อาจกลายเป็นต้องการมีอิทธิพลต่อคนที่บังคับใช้กฎหมาย
จากเดิมที่ต้องหลบเจ้าหน้าที่ อาจกลายเป็นต้องการมีคนของตัวเองอยู่ในระบบราชการ
และจากเดิมที่ต้องซ่อนเงิน อาจกลายเป็นต้องการมีอำนาจปกป้องเงินของตัวเอง
คุณอาจถามว่าเงินซื้ออิทธิพลได้อย่างไร?
คำตอบคือ มันคือเส้นทางจากธุรกิจผิดกฎหมายสู่การเมือง
การเปลี่ยนทุนเทาให้กลายเป็นอำนาจทางการเมืองไม่จำเป็นต้องเริ่มต้นด้วยการซื้อพรรคการเมือง หรือการส่งคนลงสมัครรับเลือกตั้งโดยตรง
มันอาจเริ่มจากสิ่งที่ดูธรรมดามากกว่านั้น
ขั้นแรก : ซื้อความคุ้มครอง
ธุรกิจที่มีความเสี่ยงทางกฎหมายย่อมต้องการให้การดำเนินงานของตัวเองไม่ถูกตรวจสอบ หรืออย่างน้อยต้องการรู้ล่วงหน้าว่าจะมีการตรวจสอบเมื่อใด
ถ้าเครือข่ายทุนเทาสามารถสร้างความสัมพันธ์กับเจ้าหน้าที่บางกลุ่ม ก็อาจเกิดการแจ้งข่าวล่วงหน้า การละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ หรือการทำให้คดีไม่เดินหน้า
สิ่งที่น่ากลัวคือ เมื่อการคุ้มครองกลายเป็นระบบ เงินผิดกฎหมายก็ไม่จำเป็นต้องหลบซ่อนอย่างหวาดกลัวอีกต่อไป
ขั้นที่สอง : สร้างเครือข่ายในระบบราชการ
ทุนเทาอาจต้องการเข้าถึงเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการออกใบอนุญาต การจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบภาษี การบังคับใช้กฎหมาย การตรวจคนเข้าเมือง หรือการกำกับดูแลธุรกิจ
หากมีเจ้าหน้าที่บางคนเข้าไปเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะด้วยการรับผลประโยชน์ การช่วยเหลือ หรือการละเว้นหน้าที่ เครือข่ายเหล่านี้ก็จะมีความได้เปรียบเหนือผู้ประกอบการทั่วไป
ขั้นที่สาม : สร้างความสัมพันธ์กับนักการเมือง
นักการเมืองมีอำนาจในการกำหนดนโยบาย ผลักดันกฎหมาย อนุมัติงบประมาณ และกำกับดูแลหน่วยงานรัฐ
ดังนั้น การสร้างความสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจทางการเมืองจึงอาจมีมูลค่ามากกว่าการติดสินบนเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการเสียอีก
เพราะสิ่งที่ทุนเทาต้องการอาจไม่ใช่เพียงการช่วยเหลือคดีใดคดีหนึ่ง แต่เป็นการสร้างหลักประกันว่าเครือข่ายธุรกิจของตัวเองจะดำเนินต่อไปได้ในระยะยาว
ขั้นที่สี่ : เปลี่ยนจากผู้สนับสนุนเป็นผู้กำหนดทิศทาง
นี่เป็นระดับที่ต้องจับตาเพราะมันคือเส้นอันตรายที่สุด
เพราะถ้าเครือข่ายเงินผิดกฎหมายมีความสัมพันธ์กับนักการเมืองหลายกลุ่ม มีอิทธิพลต่อการแต่งตั้งบุคคลบางตำแหน่ง หรือมีบทบาทต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย
ความเสี่ยงก็จะขยายจากการคอร์รัปชั่นเฉพาะกรณีไปสู่การครอบงำรัฐในเชิงโครงสร้าง
ประเทศอาจยังมีรัฐสภา มีการเลือกตั้ง มีรัฐบาล และมีหน่วยงานตรวจสอบครบถ้วน
แต่การตัดสินใจบางเรื่องอาจไม่ได้เกิดจากประโยชน์สาธารณะเป็นหลักอีกต่อไป
นี่คือสิ่งที่นักรัฐศาสตร์เรียกว่า State Capture หรือการครอบงำรัฐโดยกลุ่มผลประโยชน์
อย่าลืมว่าการยึดการเมืองไม่จำเป็นต้องยึดทำเนียบรัฐบาล
สิ่งที่ทำให้ State Capture น่ากลัวกว่าการรัฐประหารหรือการเปลี่ยนรัฐบาลตามปกติ คือมันไม่จำเป็นต้องแสดงตัวให้ประชาชนเห็น
ทุนเทาไม่จำเป็นต้องมีหัวหน้าเครือข่ายเป็นนายกรัฐมนตรี ไม่จำเป็นต้องมีสมาชิกอยู่ในคณะรัฐมนตรี และไม่จำเป็นต้องมีพรรคการเมืองเป็นของตัวเอง
เพียงแค่สามารถสร้างเครือข่ายที่ทำให้ผู้มีอำนาจต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของกลุ่มทุนเหล่านี้ในการตัดสินใจ ก็อาจมีอิทธิพลต่อรัฐได้แล้ว
ผมลองร่างแผนกลไก “ทุนเทายึดอำนาจรัฐ” โดยไม่ต้องก่อรัฐประหาร
หนึ่ง เริ่มด้วยการครอบงำผ่านเงินทุนทางการเมือง
การเลือกตั้งต้องใช้เงิน ทั้งการจัดตั้งพรรค การหาเสียง การสร้างเครือข่ายในพื้นที่ การสื่อสารกับประชาชน และการรักษาฐานเสียง
หากกลุ่มทุนที่มีเงินจำนวนมหาศาลเข้ามาสนับสนุนพรรคการเมือง นักการเมือง หรือเครือข่ายทางการเมืองโดยมีวัตถุประสงค์แอบแฝง ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ให้เงินกับผู้รับเงินอาจกลายเป็นความสัมพันธ์แบบเจ้าหนี้กับลูกหนี้ทางการเมือง
เงินที่ให้ไปอาจไม่ได้ต้องการผลตอบแทนเป็นดอกเบี้ย แต่อาจต้องการผลตอบแทนในรูปของการแต่งตั้ง การออกใบอนุญาต การเข้าถึงโครงการรัฐ หรือการไม่ถูกตรวจสอบ
นี่คือเหตุผลที่การตรวจสอบเงินบริจาคพรรคการเมืองต้องมีความเข้มข้นมากกว่าการตรวจว่ามีการรับเงินเกินเพดานหรือไม่
สอง การครอบงำผ่านเครือข่ายบุคคล
บางครั้งกลุ่มทุนไม่จำเป็นต้องเป็นผู้สนับสนุนพรรคโดยตรง แต่อาจใช้บริษัท บุคคลใกล้ชิด หรือผู้มีความสัมพันธ์ทางธุรกิจเป็นตัวกลาง
สิ่งที่ต้องตรวจสอบจึงไม่ใช่เพียงชื่อผู้บริจาค แต่ต้องดูว่าเงินมาจากไหน ใครเป็นเจ้าของผลประโยชน์ที่แท้จริง และผู้บริจาคมีความสัมพันธ์กับผู้รับเงินอย่างไร
สาม การครอบงำผ่านการแต่งตั้งและการใช้อำนาจ
การแต่งตั้งบุคคลเข้าไปดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจกำกับดูแลเศรษฐกิจและบังคับใช้กฎหมายเป็นอีกช่องทางที่ต้องให้ความสำคัญ
หากมีผู้ดำรงตำแหน่งที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน หรือมีความสัมพันธ์ทางการเงินกับกลุ่มธุรกิจที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล การตัดสินใจของรัฐอาจไม่เป็นกลาง
ต้องไม่ลืมว่าอำนาจรัฐไม่ได้อยู่เฉพาะในทำเนียบรัฐบาล แต่อยู่ในหน่วยงานที่ออกใบอนุญาต กำกับดูแล ตรวจสอบ และบังคับใช้กฎหมายด้วย
สี่ การครอบงำผ่านนโยบายสาธารณะ
กลุ่มทุนอาจไม่ต้องการซื้อเจ้าหน้าที่ทุกคน เพียงแต่ต้องการให้กฎระเบียบบางอย่างไม่ถูกแก้ไข หรือให้การบังคับใช้กฎหมายบางเรื่องไม่เข้มงวดเท่าที่ควร
ตัวอย่างเช่น การออกกฎที่ทำให้ธุรกิจบางประเภทได้เปรียบ การปล่อยให้ธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูงดำเนินการโดยไม่มีการตรวจสอบเพียงพอ หรือการใช้งบประมาณและโครงการของรัฐที่เอื้อประโยชน์แก่กลุ่มธุรกิจบางกลุ่ม
เมื่อ “ยุทธการลับยึดอำนาจรัฐ” เดินตามแนวนี้ ประชาชนอาจไม่เห็นเงินสินบน ไม่เห็นการซื้อขายตำแหน่ง แต่เห็นผลลัพธ์ของนโยบายที่เอื้อประโยชน์อย่างไม่เป็นธรรม
นี่เป็นรูปแบบการครอบงำที่ตรวจสอบยาก เพราะอาจมีหน้าตาเหมือนการดำเนินนโยบายตามปกติ
ดูผิวเผินทุกอย่างเหมือนปกติ แต่กลไกรัฐทั้งหลายทั้งปวงอาจถูกควบคุมเอาไว้จนหมดสิ้นในมือของ “ทุนเทา” แล้ว!
(สัปดาห์หน้า : เรายังมีความหวังสู้กับ “ทุนเทายึดรัฐ” ได้อย่างไร?)
