ประเทศที่ (ยัง) ก่อสร้างไม่เสร็จ อ่านประเทศไทยผ่านงบฯ ปี’69 และช่องทางรับทรัพย์ของผู้รับเหมาก่อสร้าง
Citizense | ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์
ประเทศที่ (ยัง) ก่อสร้างไม่เสร็จ
อ่านประเทศไทยผ่านงบฯ ปี’69
และช่องทางรับทรัพย์ของผู้รับเหมาก่อสร้าง
ทศวรรษ 2500 คือ ยุคที่สังคมไทยเปลี่ยนประเทศทางกายภาพด้วยการก่อสร้างทางหลวงที่มาพร้อมกับเทคโนโลยีรุ่นใหม่จากอเมริกา และเงินทุนมหาศาลที่มากับนโยบายปราบคอมมิวนิสต์จากเมืองลุงแซมเช่นกัน บริษัทรับเหมาก่อสร้างสมัยนั้นพัวพันอยู่กับผู้มีอำนาจในรัฐบาลเผด็จการ การเอื้อประโยชน์ให้บริษัทเหล่านี้เกิดขึ้นแทบจะเป็นเรื่องปกติ ยิ่งในสังคมที่ไร้การตรวจสอบอำนาจรัฐแล้วด้วย
เชื่อกันว่าการก่อสร้างจะทำให้เกิดการใช้เงินในภาครัฐทำให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการจ้างงานในธุรกิจรับเหมาก่อสร้างทั้งในบริษัทขนาดใหญ่และขนาดย่อม ซึ่งในมุมของผู้ติดตามความเคลื่อนไหวด้านทุจริต มองว่า มีโอกาสที่จะทำให้เกิดโครงการอันเป็นแหล่งที่มาของคอร์รัปชั่นได้สูงไม่ว่าจะเป็นการเรียกใต้โต๊ะของข้าราชการประจำ
กรณีคลาสสิคคือ การโจรกรรมบ้านปลัดกระทรวงแห่งหนึ่งที่เกี่ยวกับการก่อสร้างถนน คนร้ายที่ถูกจับกุมอ้างว่าปล้นเงินไปกว่า 200 ล้านบาท แต่เจ้าตัวปฏิเสธว่าถูกปล้นไปเพียง 5.8 ล้านบาทซึ่งเป็นเงินสินสอดวันแต่งงานของลูกสาว จนนำมาสู่การที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ชี้มูลความผิดฐานร่ำรวยผิดปกติ เมื่อปี 2555
นักการเมืองก็ถูกมองว่าเป็นหนึ่งในปัจจัยที่เอื้อให้เกิดการคอร์รัปชั่น สำหรับบางคนนักการเมืองมักจะหมายถึง นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง จนถือได้ว่าเป็นข้ออ้างที่นักรัฐประหารใช้เป็นข้อแรกๆ แต่หารู้ไม่ว่าช่วงที่คณะรัฐประหารยึดอำนาจและปกครองประเทศในฐานะเผด็จการก็มีข้อครหาเรื่องคอร์รัปชั่นจากโครงการก่อสร้างไม่แพ้กัน
สกู๊ปในปี 2560 ชี้ว่า แม้อยู่ในช่วงคณะรัฐประหารในโครงการเมกะโปรเจ็กต์วงเงิน 8-9 แสนล้านบาท ผู้อำนวยการศูนย์พยากรณ์เศรษฐกิจและธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ระบุว่า การสำรวจเมื่อเดือนมิถุนายน 2559 มีการเรียกรับผลประโยชน์หรือเงินใต้โต๊ะถึง 30-35% ของมูลค่าโครงการ แต่ก็ลดลงในเดือนธันวาคม เหลือที่ 10-15% แต่ก็นั่นแหละ พอไม่มีนักการเมืองแล้ว มีใครที่ยังอยู่ในอำนาจ ทั้งข้าราชการประจำก็ยังอยู่ คณะรัฐประหารก็นั่งทำงานกันอยู่
และที่สำคัญในยุคเผด็จการ ที่แย่กว่ายุคที่มีการเลือกตั้งก็คือ การตรวจสอบการใช้อำนาจอ่อนแอเป็นอย่างยิ่งภายใต้ท็อปบู๊ตทหาร
การก่อสร้างที่สำเร็จเสร็จสิ้นตามโครงการเป็นเรื่องที่ควรจะเป็น แต่เราก็พบโครงการก่อสร้างจำนวนมากที่ไม่แล้วเสร็จและยังหลงเหลือเป็นอนุสรณ์สถานมากมาย สำหรับคนกรุงเทพฯ อาจจะคุ้นเคยแท่งคอนกรีตขนาดมหึมาข้างถนนวิภาวดี-รังสิต ที่เคยถูกวางไว้เป็นอภิมหาโครงการโฮปเวลล์ หรือจะเป็นอาคารสถานีตำรวจร้างที่ขึ้นชื่อกันดี ฯลฯ
แต่ที่สร้างแรงสั่นสะเทือนยิ่งกว่าแผ่นดินไหวกลางกรุง ก็คือ อาคารสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้กลายเป็นหมุดหมายสำคัญของความล้มเหลวในการก่อสร้างไทย จนชาตรี ประกิตนนทการ เสนอว่าควรสร้างเป็น “อนุสรณ์สถานแห่งความน่าละอายของรัฐราชการไทย” นำไปสู่ความสนใจของคนไทยอย่างกว้างขวางต่อสำนักงานหน่วยงานของรัฐที่เป็นโครงการด้อยคุณภาพ
หลายคนรู้แล้วว่า ประเทศไทยมิได้ขาดแคลนเงินจนกระทั่งยากไร้แบบเมื่อ 70 ปีก่อน แต่เราจัดสรรทรัพยากรที่มีอย่างด้อยประสิทธิภาพมาแสนนาน โดยเฉพาะการใช้มันผ่านโครงการก่อสร้างที่เหมือนจะมีประโยชน์
ความคุ้มค่าในการก่อสร้างโครงการต่างๆ นั้น มิได้รับการประเมินอย่างจริงจัง ตัวชี้วัดสำคัญของรัฐต่อหน่วยงานต่างๆ ก็คือ ใช้เงินหมดหรือไม่ มากกว่าจะถามว่าใช้เงินได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่
โครงการต่างๆ ถูกคิดขึ้นผ่านแท่งหน่วยงานราชการที่ต่างคนต่างทำ พื้นที่สำคัญอย่างท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือเทศบาล กลายเป็นว่ามีบทบาทเป็นพระรอง บางหน่วยงานยัง “ฝากโครงการ” ของตัวเองแล้วเบียดบังใช้งบประมาณท้องถิ่นเหล่านี้
สําหรับการอภิปรายงบประมาณ 2569 ล่าสุด เว็บไซต์ WeVIS ได้นำตัวเลขงบประมาณทั้งหลายมาแยกแยะประมวลเป็นข้อมูลที่สืบค้นได้ง่ายขึ้น ผู้เขียนจึงอยากจะเอาตัวเลขที่เกี่ยวข้องกับการก่อสร้างมาพูดคุย จากงบฯ ทั้งหมด 3.78 ล้านล้านบาท มาจำแนกให้เห็นว่า งบฯ ที่เกี่ยวข้องกับการก่อสร้างนั้น รัฐบาลตั้งงบประมาณไว้เท่าไหร่ รวมไปถึงงบฯ 157,000 ล้านบาท ที่กระทรวงมหาดไทยผันไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งงบประมาณในระยะเวลาอันจำกัด
เมื่อแยกแยะคีย์เวิร์ดผ่าน “สำรวจงบประมาณผ่านคีย์เวิร์ด” จะพบอยู่ 7 คำที่เกี่ยวข้องกับการการก่อสร้าง โดยมีงบประมาณและสัดส่วนจากงบประมาณทั้งหมดดังนี้ 1) พัฒนา 1.09 ล้านล้านบาท 28.848% 2) ก่อสร้าง 608,277 ล้านบาท 16.089% 3) ทางหลวง 214,048 ล้านบาท 5.662% 4) สะพาน 198,144 ล้านบาท 5.241% 5) อาคาร 97,587 ล้านบาท 2.581% 6) ถนน 97,043 ล้านบาท 2.567% 7) ตลิ่ง 27,955 ล้านบาท 0.739%
งบฯ ที่เกี่ยวกับคำว่า “พัฒนา” จะมีสัดส่วนสูงที่สุดจากคำทั้งหมด สะท้อนจิตวิญญาณของความหวังจะยกระดับประเทศตั้งแต่ยุคสงครามเย็น และปมที่ประเทศไม่สามารถกลายเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ได้ ในงบฯ นี้ไม่ได้ใช้สำหรับโครงการก่อสร้างทั้งหมด ไม่เหมือนคำว่า “ก่อสร้าง” ที่สะท้อนภาพใหญ่ของการก่อสร้างของรัฐ ที่จะเป็นงบฯ ที่ครอบคลุมคีย์เวิร์ดที่ 3 จนถึง 6 จากคีย์เวิร์ดนี้เอง พบ 6 หน่วยงานที่ใช้งบประมาณ 2 หมื่นล้านบาทขึ้นไป ได้แก่ กรมทางหลวง 126,469 ล้านบาท, กรมชลประทาน 81,224 ล้านบาท, กรมทางหลวงชนบท 52,050 ล้านบาท, กรมโยธาธิการและผังเมือง 40,732 ล้านบาท, การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย 33,258 ล้านบาท และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น 29,848 ล้านบาท
แผนงานที่ใช้เงินมากที่สุดคือ แผนงานยุทธศาสตร์พัฒนาด้านคมนาคมและระบบโลจิสติกส์ 208,710.261 ล้านบาท เงินจำนวนนี้เป็นแผนที่หลายหน่วยงานใช้เป็นกรอบในการกำหนดการใช้เงิน และหากมาพิจารณาในระดับโครงการ จะเห็นว่ามีโครงการที่อยู่ในกลุ่มองค์กรเดียวกันก็คือ กลุ่มทางหลวง ได้แก่ โครงการก่อสร้างโครงข่ายทางหลวงแผ่นดิน 57,961 ล้านบาท, การบำรุงรักษาและบริหารจัดการโครงข่ายทางหลวงและสะพาน 36,589 ล้านบาท, การเพิ่มประสิทธิภาพและยกระดับความปลอดภัยบนทางหลวง 12,015 ล้านบาท และการพัฒนาทางหลวงเพื่อสนับสนุนระบบคมนาคมและโลจิสติกส์ 11,621 ล้านบาท
หน่วยงานที่รับผิดชอบก็คงไม่ใช่ใคร นอกจากกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม
กลุ่มทางหลวงชนบท ได้แก่ โครงข่ายทางหลวงชนบทได้รับการบำรุงรักษา 20,489 ล้านบาท, โครงการพัฒนาทางและสะพานโครงข่ายทางหลวงชนบทสนับสนุนด้านคมนาคมและระบบโลจิสติกส์ 16,058 ล้านบาท และโครงข่ายทางหลวงชนบทมีความปลอดภัย 9,995 ล้านบาท หน่วยงานรับผิดชอบคือ กรมทางหลวงชนบท กระทรวงคมนาคม ส่วนกลุ่มชลประทาน ได้แก่ โครงการปรับปรุงและสนับสนุนการบริหาร จัดการน้ำชลประทาน 34,673 ล้านบาท และโครงการจัดหาแหล่งน้ำและเพิ่มพื้นที่ชลประทาน 23,918 ล้านบาท ผู้รับผิดชอบคือ กรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
ที่น่าสนใจก็คือ การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 29,487 ล้านบาทในหมวดก่อสร้าง อีกโครงการหนึ่งที่น่าจับตามองคือ โครงการก่อสร้างเขื่อนป้องกันตลิ่งริมแม่น้ำภายในประเทศ 16,981 ล้านบาท หน่วยงานรับผิดชอบคือ กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ที่มีโครงการนี้เป็นดังนโยบายเรือธงของกรม ทั้งที่โครงการนี้ควรจะสัมพันธ์กับท้องถิ่นในระดับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่มีทั้งบุคลากรและอำนาจในพื้นที่
ยังมีอีกโครงการหนึ่งคือ โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์-ศูนย์วัฒนธรรม 12,557 ล้านบาท รับผิดชอบโดยการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นโครงการรถไฟฟ้าในเขตกรุงเทพมหานคร ยังไม่นับว่ามีการจัดงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กว่า 157,000 ล้านบาท ในนี้เป็นโครงสร้างพื้นฐาน จำนวน 18,329 โครงการ งบประมาณ 53,136 ล้านบาท ส่วนนี้รับผิดชอบโดยกระทรวงมหาดไทย
หากพิจารณารายกระทรวง งบประมาณก่อสร้างมหาศาลได้กระจุกตัวอยู่ในกระทรวงคมนาคม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เงินก้อนใหญ่ที่สุดในการก่อสร้างบนบกที่หนีไม่พ้นระบบทางหลวงและถนนซึ่งรวมไปถึงองค์ประกอบอย่างสะพานที่ใช้ข้ามทางน้ำ หรือทางกลับรถ พื้นที่เชื่อมต่อระหว่างบกกับน้ำอย่างเขื่อนป้องกันตลิ่งริมแม่น้ำ และสิ่งก่อสร้างที่ใช้จัดการน้ำโดยตรงของกรมชลประทาน
ในเชิงพื้นที่กรุงเทพฯ ได้รับงบประมาณสูงที่สุด 72,642 ล้านบาท ทิ้งห่างที่สองอย่างนครราชสีมาที่ 12,527 ล้านบาท ขณะที่น้อยที่สุดอยู่ที่สมุทรสงคราม เพียง 930 ล้านบาท เฉพาะโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์-ศูนย์วัฒนธรรม ก็ปาเข้าไป 12,557 ล้านบาท ทำให้ผู้เขียนนึกถึงโครงการสร้างรถไฟฟ้าสายสีแดงของเชียงใหม่ที่ประเมินไว้ว่าอยู่ที่ 3 หมื่นล้านบาท ทุกวันนี้ก็ยังไม่เห็นวี่แววว่าจะเกิดขึ้น จึงไม่แปลกที่จะมีวลีที่ว่า “กรุงเทพฯ คือ ประเทศไทย”
งบฯ มหาศาลกระจุกตัวอยู่ในหน่วยงานระดับกรมทั้งที่บางอย่างสามารถถ่ายโอนอำนาจไปยังท้องถิ่น เช่น งานเขื่อนป้องกันตลิ่งริมแม่น้ำ หรือควรยุบกรมและย้ายไปสังกัดระดับท้องถิ่นอย่างกรมทางหลวงชนบท ไม่ว่าจะเป็น อบจ. หรือเทศบาล งานก่อสร้างเหล่านี้เป็นเรื่องธรรมดาที่หน่วยงานท้องถิ่นสามารถจัดการได้เอง เพราะไม่ใช้เทคโนโลยีก่อสร้างที่ซับซ้อนขนาดต้องพึ่งพิงส่วนกลาง
ที่สำคัญ งบประมาณมหาศาลสำหรับโครงการก่อสร้างที่อยู่บนข้ออ้างการกระตุ้นเศรษฐกิจ ยังถูกใช้บริการผ่านบริษัทรับเหมาก่อสร้าง การจ้างงาน และบริษัทวัสดุก่อสร้างทั้งหลายที่เคยใช้มาหลายสิบปี เอาเข้าจริงแล้วมันยังมีประสิทธิภาพอยู่ไหม ทั้งในเรื่องการกระตุ้นเศรษฐกิจ ความคุ้มทุนที่เกิดขึ้น
กระทั่งความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดการคอร์รัปชั่นขนานใหญ่บนโครงสร้างเดิมๆ เช่นนี้
