กราบเรียน ท่านนายกฯ (ฉบับที่ 2) เรื่อง ปัญหาเส้นเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชา | สุรชาติ บำรุงสุข

ก่อนอื่น ต้องขออนุญาตกราบเรียนท่านนายกฯ อีกครั้งว่า จดหมายเปิดผนึกนี้ไม่มีเหตุผลหรือวัตถุประสงค์ทางการเมืองใดๆ แอบแฝง จดหมายนี้ต้องการเพียงชี้ให้เห็นว่า ข้อมูลที่เป็นจริงอาจจะขัดแย้งกับข้อมูลที่ท่านนายกฯ ถืออยู่ในมือ หรือขัดกับความเข้าใจของท่านนายกฯ

นอกจากนี้ จดหมายนี้ไม่ได้มุ่งประสงค์ให้เกิดความเสียเปรียบแก่ประเทศไทยในการเจรจาปัญหาข้อพิพาทไทย-กัมพูชา หากแต่มองว่า ถ้าผู้นำรัฐบาลไทยยึดถือข้อมูลที่ผิดพลาดไปจากสิ่งที่ควรจะเป็นในหลักกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว ย่อมกลายเป็นความเสียเปรียบในตัวเอง เพราะจะนำไปสู่การเจรจาและ/หรือแก้ปัญหาที่เริ่มต้นด้วยข้อมูลที่ผิดพลาดไปจากความจริง และข้อมูลเช่นนั้นจะสร้างปัญหาให้ประเทศไทยมากกว่าสร้างความได้เปรียบ

อีกทั้งที่ต้องเขียนก็เนื่องจากในวันนี้ ผู้นำได้เปิดประเด็นในการผลักดันปัญหาเส้นเขตแดนทะเลไทย-กัมพูชา เข้าสู่เวทีสหประชาชาติ จึงอยากขออนุญาตท่านนายกฯ นำเสนอข้อมูลในอีกด้าน ที่แม้อาจจะไม่ถูกใจท่านนายกฯ อยู่บ้างก็ตาม แต่ก็เชื่อเสมอว่า ข้อมูลเช่นนี้จะเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจของท่านนายกฯ ในอนาคต

1) เส้นเขตแดนทางทะเลของกัมพูชาตัดแบ่งเกาะกูด

ตามที่ท่านนายกฯ ได้กล่าวในคำสัมภาษณ์วันที่ 8 พฤษภาคม ที่ผ่านมาว่า “เมื่อไม่มี MoU 44 แล้ว ก็จะไม่มีเส้นที่ลากผ่านเกาะกูดให้เป็นที่เคลือบแคลงหรือกังวลต่อไปอีก …”
ผมคิดว่า สังคมไทยอยู่กับความเชื่อเรื่องเส้นเขตไหล่ทวีปของกัมพูชาลากผ่านเกาะกูดประมาณครึ่งเกาะ อันเป็นผลจากการประกาศเขตไหล่ทวีปของกัมพูชาในปี 2515 และกัมพูชาได้ใช้เส้นนี้ในแผนที่ของ MoU 44 อันนำไปสู่ข้อถกเถียงอย่างมีนัยสำคัญเรื่องอธิปไตยเหนือเกาะกูดในยุคปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม พลเรือเอกถนอม เจริญลาภ ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญทางทะเลของไทยได้เคยกล่าวถึงปัญหานี้ว่า รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจรในปี 2516 ได้พยายามแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยจอมพลประภาส จารุเสถียรเป็นผู้ที่รับมอบอำนาจในการเจรจา ซึ่งทางรัฐบาลกัมพูชาได้แจ้งแก่ฝ่ายไทยว่า “ไม่มีความประสงค์ที่จะอ้างสิทธิเหนือเกาะกูดใดๆ ทั้งสิ้น” แต่เส้นนี้เกิดจากการลากของบริษัทปิโตเลียมเอกชน และขอชะลอการเจรจา เนื่องจากปัญหาการเมืองภายในของกัมพูชา (ดูเพิ่มเติมใน พลเรือเอกถนอม เจริญลาภ, เขตแดนทางทะเลของไทย, จุลสารความมั่นคงศึกษา, ฉบับที่ 110, มิถุนายน 2555)

แม้ต่อมาจะเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในกัมพูชาเป็นรัฐบาลเขมรแดง แต่ทางฝ่ายกัมพูชาก็ขอชะลอออกไปอีกครั้งเช่นกัน จนเมื่อมีการจัดทำบันทึกความเข้าใจร่วมในปี 2544 หรือ MoU 44 เส้นของกัมพูชาได้ปรับเป็นรูปตัวยู (U shape) รองรับเกาะกูด ไม่ได้ลากผ่านกลางเกาะแบบเดิมตามแผนที่ในปี 2515 (ดูรายละเอียดใน สุรเกียรติ์ เสถียรไทย, พื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา: ปัญหาและพัฒนาการ, จุลสารความมั่นคงศึกษา, ฉบับที่ 92, พฤษภาคม 2554)

ดังนั้น ประเด็นเรื่องการยกเลิก MoU 44 จะทำให้ไม่มีปัญหาเรื่องอธิปไตยของเกาะกูด ซึ่งในความเป็นจริง ถึงมี MoU 44 ก็ไม่ได้มีปัญหานี้ตั้งแต่ต้นแต่อย่างใด เพราะเส้นในบันทึกความเข้าใจนี้ ไม่ได้ผ่าเกาะกลางเกาะอย่างที่ถูกนำมาใช้เป็นประเด็นในการเคลื่อนไหวทางการเมือง

2) อำนาจอธิปไตยเหนือเกาะกูด

ประเด็นเรื่องอธิปไตยเหนือเกาะกูดนั้น ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นทางการเมืองว่า MoU 44 ทำให้ไทยเสียดินแดนในส่วนของเกาะ ซึ่งผมเข้าใจดีว่า ท่านนายกฯ ย่อมมีความกังวลในเรื่องนี้ เพราะประเด็นอธิปไตยของเกาะกูดนั้น อาจทำให้นายกฯ ถูกกลุ่มการเมืองบางกลุ่มฟ้องร้องต่อศาลภายในได้

แต่ผมต้องขออนุญาตกราบเรียนท่านนายกฯ ว่า สนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส รศ. 125 (คศ. 1907) ในข้อ 2 นั้น ระบุชัดเจนดังความว่า “รัฐบาลฝรั่งเศสยอมยกดินแดนเมืองด่านซ้ายแลเมืองตราษกับทั้งเกาะทั้งหลายซึ่งอยู่ภายใต้แหลมสิงลงไปจนถึงเกาะกูดนั้น ให้แก่กรุงสยาม” [ข้อความนี้เป็นภาษาเก่าตามที่ปรากฏในสนธิสัญญาขณะนั้น] (อ้างถึง หนังสือสัญญาระหว่างพระเจ้าแผ่นดินสยามกับเปรสิเดนต์แห่งริปับลิกฝรั่งเศส, 23 มีนาคม รศ. 125)

ข้อความที่ปรากฏในสนธิสัญญา รศ. 125 (1907) นั้น แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า เกาะกูดเป็นของสยาม ฉะนั้น แม้จะมีผู้แสดงความกังวลกับเส้นที่กัมพูชาลากในปี 2515 ที่จะทำให้ไทยเสียเกาะกูด แต่ข้อความในสนธิสัญญามีความชัดเจน และว่าที่จริงแล้ว รัฐบาลกัมพูชาทุกชุด ก็รับรู้เรื่องเส้นแบ่งเขตในส่วนนี้เป็นอย่างดี หรือที่นักเรียนในวิชาภูมิศาสตร์สมัยก่อน จะถูกสอนให้ท่องว่า “เกาะกูดเป็นของไทย เกาะกงเป็นของกัมพูชา”

ดังนั้นในทางกฎหมายระหว่างประเทศ ถ้าจะเกิดการ “เรียกร้องสิทธิ” ของประเทศใด ก็ย่อมเป็นสิ่งที่กระทำได้ เพราะกฎหมายระหว่างประเทศไม่ได้ห้ามไม่ให้รัฐมีการเรียกร้องสิทธิดังกล่าว แต่การ “มีสิทธิ” ของรัฐย่อมเป็นอีกประเด็นหนึ่ง หรือที่กล่าวในทางกฎหมายว่า การเรียกร้องสิทธิและการมีสิทธิในดินแดนของรัฐเป็นคนละประเด็นกัน
ฉะนั้น ถ้าความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชาอยู่ในภาวะปกติได้จริงแล้ว การจะเรียกร้องเรื่องเกาะกูดไม่น่าจะเป็นประเด็นแต่อย่างใด ดังที่กล่าวแล้วว่า ข้อความในตัวสนธิสัญญานั้น มีความชัดเจนในตัวเอง ไม่ได้เปิดช่องให้มีการตีความเป็นอย่างอื่น

3) การเจรจาหลังการยกเลิก MoU

ผมเข้าใจว่า ท่านายกฯ อาจจะคิดและเชื่อมั่นว่า หากไทยประกาศยกเลิก MoU 44 แล้ว เราจะยังมีความได้เปรียบ และกดดันให้เกิดการเจรจาแบบทวิภาคี หรือที่ท่านนายกฯ เคยกล่าวว่า ทั้ง 2 ประเทศอาจจะมี “MoU 69” แทนในอนาคต อีกทั้ง ท่านายกฯ ได้แสดงท่าทีอย่างชัดเจนว่า การยกเลิก MoU 44 เป็นดัง “ชัยชนะของรัฐบาลไทย” เพราะทำให้ไทยไม่ต้องผูกพันอยู่กับพันธะเดิมของบันทึกนี้

ท่านนายกฯ คงทราบว่า การทำเช่นนั้น ก็เท่ากับเราสละความได้เปรียบและข้อดีที่ฝ่ายไทยได้รับจาก MoU 44 ทิ้งไป และเส้นต่างๆ ที่ทั้ง 2 ฝ่ายลากกันไว้ใน MoU 44 ก็เป็นอันสิ้นสุดไปด้วยทั้งหมด อีกทั้ง เส้นเช่นนี้ต่างฝ่ายต่างลากด้วย “ความต้องการสูงสุด” (Maximum Claim) ซึ่งรัฐทั้ง 2 ฝ่ายจะต้องจบลงด้วยการเจรจา การลากเส้นเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องแปลกในเรื่องของการอ้างสิทธิของรัฐที่มีลักษณะสูงสุดในพื้นที่ข้อพิพาท

อย่างไรก็ตาม ท่านนายกฯ คงได้เห็นจากท่าทีของรัฐบาลกัมพูชาแล้ว ที่ไม่ตอบรับกับการเจรจาแบบ 2 ฝ่าย อันทำให้โอกาสที่จะเลิก “ทวิภาคี 44” เพื่อไปสร้าง “ทวิภาคี 69” นั้น อาจจะเป็นไปได้ยาก หรือเป็นไม่ได้เลย

นอกจากนี้ ท่านนายกฯ คงทราบดีแล้วว่า การยกเลิกของฝ่ายไทยในครั้งนี้ ได้กลายเป็นโอกาสให้ฝ่ายกัมพูชานำไปใช้โฆษณาทางการเมืองเพื่อแสดงให้เห็นว่า ฝ่ายไทยเป็นผู้ที่ต้องการ “ยกเลิกฝ่ายเดียว” โดยไม่มีเหตุผลอันสมควร กล่าวคือ เหตุผลของการเลิกไม่ว่าจะเป็นความเก่าของบันทึกที่มีอายุ 25 ปี หรือไม่มีความเคลื่อนไหวตามที่ถูกนำมากล่าวอ้างนั้น ไม่น่าจะเป็นประเด็นที่ใช้เป็นข้ออ้างที่เหมาะสมในเวทีระหว่างประเทศ

ผมคิดว่าประเด็นนี้ ถ้ามองในแบบของนักความสัมพันธ์ระหว่างประเทศว่า ตราบเท่าที่ความตกลงยังใช้บังคับได้ และไม่ถูกละเมิด จนรัฐคู่ภาคีไม่อาจยอมรับได้ ก็แสดงให้เห็นในทางกลับกันว่า ความตกลงเช่นนี้ไม่ได้มีปัญหาอะไรในตัวเอง อย่างน้อย ท่านนายกฯ คงพอได้เห็นแล้วว่า ในรอบ 25 ปีที่ผ่านมาของการมีบันทึกนี้ ไม่มีการปะทะทางทะเลเกิดขึ้นระหว่าง 2 ประเทศแต่อย่างใด ซึ่งต้องถือเป็นเรื่องดีในกรณีนี้

ในอีกด้านหนึ่ง อยากจะขออนุญาตเล่าให้ท่านนายกฯ ฟังว่า คนในวงวิชาการที่ทำเรื่องเส้นเขตแดนนั้น เขารู้สึกว่ารัฐบาลมีปัญหากับเส้นเขตแดนทางบกกับกัมพูชา แต่รัฐบาลกลับตัดสินใจแก้ปัญหาด้วยการไปยกเลิกบันทึกความตกลงเรื่องเส้นเขตแดนทางทะเล เสมือนเป็นคนละเรื่องกัน

กระนั้นต้องเรียนว่า ผมเองไม่ได้ต้องการเรียกร้องให้ท่านนายกฯ หันกลับมาพิจารณาว่า ควรจะยกเลิกบันทึกนี้หรือไม่ เพราะประเด็นเช่นนี้ได้เกินข้อถกเถียงดังกล่าวไปหมดแล้ว แต่อยากจะขออนุญาตคาดคะเนว่า ไทยจะเผชิญกับปัญหาอะไรในอนาคต

อยากจะขออนุญาตกราบเรียนท่านนายกฯ ว่า โอกาสการเจรจาแบบทวิภาคีของเส้นเขตแดนทางทะเลไม่น่าจะเกิดขึ้นได้แล้ว ประกอบกับท่านนายกฯ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศได้ประกาศชัดเจนอีกด้วยว่า ไทยจะดำเนินการแก้ปัญหานี้ในกรอบของกฎหมายทะเล หรือ “UNCLOS” ซึ่งฝ่ายกัมพูชาดูจะตอบรับกับการยกเลิกของฝ่ายไทยในครั้งนี้อย่างมาก และอาศัยจังหวะนี้ยื่นข้อเรียกร้องต่อ UN ให้ช่วยคลี่คลายความขัดแย้งนี้ด้วยกรอบของ UNCLOS

ถ้าเป็นเช่นนี้แล้ว ขั้นตอนต่อไปที่ฝ่ายไทยจะต้องเผชิญคือ การเข้าสู่ “กระบวนการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ” (Compulsory Conciliation) ตามเงื่อนไขของกฎหมายนี้ แม้ผลคำตัดสินชี้ขาดในอนาคตจะไม่บังคับรัฐคู่พิพาท (non-binding solution) แต่ก็ต้องถือเป็นเรื่องที่น่ากังวลสำหรับไทยในอนาคต และถ้ามีใครมาบอกท่านนายกฯ ว่า เรื่องนี้ไม่น่าเป็นห่วง ขอท่านนายกฯ อย่าปักใจเชื่อทั้งหมด เพราะเรื่องนี้น่าเป็นห่วงมากครับทั้งในทางการเมืองและกฎหมายระหว่างประเทศ

ผมขอเป็นกำลังใจให้ท่านนายกฯ เพราะเชื่อว่าหลังจากยกเลิก MoU 44 แล้ว ไทยจะยืนเป็น “กระต่ายขาเดียว” ที่จะขอเจรจากับกัมพูชาแบบทวิภาคีเท่านั้น โดยจะไม่ยอมรับกลไกอื่นในการแก้ปัญหาข้อพิพาททางทะเลนั้น คงทำได้ยาก ดังจะเห็นชัดเจนว่า ทางกัมพูชาต้องการที่จะกดดันให้ไทยเดินไปด้วยกระบวนการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายที่ไทยจะรับมือในเรื่องเช่นนี้อย่างแน่นอน และคำชี้ขาดที่แม้จะไม่ผูกมัดรัฐคู่พิพาท แต่ก็เป็นสิ่งคาดเดาไม่ได้ด้วย และอาจเป็นดังการ “กลับขึ้นศาลระหว่างประเทศ” ในอีกแบบ แม้จะไม่ใช่การขึ้น “ศาลโลก” ก็ตาม

สุดท้ายนี้ ผมคิดว่าการอยู่กับ MoU 44 นั้น ไม่มีแพ้ชนะ และสามารถดำรง “สถานะเดิม” (status quo) ไว้ต่อไปได้ แต่ในกระบวนไกล่เกลี่ย อาจมีผลชี้ขาดแบบแพ้ชนะ ซึ่งจะเป็นความสุ่มเสี่ยงต่อผลประโยชน์แห่งชาติของไทยในอนาคต ทั้งในมิติของพื้นที่ทางทะเลและแหล่งพลังงาน … แต่ก็ขอเป็นกำลังใจให้ท่านนายกฯ ครับ !