ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข
เรื่องเก่า ที่ไม่เก่า!
บรรทัดฐานคำตัดสินศาลโลก
“เมื่อประเทศสองประเทศกำหนดเขตแดนระหว่างกัน จุดประสงค์ที่สำคัญยิ่งอันหนึ่งก็เพื่อให้บรรลุถึงความมั่นคงแน่นอนและเป็นอันยุติกัน จุดประสงค์นี้จะสำเร็จไปไม่ได้ถ้าเส้นเขตแดนที่กำหนดขึ้นไว้อาจมีทางโต้แย้ง หรือเรียกร้องให้มีการแก้ไขได้ทุกขณะ …”
คำพิพากษาศาลโลก คดีปราสาทพระวิหาร 2505
ในท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแย้งไทย-กัมพูชานั้น เราแทบจะลืมไปแล้วว่ามีประเด็นที่น่าสนใจจากคำตัดสินของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ หรือ “ศาลโลก” ในปี 2505 และประเด็นนี้ เป็นสิ่งที่ผู้นำไทยน่าจะต้องรับรู้ด้วย เนื่องจากประเด็นที่ศาลโลกได้สร้างเป็นบรรทัดฐานไว้นั้น มีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับปัญหาที่เกิดขึ้นในบริเวณพื้นที่ชายแดนไทย-กัมพูชาในสถานการณ์ปัจจุบัน
จากบริบททางประวัติศาสตร์นั้น เป็นที่ทราบดีแล้วว่าความขัดแย้งระหว่างไทยกับกัมพูชามีประเด็นรวมศูนย์อยู่กับเรื่องของการต่อสู้คดีปราสาทพระวิหารเป็นสำคัญ กล่าวคือ ไทยกับกัมพูชามีคดีฟ้องร้องเรื่องปราสาทนี้ต่อศาลโลก 2 ครั้ง คือในปี 2505 และเกิดซ้ำอีกครั้งในปี 2556 ซึ่งจากบทเรียนเช่นนี้ไทยจะต้องไม่สร้างเงื่อนไขให้เกิดสภาพบังคับที่ต้องกลับไปศาลโลกอีกเป็นครั้งที่ 3
ดังที่ทราบกันเป็นอย่างดีแล้วว่า รัฐบาลไทยได้ยอมรับถึงผลของคำตัดสินดังกล่าวในทั้ง 2 กรณี และผลนี้มีนัยสำคัญกับการกำหนดเงื่อนไขทางการเมืองของพื้นที่ที่เป็นปัญหาข้อพิพาทอย่างมากด้วย
อย่างไรก็ตาม บทความนี้อยากจะขอเน้นถึงประเด็นหลักที่เป็นผลจากคำตัดสิน 2505 อันนำไปสู่คำถามว่า ศาลโลกในปีนั้นมีมุมมองต่อการจัดการปัญหาข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนอย่างไร และผลสืบเนื่องที่เป็นนัยของการปักปันในอดีตมีผลต่อการแก้ปัญหาข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนในปัจจุบันเป็นอย่างไร
คำตัดสิน 2505
ประเด็นที่ต้องขอยกเรื่องนี้ขึ้นมาเป็นข้อเตือนใจ ก็เนื่องจากโดยทั่วไปแล้วในสังคมไทยนั้นแทบจะไม่มีใครย้อนกลับไปอ่านคำตัดสินดังกล่าวอีกแต่อย่างใด ซึ่งอาจจะเพราะจากคำตัดสินในอดีตครั้งนั้น จนถึงปัจจุบัน “คดีปราสาทพระวิหาร 2505” มีอายุยาวนานถึง 64 ปีแล้ว ซึ่งต้องยอมรับว่ายาวนานพอสมควร
ปัจจัยเรื่องเวลาเช่นนี้ทำให้เรื่องราวดังกล่าวเป็นอดีต ที่ห่างไกลจากผู้คนในยุคปัจจุบันอย่างมาก หรืออาจกล่าวเปรียบได้ว่า สำหรับนักการเมืองทั้งในรุ่นกลางและรุ่นใหม่แล้ว ข้อพิพาทเรื่องปราสาทพระวิหารเป็นเรื่องเก่า และเก่าแก่อย่างมาก จนไม่เป็นที่รับรู้เท่าใดนัก หรือไม่เป็นที่สนใจเท่าใดนัก
แต่ด้วยปัญหาความขัดแย้งในปัจจุบัน จะไม่อ่านเลย… ไม่รับรู้เรื่องราวของคำตัดสินศาลโลก 2505 ย่อมไม่เป็นผลดีในทางความเข้าใจ เพราะคำตัดสินดังกล่าวมีส่วนชี้ชัดว่า สนธิสัญญาและแผนที่ปักปันแนบท้ายคือ ปัจจัยชี้ขาดเส้นพรมแดนของสยาม/ไทยกับรัฐเพื่อนบ้าน ที่มีสถานะเป็น “รัฐผู้สืบสิทธิ” จากเจ้าอาณานิคม
อย่างไรก็ตาม ในกรณีนี้ คำตัดสินกลางในปี 2505 มีข้อความที่สำคัญที่สุดสำหรับการพิจารณาถึงปัญหาข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนไทย-กัมพูชาในปัจจุบัน ทั้งยังมีนัยกับความขัดแย้งของรัฐอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตอีกด้วย
คําพิพากษากล่าวว่า “ถ้าเส้นเขตแดนที่กำหนดขึ้นไว้อาจมีทางโต้แย้ง หรือเรียกร้องให้มีการแก้ไขได้ทุกขณะ และโดยอาศัยกรรมวิธีที่มี เมื่อพบว่ามีความไม่ถูกต้องตามข้อความในสนธิสัญญาที่ให้กำเนิดเขตแดนนั้น กรรมวิธีเช่นนี้อาจเกิดขึ้นได้เรื่อยไปโดยไม่มีที่สิ้นสุด และไม่อาจมีการตกลงให้เป็นที่สุดได้ ตราบใดที่ยังมีข้อผิดพลาดที่อาจพบได้อีก เส้นเขตแดนเช่นนี้นอกจากจะไม่มั่นคงถาวร ยังเป็นการเสี่ยงอย่างมากด้วย” (ข้อความในเครื่องหมายคำพูดมาจากคำพิพากษาศาลโลก 2505)
ข้อความของศาลโลกเช่นนี้มีความชัดเจนในตัวเองว่า เวทีโลกไม่ต้องการให้เกิดข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนเกิดขึ้นอย่างไม่มีจุดจบ เพียงเพราะผู้นำรัฐเชื่อเอาเองว่า เอกสารเดิมมีความผิดพลาด ทั้งที่มีการรับรองด้วยการให้สัตยาบันเอกสารระหว่างผู้แทนของรัฐทั้ง 2 ฝ่ายไปแล้วในอดีต
อีกทั้งถ้าศาลโลกจะอนุญาตให้ทำเช่นนั้นได้จริงแล้ว ก็จะเกิดความเปลี่ยนแปลงของเส้นเขตแดนระหว่างประเทศไปแบบไม่จบ หรือนำไปสู่การมีข้อพิพาทแย่งชิงดินแดนในบริเวณชายแดนแบบไม่สิ้นสุด จนทำให้ข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนกลายเป็นจุดกำเนิดของสงครามระหว่างรัฐเพื่อนบ้านอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งจะเห็นได้ชัดในกรณีนี้ว่า คำตัดสินคือ ศาลไม่ต้องการทำให้ชายแดนเกิดสภาวะสงคราม หรือเส้นเขตแดนกลายเป็นเงื่อนไขสงครามที่ไม่จบดังเช่นปัญหาในปัจจุบัน
ฉะนั้น ศาลโลกจึงอธิบายเพิ่มเติมอย่างชัดเจนอีกว่า การทำความตกลงเรื่องเส้นเขตแดนก็ “เพื่อจะทำให้สถานะความตึงเครียดหมดสิ้นไป และเพื่อให้ได้มาซึ่งเสถียรภาพทางเขตแดนโดยถือความแน่นอน และเป็นที่ยุติกันได้เป็นมูลฐาน” (ข้อความมาจากคำพิพากษาศาลโลก 2505)
ผลจากคำตัดสินเช่นนี้อาจกล่าวได้ว่าโดยนัยของปัญหาแล้ว การทำความตกลงเรื่องเส้นเขตแดนที่สิ้นสุดไปแล้วด้วยการให้สัตยาบันในสนธิสัญญาและแผนที่ปักปันนั้น มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนในการยุติความขัดแย้งระหว่างรัฐ ไม่ใช่เป็นกระบวนการสร้างความขัดแย้ง เพื่อทิ้งให้เป็นมรดกไว้สำหรับคนรุ่นหลังในอนาคต
การคงสถานะเดิม
ในทางกลับกัน คำตัดสินนี้คือการยืนยันของศาลโลกที่ต้องการคง “สถานะเดิม” ของเส้นเขตแดน (status quo) เนื่องจากสถานะเช่นนี้ถูกกำหนดจากสนธิสัญญาและแผนที่ปักปันแนบท้าย ที่ทั้ง 2 รัฐได้ดำเนินการ จนบรรลุผลอย่างเป็นรูปธรรมในการให้กำเนิดเส้นเขตแดนของรัฐสมัยใหม่
ในบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ เราคงต้องยอมรับในทางกายภาพว่า การกำเนิดเช่นนี้คือ ทำให้เกิด “ความแน่นอน” ของเส้นเขตแดนขึ้น จนถึงขนาดที่หลังจากการปักปันเสร็จสิ้นลงแล้ว รัฐบาลสยามได้ขอให้ทางฝรั่งเศสพิมพ์แผนที่ดังกล่าว และรัฐบาลฝรั่งเศสจัดส่งให้แก่สถานทูตสยามที่กรุงปารีสในเดือนสิงหาคม พ.ศ.2451 (ค.ศ.1908) เพื่อดำเนินการส่งให้แก่รัฐบาลกรุงเทพฯ ในเวลาต่อมา
แม้เมื่อเวลาผ่านไปอาจจะเกิด “ความไม่ชัดเจน” จากเหตุผลบางประการและปัจจัยต่างๆ โดยเฉพาะผลของความเปลี่ยนแปลงในทางธรรมชาติ เช่น ความเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติอาจส่งผลกระทบต่อเส้นสันปันน้ำ เป็นต้น แต่ท่านนายกฯ คงตระหนักดีว่า ความไม่ชัดเจนเช่นนี้อาจต้องพึ่งพากลไกการเจรจาทางเทคนิคให้ชี้ขาด (เวทีการประชุม JBC) ที่จะช่วยทำให้เกิดความชัดเจนของแนวเส้นดังกล่าว ซึ่งผลที่ตามมาในทางภูมิรัฐศาสตร์คือ การทำให้เกิด “ความแน่นอน” ของเส้นเขตแดน ดังที่ศาลโลกได้กล่าวเป็นข้อพิจารณาไว้ในปี 2505 นั่นเอง
ผลจากคำตัดสินเช่นนี้ ย่อมเท่ากับเป็นสัญญาณบอกเราในอีกทางหนึ่งว่า สนธิสัญญาและแผนที่แนบท้ายคือ ปัจจัยสำคัญที่จะใช้ในการแก้ไขปัญหาข้อพิพาท และไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้นก็ตาม เส้นเขตแดนก็จะอยู่ในแนวเดิมของการกำหนดตามที่ปรากฏในแผนที่ปักปัน ดังเช่นที่ทำมาแล้วในอดีต
หากมีปัญหาหรือข้อพิพาทเกิด ก็สามารถที่จะใช้สนธิสัญญาและแผนที่ปักปันที่ได้รับการให้สัตยาบันเป็นเอกสารอ้างอิงในการดำเนินการในเรื่องนี้ (โดยไม่ต้องคำนึงว่าแผนที่นี้จะมีมาตราส่วนเท่าใดก็ตาม) แต่หากรัฐตัดสินใจใช้กำลังในการเป็นเครื่องมือในการแก้ไขข้อพิพาทแล้ว แม้จะได้ดินแดนที่เป็นปัญหาไว้ในความครอบครอง แต่สุดท้ายก็จะต้องนำไปสู่การชี้แนวเส้นเขตแดนที่ชัดเจน
ปัญหาเช่นนี้อาจไม่ต่างจากปัญหาข้อพิพาทเรื่องแนวรั้วของบ้านของบุคคลภายในรัฐ ที่ข้อพิพาทดังกล่าวย่อมจะต้องจบลงด้วยการทำ “รังวัดที่ดิน”… ไม่มีบ้านใครมีที่ดินเกินกว่าแนวรังวัดฉันใดฉันนั้น
อย่างไรก็ตาม เราต้องยอมรับว่า แนวคิด “ชาตินิยม” อาจจะไม่สอดรับกับ “สากลนิยม” กล่าวคือ ด้วยหลักสากลนิยมที่ทุกประเทศ (รวมทั้งประเทศไทย) ต้องยึดถือกติกาของกฎหมายระหว่างประเทศนั้น สังคมสากลจะให้ความสำคัญอย่างมากกับการที่รัฐจะต้องไม่ใช้กำลังในการเปลี่ยนแปลงเส้นเขตแดนเดิม หรือที่กล่าวไว้ชัดเจนว่า กฎหมายระหว่างประเทศไม่อนุญาตให้รัฐมีสิทธิในการปรับ/เปลี่ยนเส้นเขตแดนระหว่างประเทศด้วยการใช้กำลัง
ดังนั้น หลักการนี้จึงมีนัยว่า ต่อให้เกิดการเปลี่ยนแนวเส้นเขตแดนด้วยเหตุผลหรือปัจจัยใดๆ ก็ตาม แต่เมื่อต้องเกิดการเจรจาเพื่อยุติความขัดแย้ง รัฐก็จะต้องถอยกลับแนวเดิมตามที่ปรากฏในแผนที่ปักปัน
ถ้ารัฐคู่พิพาทไม่ยอม ก็อาจถูกบังคับให้กลับสู่สถานะเดิมของเส้นเขตแดนด้วยคำตัดสินของศาลระหว่างประเทศ อันมีนัยถึงการที่รัฐคู่พิพาทไม่สามารถเจรจากันได้ ทางที่เหลือในการนี้คือ การไปตกลงที่ศาล ซึ่งจะคิดแต่เพียงว่าไทยไม่รับอำนาจของศาลโลก แล้วเราไม่ต้องไปศาล หรือมีข้อเสนอแบบสุดโต่งว่า ไทยไม่จำเป็นต้องยอมรับกติการะหว่างประเทศใดๆ ทั้งสิ้น แต่ในทางปฏิบัติ เราอาจต้องคิดในอีกทาง ที่คำตอบในทางกฎหมายอาจจะไม่ถูกใจเราเท่าใดนักว่า ไทยเคยไปศาลโลกในคดีเส้นเขตแดนกับกัมพูชามาแล้วถึง 2 รอบ
ฉะนั้น รัฐบาลไทยจึงควรต้องระมัดระวังและรอบคอบในเรื่องนี้ ที่จะต้องไม่มีรอบที่ 3 เป็นอันขาด เพราะผลที่เกิดจากคำตัดสินของศาลในรอบที่ 2 ในปี 2556 นั้น จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่สามารถหาผู้รับผิดชอบได้จริง เนื่องจากคำตัดสินครั้งนั้น มีนัยต่อสถานะด้านดินแดนของประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หากเพียงแต่ยังไม่เคยมีการถกแถลงเรื่องนี้อย่างจริงจัง จนสังคมก็ไม่ได้รับทราบผลคำตัดสินอย่างแท้จริง
ด้วยเหตุผลเช่นนี้ รัฐบาลไทยจะต้องไม่สร้างเงื่อนไขที่ทำให้ไทยตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบเสียเองทั้งในทางการเมืองและกฎหมายระหว่างประเทศ เพียงเพราะมีความเชื่อมั่นในอำนาจทางทหารอย่างมาก แต่ในทางกลับกัน ก็ต้องตระหนักถึงความจำกัดของพลังอำนาจทางทหารของไทย ที่ไม่สามารถใช้จนนำความสำเร็จมาได้ทุกอย่าง
ข้อเตือนใจ
เราคงต้องยอมรับความจริงว่า ไทยไม่ใช่รัฐมหาอำนาจใหญ่ที่จะสามารถครอบครองดินแดนได้เกินกว่าแนวเส้นเขตแดนตามที่ปรากฏในแผนที่ปักปัน และภายใต้หลักการเดียวกันนี้ ไทยก็จะไม่อนุญาตให้รัฐเพื่อนบ้านครอบครองดินแดนเกินกว่าพื้นที่ที่กำหนดไว้ในข้อตกลงทางกฎหมายเดิม
สุดท้ายนี้ เราคงได้เห็นแล้วว่าสถานการณ์ความมั่นคงชายแดนไทย-กัมพูชายิ่งนานวันขึ้น ยิ่งมีทั้งความยุ่งยากและซับซ้อนมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ฉะนั้น การปล่อยให้ปัญหาลากยาวออกไปอย่างไม่เห็นทางออกที่แท้จริงนั้น ย่อมไม่เป็นผลดีทั้งต่อประเทศ และต่อตัวรัฐบาลเองด้วย โดยเฉพาะไม่เป็นผลดีในยามที่ประเทศกำลังเผชิญกับความผันผวนขนาดใหญ่ในเวทีโลกเช่นขณะนี้…
ดีที่สุดสำหรับประเทศไทยคือ ดึง “ฟืนกัมพูชา” ออกจาก “กองไฟความมั่นคง” เพื่อให้ประเทศได้เผชิญกับไฟที่น้อยลง ไม่ใช่เผชิญหน้ากับไฟกองใหญ่ที่ร้อนไม่รู้จบ!
