เมืองมหาวิทยาลัย องค์กรที่ไร้การตรวจสอบ ข้อเสนอต่อ รมว.อุดมศึกษาฯ เพื่อการมีส่วนร่วมของประชาคมทั่วประเทศ
CityZense | ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์
เมืองมหาวิทยาลัย
องค์กรที่ไร้การตรวจสอบ
ข้อเสนอต่อ รมว.อุดมศึกษาฯ
เพื่อการมีส่วนร่วมของประชาคมทั่วประเทศ
ตามกฎหมาย มหาวิทยาลัยทั้งหลายในประเทศ เป็นองค์กรทางการศึกษาและส่วนใหญ่มีรากฐานมาจากระบบราชการ บางคนมองว่าเป็นโรงเรียนที่มีขนาดใหญ่โตขึ้น มีการสอนในระดับที่สูงมากขึ้น
แต่ในทางปฏิบัติ มหาวิทยาลัย คือ พื้นที่ขนาดใหญ่ มีประชากรที่ใช้ชีวิตอยู่ภายใน บางแห่งมีหอพักทั้งนักศึกษาและบุคลากร ด้วยจำนวนประชากรและกำลังซื้อที่กว้างขวาง ทำให้รอบข้างของมหาวิทยาลัยเกิดร้านรวงที่หลากหลายรองรับชีวิตผู้คนเหล่านั้น จนบริเวณมหาวิทยาลัยมีลักษณะเป็นเมืองใหม่ขึ้นมา
ตัวเลขงบประมาณมหาวิทยาลัย จาก พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.2568 จากมาตรา 13 และ 18 เปรียบเทียบกัน 7 แห่ง กระจายไปทุกภาค จะเห็นถึงเม็ดเงินมหาศาลที่มาจากภาษีประชาชน
ได้แก่ มหาวิทยาลัยมหิดล 1.36 หมื่นล้านบาท, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 5,813 ล้านบาท, มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 5,942 ล้านบาท, มหาวิทยาลัยขอนแก่น 5,121 ล้านบาท, มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ 1,777 ล้านบาท, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลตะวันออก 812 ล้านบาท มหาวิทยาลัยราชภัฏกำแพงเพชร 450 ล้านบาท
การกระจุก-กระจายตัวของงบประมาณเป็นอีกประเด็นที่ต้องถกเถียงกัน แต่ในที่นี้จะชี้อีกประเด็นหนึ่ง นั่นคือ แม้มหาวิทยาลัยขนาดเล็กอย่างมหาวิทยาลัยราชภัฏกำแพงเพชรที่ได้รับงบประมาณ 450 ล้านบาท อาจจะดูน้อย แต่เมื่อเทียบกับเทศบาลนครแม่สอดที่อยู่ไม่ไกลกันซึ่งดูแลพื้นที่กว่า 27.2 ตารางกิโลเมตรยังได้งบประมาณเพียง 395 ล้านบาท
หรือเทศบาลนครพิษณุโลกที่มีพื้นที่ 18.26 ตารางกิโลเมตร ก็ยังได้งบประมาณเพียง 445 ล้านบาท ส่วน อบจ.ตาก เพียง 202 ล้านบาท อบจ.พิษณุโลก 320 ล้านบาท (อย่างไรก็ตาม งบประมาณของมหาวิทยาลัยรวมเงินเดือนบุคลากรไปด้วย แต่เทศบาลและ อบจ.ยังไม่ชัดเจนนักว่ารวมเงินเดือนหรือไม่)
ถ้าอยากรู้ว่ามหาวิทยาลัยกระจายตัวไปมากเพียงใด ให้นึกถึง ม.ราชภัฏที่มีอยู่ 38 แห่งทั่วประเทศ
ไม่ได้บอกว่าเราควรตัดงบประมาณมหาวิทยาลัยให้น้อยลง แต่เราควรสงสัยและตั้งคำถามว่า งบประมาณมหาวิทยาลัยขนาดมหาศาลนั้น ได้ถูกตรวจสอบอย่างไรบ้าง
ดังที่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ยังต้องมีสภาท้องถิ่นเพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลผู้บริหาร รับผิดชอบในฐานะผู้แทนประชาชนในพื้นที่นั้นๆ
อาจแย้งได้ว่า เมื่องบประมาณจะต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎรก็ต้องถูกตรวจสอบอยู่แล้ว แต่นั่นก็ปลายทางเสียเหลือเกิน บางคนเห็นว่ากลไกของมหาวิทยาลัยมีสิ่งที่เรียกว่า “สภามหาวิทยาลัย” อยู่แล้ว
แต่คนที่คร่ำหวอดในวงการมหาวิทยาลัยจะรู้ว่า สภาดังกล่าวนั้นถูกครหากันอย่างยิ่งว่าเป็น “สภาเกาหลัง” คือ มีการเอื้อประโยชน์ให้กันจนไร้การตรวจสอบอย่างที่ควรจะเป็น
ต้องเข้าใจเสียก่อนว่า จุดเริ่มต้นของมหาวิทยาลัยนั้น เกิดขึ้นมาจากระบบราชการซึ่งเป็นองค์กรแบบสายบังคับบัญชาแบบบนลงล่าง ผู้บริหารมหาวิทยาลัยจึงไม่ต่างอะไรกับผู้บังคับบัญชาในองค์กรพลเรือนที่มีอำนาจให้คุณให้โทษผู้ใต้บังคับบัญชา
และยิ่งสังคมไทยเติบโตมาพร้อมกับความผันผวนทางการเมืองที่เต็มไปด้วยการรัฐประหารและรัฐบาลเผด็จการในหลายสิบปีที่ผ่านมา ความเป็นไปได้ที่จะสถาปนาแนวคิด “ประชาธิปไตยในที่ทำงาน” ก็ยิ่งเป็นเรื่องที่ยากลำบาก
แม้จะมี “สภามหาวิทยาลัย” หรืออะไรที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน แต่โครงสร้างดังกล่าวเอาเข้าจริงกลับมีตัวแทนของบุคลากรจากการเลือกตั้งโดยตรงเข้าไปในสภาในสัดส่วนที่น้อยมาก
นอกจากนั้น ภายใต้ระบบราชการ การจัดตั้งสหภาพแรงงานยังเป็นไปไม่ได้ในสถานศึกษา ตาม พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ที่ปิดช่องไว้ หากเป็นแรงงานในส่วนของหน่วยงานราชการ การถ่วงดุลผ่านการรวมตัวกันที่เป็นเรื่องปกติในต่างประเทศก็ถูกปิดประตูไปอีกเช่นกัน
ยิ่งสองทศวรรษที่ผ่านมานี้ มหาวิทยาลัยกลายเป็นองค์กรหัวหอกในการปฏิรูประบบราชการให้เป็นบริษัท ตามแนวโน้มนโยบายเสรีนิยมใหม่ทางการศึกษาที่เป็นกันทั่วโลก
มหาวิทยาลัยทั้งที่ “ออกนอกระบบ” ที่รู้จักกันว่าเป็น “สถาบันอุดมศึกษาในกำกับของรัฐ” และมหาวิทยาลัยของรัฐทั่วไปที่ยังอยู่ในโครงสร้างแบบเก่า ก็ถูกโยนเข้าไปสู่ระบบตลาดเสรีทางการศึกษา
บริษัทอุดมศึกษาเหล่านี้มีสิ่งร่วมกันคือ ระบบการจ้างงานแบบเอกชน บุคลากรในมหาวิทยาลัยได้เปลี่ยนสภาพจากข้าราชการมาเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยมาหลายปีแล้ว
หมายความว่า พนักงานมหาวิทยาลัยเหล่านี้มีสถานภาพไม่ต่างไปจากพนักงานบริษัท
พวกเขาไม่มีบำเหน็จบำนาญ ไม่มีสวัสดิการแบบข้าราชการ พวกเขาจ่ายเงินเข้ากองทุนประกันสังคม เช่นเดียวกับพนักงานบริษัททั้งหลาย
เช่นเดียวกับสัญญาจ้างที่มีลักษณะยืดหยุ่นไปตามลักษณะการจ้างงานที่มีเงื่อนไขแตกต่างกันไป
บางแห่งได้ตำแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ หรือรองศาสตราจารย์ถึงจะจ้างถึงวัยเกษียณ
บางแห่งมีสัญญาระยะสั้น เมื่อหมดสัญญาจะต้องลุ้นว่าได้ต่อสัญญาหรือไม่ และไม่น้อยก็ถูกกลั่นแกล้งด้วยการต่อสัญญานั้น
รวมไปถึงการฉวยโอกาสจ้างพวกเขาในฐานะอัตราชั่วคราวที่อาจได้รับการว่าจ้างเพียงหนึ่งปีเท่านั้นตามหลักสูตรพิเศษต่างๆ
พวกเขาอยู่จึงในสถานะที่ลักลั่นคือ เป็นพนักงานเอกชนตามสัญญาจ้าง เช่นเดียวกับการได้สวัสดิการอันจำกัด
แต่ก็เป็นข้าราชการในมิติกฎหมายแรงงานที่ไม่มีสิทธิ์ในการรวมตัวในฐานะสหภาพแรงงาน
มหาวิทยาลัยที่ออกนอกระบบเข้าใจส่วนนี้ดีจึงเขียนกฎหมายที่ระบุว่า มหาวิทยาลัยจะต้องให้สวัสดิการที่ครอบคลุมไม่แพ้กฎหมายแรงงาน
ในอีกด้านมันตัดอำนาจการต่อรองอย่างสหภาพแรงงานที่อิงกับกฎหมายแรงงานไปด้วย
กลับไปที่โครงสร้างอำนาจของมหาวิทยาลัย ด้วยสถานการณ์เช่นนี้ ผู้บริหารจึงเป็นชนชั้นที่มีอำนาจในการกำหนดชะตากรรมของทั้งมหาวิทยาลัย และแรงงานมหาวิทยาลัยไม่ว่าจะเป็นอาจารย์ หรือบุคลากรอื่นๆ
กระนั้น สิ่งที่น่าสังเกตก็คือ การกำกับมหาวิทยาลัยมีลักษณะที่กลับมาเป็นระบบราชการอีกครั้ง แต่มีลักษณะที่เป็นลูกผสมยิ่งขึ้น งบประมาณและการสร้างตัวชี้วัดกำกับมหาวิทยาลัยมีส่วนให้คุณให้โทษกับมหาวิทยาลัยต่างๆ
กล่าวได้ว่า สุดท้าย พีระมิดแห่งอำนาจก็ทำหน้าที่ของมันในลักษณะของระบบราชการอุดมศึกษา
เท่าที่เห็น รัฐไทยมีเป้าหมายที่อยากจะสร้างสองสิ่งที่คู่ขนานไปคือ การไปยืนเด่นในเวทีโลก และการทำให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง
ซึ่งเป้าหมายนี้จะเกิดขึ้นบนเงื่อนไขโครงสร้างเชิงอำนาจของระบบการศึกษาไทยที่มีขาหนึ่งเป็นระบบราชการที่อำนาจนิยมและมีข้อจำกัดต่างๆ นานาที่ส่งผลต่อผู้ปฏิบัติงาน
อีกขาหนึ่งก็คือ เป็นเอกชนที่ต้องแสวงหากำไรและตัดสิ่งที่ไม่ทำเงินทิ้ง โดยไม่ต้องสนใจเรื่องสิทธิแรงงาน
ผู้เขียนเห็นว่า ขาทั้งสองเป็นปัญหาสำคัญที่ต้องทบทวนกันอย่างกว้างขวาง
ในช่วงเปลี่ยนผ่านสู่คณะรัฐมนตรีใหม่ เราเห็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุดมศึกษาฯ ขยับสั่งการและดันโครงการต่างๆ ขึ้นมา
แต่สิ่งหนึ่งที่อยากชวนรัฐมนตรีทำสิ่งที่ท้าทายกว่าที่ทำอยู่คือ การเปิดพื้นที่รับฟังจากประชาคมมหาวิทยาลัยจากทั่วประเทศ เพื่อสะท้อนปัญหา และโอกาสข้างหน้าของประชาคมมหาวิทยาลัยทั่วประเทศ
อาจนำร่องด้วยการจัดประชุมทางวิชาการว่าด้วยปัญหาและโอกาสของอุดมศึกษาไทย ด้วยการนำเสนอเปเปอร์เชิงวิชาการ การจัดกลุ่มย่อยพูดคุยในประเด็นต่างๆ ที่มีอยู่อย่างมากมายและซับซ้อนว่าแต่ละแห่งนั้นเกิดอะไรขึ้นบ้าง การปรับเปลี่ยนเกณฑ์การกำหนดตำแหน่งทางวิชาการที่กำหนดโดยขาดการรับฟังเสียงจากผู้เกี่ยวข้องก่อปัญหาระยะยาวอย่างไร
ปัญหาด้านการเงิน การจัดซื้อจัดจ้างที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการ สัญญาจ้างของบุคลากรเป็นธรรมหรือไม่
ผู้บริหารมีความไม่ชอบมาพากลในการบริหารอย่างไร
สัดส่วนของประชาคมมหาวิทยาลัยที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาคมมีน้อยจนไม่สามารถคานอำนาจและตรวจสอบได้หรือไม่ ฯลฯ
พื้นที่ใหม่แห่งนี้ ควรเป็นพื้นที่แห่งการเสนอปัญหา และชวนมองประเด็นต่างๆ เชิงวิพากษ์
ความเป็นไปได้เหล่านี้เราเห็นได้จากข้อสังเกตของอาจารย์ และนักวิจัยมหาวิทยาลัยอยู่เสมอๆ ผ่านแพลตฟอร์มทางโซเชียลมีเดีย
แต่ก็เป็นเพียงเสียงเล็กๆ หรือไม่ก็เป็นปรากฏการณ์ที่ไฟไหม้ฟาง
และไม่นำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายมากนัก
หากเราคิดว่า สถาบันอุดมศึกษา ควรเป็นสถาบันที่ให้ความสำคัญกับการเติบโตผ่านการวิพากษ์วิจารณ์ พื้นที่เช่นนี้จึงขาดมิได้เลย นอกจากจะนำไปสู่การเกื้อกูลกันข้ามมหาวิทยาลัยแล้ว ยังจะทำให้มหาวิทยาลัยแต่ละแห่งมีโอกาสที่จะสร้างความเป็นไปได้ใหม่ๆ จากการเรียนรู้ร่วมกันในแนวระนาบได้ด้วย ไม่ว่าจะด้านการพัฒนางานวิจัย นวัตกรรม งานเชิงสร้างสรรค์ การเรียนการสอน และการสร้างองค์กรที่มีธรรมาภิบาลกว่าที่เป็นอยู่
เช่นเดียวกับการเปิดช่องทางการรวมตัวกันต่อรองของบุคลากรมหาวิทยาลัยผ่านแพลตฟอร์มที่ทั่วโลกรู้จักกันในนาม “สหภาพแรงงาน” ที่จะเป็นการสร้างอำนาจการต่อรองของแรงงานการศึกษาที่จะเป็นพลังสำคัญในการเปลี่ยนแปลงพื้นที่ของสถาบันการศึกษาระดับการศึกษาอีกแรงหนึ่ง
มิเช่นนั้น มหาวิทยาลัยก็จะกลายเป็นเพียง “เมืองที่ไร้การตรวจสอบ” ซึ่งจะนำไปสู่ความฉ้อฉลและล้มเหลว หรือไม่ก็กลายเป็นเมืองโตเดี่ยวแบบเดียวกับกรุงเทพฯ ที่เติบโตแบบมือใครยาวสาวได้สาวเอา ไม่ได้ตอบโจทย์ทั้งภายในองค์กรตัวเอง ละเลยกับสังคมที่แวดล้อมสถาบันของตนอยู่
ที่แย่กว่านั้น ยังอาจจะดึงดูดทรัพยากรจากมหาวิทยาลัยขนาดเล็ก จนมหาวิทยาลัยดังกล่าวไม่อาจจะอยู่ได้ ทั้งที่การดำรงอยู่ของมหาวิทยาลัยขนาดเล็กๆ นั้นสามารถยืนหยัดเป็นที่พึ่งทางวิชาการของท้องถิ่นได้อย่างมหาศาล ถ้าหากบริหารและเชื่อมโยงได้อย่างมีวิสัยทัศน์กว่านี้
