บทความพิเศษ | ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์
ดีลลับที่ใหญ่กว่าทุกดีลตั้งรัฐบาล
รัฐธรรมนูญ 2560 มีคนให้ข้อมูลเท็จว่าเป็น “รัฐธรรมนูญปราบโกง” และเพราะคนจำนวนมากไม่รู้ว่าเรื่องนี้ไม่จริง คนที่รังเกียจการโกงจึงเชื่อว่าตัวเองมีหน้าที่ปกป้องรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปด้วย ทั้งที่กฎหมายหลายเรื่องที่อ้างว่า “ปราบโกง” ไม่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้เลย
การโกงมีปัญหาแน่ และการปราบโกงก็เป็นเรื่องจำเป็นด้วย แต่ข้อเท็จจริงคำว่า “ปราบโกง” ไม่มีในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เลย ใครไม่เชื่อก็โหลดรัฐธรรมนูญแล้ว Search หาคำว่า “ปราบโกง” ก็จะไม่พบข้อความนี้แม้แต่ครั้งเดียว
หนึ่งใน “ข้ออ้าง” เพื่อปกป้องรัฐธรรมนูญ 2560 คือการทำให้คดีทุจริตไม่มีอายุความ แต่เรื่องนี้ไม่ได้อยู่ในรัฐธรรมนูญ หากไปอยู่ใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตปี 2558 เรียกสั้นๆ ว่า “กฎหมาย ป.ป.ช.” ที่มีมาสองปีก่อนรัฐธรรมนูญ 2560 จนไม่เกี่ยวกัน
นอกจากคดีทุจริตไม่มีอายุความจะมาจากกฎหมายปี 2558 ซึ่งไม่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ 2560 เลย โทษยึดทรัพย์, ประหาร, จำคุกตลอดชีวิต และการเอาผิดคนร่ำรวยผิดปกติก็อยู่ในกฎหมายฉบับนี้ด้วย ขณะที่เรื่องฟอกเงินอยู่ในกฎหมายฟอกเงินปี 2542 ซึ่งไม่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญด้วยเช่นเดียวกัน
การโกงเป็นปัญหาจริง และคนโกงไม่ว่านักการเมือง, นายพล, ปลัด, อธิบดี, รัฐบาลพลเรือน หรือรัฐบาลทหารก็ต้องถูกปราบปรามให้สิ้นซาก แต่คำพูดว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ดีที่สุดเพราะเป็น “รัฐธรรมนูญปราบโกง” คือเฟกนิวส์ซึ่งคนฟังแล้วเชื่อต่อๆ กันโดยยังไม่ได้อ่านรัฐธรรมนูญ
ตรงข้ามกับข้ออ้างว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีเพราะปราบโกง รัฐบาล 4 ชุดภายใต้นายกฯ 4 คนหลังปี 2562 กลับเต็มไปด้วยนักการเมืองสีเทาที่มีข้อครหากรณีต่างๆ เยอะไปหมด ไม่ว่าจะเป็นนาฬิกาหรู, ติดคุกคดียาเสพติด, ขายที่พ่อให้เจ้าสัว, พัวพันตึกประกันสังคม ฯลฯ โดยไม่มีใครถูกดำเนินคดีสักคนเดียว
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ปราบโกง แต่รัฐธรรมนูญใช้ความรังเกียจการโกงมาเป็นข้ออ้างในการจรรโลงรัฐธรรมมนูญที่ไม่กระทบกระเทือนคนโกงเลย นอกจากทนฟังคนตะโกนว่าปราบโกง
จากนั้นคนที่ถูกสงสัยว่าโกงก็เข้าพรรคที่มีโอกาสเป็นรัฐบาลไปเรื่อยๆ จนเป็นรัฐมนตรีตลอดกาล
หัวใจของรัฐธรรมนูญ 2560 คือการทำให้ประเทศไทยอยู่ใต้ระบอบการปกครองที่ประชาธิปไตยเป็นแค่พิธีกรรม
พูดอีกอย่างคือรัฐธรรมนูญนี้ทำให้คนบางกลุ่มมีอำนาจตลอดกาลเหนือคนทั้งหมด แตะต้องไม่ได้ เปลี่ยนไม่ได้ ตรวจสอบไม่ได้ และประเทศวนเวียนอยู่กับ “ดีลลับ” ทุกรัฐบาล
ไม่ใช่เรื่องบังเอิญแน่ๆ ที่ตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประเทศไทยยังไม่เคยมีนายกฯจากพรรคที่ชนะเลือกตั้งเลย และไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่ตั้งแต่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้
การเปลี่ยนนายกฯ และได้มาซึ่งนายกฯ ทุกคนจะพัวพันกับข่าวเรื่อง “ดีลลับ” กับอำนาจลึกลับที่ไม่ใช่ประชาชน
คนร่างรัฐธรรมนูญ 2560 สามสี่คนเคยเถียงกับผมว่ารัฐธรรมนูญไม่ใช่ปัญหา ปัญหาอยู่ที่คน
แต่ข้อถกเถียงแบบนี้เถียงจนตายก็ไม่จบ เพราะไม่มี ground เหมาะเถียงตามร้านกาแฟเสร็จแล้วกลับบ้านเพื่อมาเถียงกันใหม่อีกที
แต่ที่เถียงกันแล้วจบแน่ๆ คือรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้ดีจนควรใช้ไปตลอดกาล
จุดตั้งต้นของการร่างรัฐธรรมนูญคือการคำนึงถึงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Pouvoir Constituant) แต่อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเหมือนหลายแนวคิดที่สังคมไทยใช้มั่วไปหมด แปลเป็นไทยแล้วใส่ความหมายใหม่เองก็ได้ ยังไม่ต้องพูดถึงคนที่ใช้คำนี้เพื่อความขลังแม้เรื่องที่ไม่ต้องอ้างอิงอะไร
ความหมายพื้นฐานที่สุดของ “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” คืออำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญ, อำนาจในการสร้างบรรทัดฐานของรัฐธรรมนูญ, อำนาจการ “จัดโครงสร้าง” ระหว่างสถาบันต่างๆ ในรัฐตามรัฐธรรมนูญ และที่สำคัญที่สุดคือใครคือผู้ถือครองอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในทุกมิติที่กล่าวไป
ควรระบุด้วยว่า “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” นั้นมีสถานะเหนือกว่าตัวรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายลายลักษณ์อักษรทั่วไป รัฐธรรมนูญจึงเกิดจากอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ และแก้ไขได้ด้วยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญภายในกรอบที่แต่ละสังคมตกลงกันไว้ ไม่ใช่ล้มล้างระบบรัฐธรรมนูญทั้งมวล
ปัญหาของทฤษฎีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญคือแล้วอำนาจนั้นอยู่ที่ใคร?
“อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ในความหมายทางทฤษฎีการเมืองที่นักรัฐศาสตร์ใช้มาจากงานเขียนของนักทฤษฎีอย่าง Sieyes, Schmitt, Negri, Hardt ฯลฯ ซึ่งเชื่อว่าอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญอยู่ที่ “ประชาชน”
ประชาชนจึงเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดจนการจัดทำรัฐธรรมนูญต้องทำตามหลักนี้จริงๆ
ควรย้ำว่าเรากำลังพูดถึง “อำนาจสถาปนา” ซึ่งหมายถึงอำนาจที่เป็นต้นตอให้เกิดรัฐธรรมนูญ ต้นธารของรัฐธรรมนูญจึงต้องมีจุดกำเนิดที่ลากไปให้ใกล้ประชาชนที่สุด ไม่ใช่เขียนโดยใครไม่รู้ และไม่ใช่เขียนแล้วให้ประชาชนเลือกว่าจะรับหรือไม่ก็เจอรัฐธรรมนูญที่ทหารเลือกอย่างฉบับปัจจุบัน
สรุปสั้นๆ คืออำนาจสถาปนาตามแนวทางนี้เชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่องอำนาจอธิปัตย์แบบ Popular Sovereignthy คืออำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน
จะตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ตามสูตรนี้ง่ายนิดเดียวคือให้ ส.ส.ร.มีที่มาที่ใกล้ประชาชนเท่าที่ทำได้ตามเพดานที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเองว่าให้ทำ
อย่างไรก็ดี “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ในสังคมไทยมีความหมายที่ศาลรัฐธรรมนูญตั้งเองซึ่งต่างจากนี้สิ้นเชิง เพราะในการอ้างเรื่องนี้เพื่อวินิจฉัยคดี ศาลใช้คำนี้ในความหมายที่ “อำนาจสถาปนา” อยู่ที่คนมีอำนาจสูงสุดโดยไม่สนใจว่าได้อำนาจอย่างไร และไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็นประชาชน
ในสังคมที่มีวิธีคิดนี้ “อำนาจสถาปนา” เป็นได้ทั้งประชาชน, ทหาร, คณะปฏิวัติ, กษัตริย์, พรรคคอมมิวนิสต์ ฯลฯ ส่วนจะมีอำนาจเพราะรัฐประหาร, การลุกฮือ, สืบสันตติวงศ์ ฯลฯ ล้วนไม่ใช่ประเด็น
นักกฎหมายที่ช่วยคุณประยุทธ์ จันทร์โอชา ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 เคยคุยกับผมว่าวิธีคิดแบบนี้ไม่สนใจหลักการจน “สมจริง” ดี แต่คำตอบที่ผมย้อนไปคือแปลว่าประเทศเราจะฉีกรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญตามใจผู้มีอำนาจไปตลอดอย่างนั้นหรือ เพราะใครมีอำนาจกว่าใครเป็นเรื่องเปลี่ยนได้ตลอดเวลา
ถ้าเป็นแบบนั้นจริงๆ เท่ากับประเทศไทยในทางปฏิบัติไม่มีการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญเลย มีก็แต่การปกครองตามใจผู้มีอำนาจที่ใหญ่ที่สุดในแต่ละช่วงเท่านั้นเอง
ที่ดีลลับ, “รัฐพันลึก”, “ผู้กำกับ” หรือ Deep State เป็นไวยากรณ์การเมืองที่ทุกคนรู้ว่าหมายถึงอะไรจนพูดในสื่อเปิดเผยกว่า 2 ปี ซ้ำชาวบ้านเชื่อว่าเป็นตัวแปรเบื้องหลังคดีพิธา ลิ้มเจริญรัตน์, คดีก้าวไกล, คดีทักษิณ ชินวัตร, นายกฯ อนุทิน ชาญวีรกูล ฯลฯ ก็มาจากรัฐธรรมนูญที่เป็นส่วนขยายของการปกครองตามอำเภอใจแบบนี้เอง
อ.นิธิ เอียวศรีวงศ์ เคยสร้างคำว่า “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” เพื่ออธิบายความสัมพันธ์ของสถาบันต่างๆ ว่าใครใหญ่กว่าใครในสังคมไทยจนไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ใน “รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร” เพราะรัฐธรรมนูญลายลักษณ์เปลี่ยนได้ ถูกฉีกได้ แต่รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไม่มีความเปลี่ยนแปลง
ในทฤษฎีของ อ.นิธิ ต่อให้จะรัฐประหารหรือมีรัฐธรรมนูญใหม่กี่ฉบับ ความสัมพันธ์ของสถาบันหลักต่างๆ ในประเทศไทยแทบไม่เปลี่ยนแปลงเลย
อย่างไรก็ดี ผมคิดว่าประเทศไทยในช่วงไม่กี่ปีนี้เปลี่ยนมาก เปลี่ยนเร็ว และเปลี่ยนลึกจนแม่ทัพภาค 2 ยังต้องพูดเรื่องยืนในโรงหนัง ความเปลี่ยนแปลงที่ลึกและเร็วแบบนี้คือสัญญาณว่า “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” กำลังเปลี่ยนไป
ทฤษฎี อ.นิธิใช้ไม่ได้ต่อไป
รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 คือรัฐธรรมนูญที่เขียนโดยไม่ยอมให้เปลี่ยนแปลง การแก้รัฐธรรมนูญที่ต้องให้ ส.ว.และทุกพรรครับรองก็ดี การทำประชามติ 3 ครั้งก็ดี การห้ามแตะหมวดนั้นหมวดนี้ก็ดี ฯลฯ คือหลักฐานว่าการปกครองตามอำเภอใจกลายเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรของประเทศไทย
ในยุคสมัยที่รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมแข็งแรง รัฐธรรมนูญฉบับลายลักษณ์อักษรจะเปลี่ยนแค่ไหนก็ไม่เป็นประเด็น แต่ในยุคสมัยที่รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมอ่อนแอ รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเพื่อจรรโลงผู้มีอำนาจกลายเป็นเรื่องเปลี่ยนไม่ได้เพื่อปกป้องระบอบในวัฒนธรรมที่เปลี่ยนไป
ตรงข้ามกับคนกลุ่มที่โชว์เก๋าโดยบอกว่าพรรคประชาชนเด็กที่โหวตอนุทินเป็นนายกฯ แลกกับการจัดทำรัฐธรรมนูญ ผมเห็นว่าพรรคประชาชนทำถูกที่ทำให้ประชามติรัฐธรรมนูญกลับมาเป็นประเด็นใหญ่ของประเทศ เพราะไม่อย่างนั้นก็ไม่มีทางที่จะแก้กติกาที่ไม่เห็นหัวประชาชนได้เลย
ตราบใดที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่ถูกแก้ การปกครองในระบอบ “ดีลลับ” จะกลายเป็นแอกของประเทศที่จองจำประเทศไว้ตลอดกาล
