พื้นที่ระหว่างบรรทัด | ชาตรี ประกิตนนทการ
“When a measure becomes a target, it ceases to be a good measure”
“เมื่อใดก็ตามที่ตัวชี้วัดกลายเป็นเป้าหมาย ตัวมันก็หมดสิ้นสภาพการเป็นตัวชี้วัดที่ดี”
(Marilyn Strathern, 1997)
สัปดาห์ที่ผ่านมามีประกาศ ก.พ.อ. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และศาสตราจารย์ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2568 ซึ่งก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์พอสมควรในกลุ่มคณาจารย์มหาวิทยาลัยและผู้เกี่ยวข้อง
เมื่อได้อ่านเกณฑ์ใหม่ด้วยตนเองประกอบกับเกณฑ์ต่างๆ ที่ประกาศออกมาก่อนหน้านี้หลายฉบับในรอบหลายปีที่ผ่านมา ก็ทำให้ผมนึกถึงข้อความของคุณ Strathern ข้างต้นทันที
ข้อความนี้มาจากบทความ ‘Improving ratings’: audit in the British University system” ซึ่งเป็นการสรุปหัวใจสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า ‘Goodhart’s Law’ โดย Charles Goodhart นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ ที่วิจารณ์นโยบายการเงินของรัฐบาลอังกฤษในช่วงทศวรรษ 1970 ที่พยายามควบคุมเศรษฐกิจโดยการตั้งเป้าหมายไปที่ตัวเลขทางเศรษฐกิจบางตัวมากจนเกินไป (เช่น ปริมาณเงินหมุนเวียน) จนทำให้พฤติกรรมของธนาคารและประชาชนเปลี่ยนไปเพื่อเร่งตอบสนองต่อกฎเกณฑ์นี้จนระบบบิดเบี้ยว และทำให้ตัวเลขที่เคยใช้วัดผลแม่นยำกลายเป็นเพียงตัวเลขที่ทำให้ผ่านเกณฑ์แต่เชื่อถืออะไรไม่ได้
Strathern ประยุกต์ไอเดียนี้มาใช้วิจารณ์ระบบการตรวจสอบและประเมินผลงานในมหาวิทยาลัยที่เข้มข้นขึ้นในช่วงปลายทศวรรษ 1990 โดยชี้ว่า เมื่อมหาวิทยาลัยถูกบังคับให้ทำยอดตามตัวชี้วัด (KPIs) มากจนเกินพอดี อาจารย์ก็เริ่มหันมาเล่นเกมตัวเลขและมุ่งเน้นทำยอดให้สวยหรูตามเกณฑ์แทนที่คุณภาพการสอนหรือการวิจัย
ในบทความยังอ้างถึงงานชิ้นสำคัญของคุณ Michael Power เรื่อง The Audit Society : Rituals of Verification ในปี 1997 ที่ชี้ให้เห็นว่า ในสหราชอาณาจักรและอเมริกาเหนือในช่วงต้นทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ได้เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “ความเฟ้อของระบบตรวจประเมิน” (The Audit Explosion) ที่ไม่ได้อยู่แต่ในแวดวงทางการเงิน (ซึ่งเป็นต้นกำเนิดของระบบนี้) แต่ยังระบาดไปสู่แวดวงทางการแพทย์ วิทยาศาสตร์ สิ่งแวดล้อม และการศึกษา
สิ่งนี้ก่อรูปจนกลายเป็น Audit Society ที่ส่งอิทธิพลไปทั่วโลกในเวลาต่อมา ไม่เว้นแม้แต่ประเทศไทย
แน่นอน การตรวจสอบ ประเมิน และติดตามวัดผล เริ่มต้นจากเจตนาดีที่ต้องการรักษามาตรฐานและพัฒนาเชิงคุณภาพสู่อนาคต แต่จากการศึกษาของคุณ Strathern และ Power โดยเฉพาะในแวดวงการศึกษากลับพบว่า มหาวิทยาลัยเริ่มให้ความเชื่อถือมากเกินไปต่อตัวเลขชี้วัดในเชิงปริมาณและงานเอกสารที่สามารถชั่งตวงวัดได้ (auditable indicators) มากกว่าคุณภาพที่แท้จริง ไม่ว่าจะเป็นการสอนเชิงลึก นวัตกรรมระดับฐานราก ไปจนถึงความคิดสร้างสรรค์ที่ลึกซึ้ง
พูดให้เข้าใจง่ายก็คือ เมื่อใดก็ตามที่เรานำ “ตัวชี้วัด” มาตั้งเป็น “เป้าหมาย” เพื่อให้รางวัลหรือลงโทษในระดับที่มากเกินจริงโดยไม่คำนึงถึงความสมดุลหลากหลายมิติ ผู้คนก็จะเริ่มหาช่องโหว่จากระบบและเริ่มต้น “การเล่นเกม” กับระบบ ทำทุกอย่างเพื่อให้ได้ตัวเลขตามเป้าโดยไม่สนใจคุณภาพของผลลัพธ์
เรื่องเล่าคลาสสิคในหมู่นักเศรษฐศาสตร์ว่าด้วย “โรงตะปูโซเวียต” (Soviet Nail Factory) สะท้อนประเด็นของเรื่องนี้อย่างชัดเจน
ในยุคสหภาพโซเวียตภายใต้ระบบเศรษฐกิจที่ควบคุมเข้มงวดจากส่วนกลาง มีหน่วยงาน ‘กอสปลาน’ (Gosplan) ทำหน้าที่คล้ายๆ คณะกรรมการวางแผนแห่งรัฐเป็นผู้กำหนดเป้าหมายการผลิตวัตถุสิ่งของให้กับโรงงานทั่วประเทศ
สำหรับโรงงานผลิตตะปู มีการตั้งตัวชี้วัดโดยพิจารณาจาก “น้ำหนักรวม” มีการส่งโควตาน้ำหนักรวมต่อเดือนที่ต้องผลิตให้ได้ตามเกณฑ์ไปยังโรงงานต่างๆ สิ่งที่เกิดขึ้นแทนที่จะเป็นคุณภาพกลับกลายเป็น “การเล่นเกม” กับตัวชี้วัด จนสุดท้ายผู้จัดการโรงงานได้สั่งให้ผลิตแต่ตะปูขนาดใหญ่ เพราะไม่กี่ชิ้นก็ทำน้ำหนักได้ครบตามโควตา แต่ตะปูเหล่านี้ใหญ่เกินไปและใช้งานไม่ได้จริงสำหรับการก่อสร้าง
เมื่อรัฐพบปัญหา ได้แก้ไขตัวชี้วัดใหม่เป็นการกำหนดจาก “จำนวนชิ้น” แทน เช่น ต้องผลิตตะปูให้ได้ 10 ล้านชิ้นต่อเดือน ผลลัพธ์ที่เกิดคือ ผู้จัดการจึงสั่งให้ผลิตแต่ตะปูขนาดเล็กและมีน้ำหนักเบาแทนเพื่อให้ได้สามารถผลิตตามโควตาได้ทัน
จนทำให้ตะปูเหล่านี้ใช้ไม่ได้อีกเช่นกันเพราะเล็กเกินกว่าจะใช้ในการก่อสร้าง
ไม่ใช่แค่เรื่องเล่านี้ มีงานศึกษาจริงมากมายที่สะท้อนการเล่นเกมนี้ บทความ ‘What’s Measured Is What Matters : Targets and Gaming in the English Public Health Service’ โดย Gwyn Bevan และ Christopher Hood ตีพิมพ์ปี 2006 ในวารสาร Public Administration คือตัวอย่างสำคัญ
ตัวบทความเข้าไปศึกษา “ระบบบริการสุขภาพแห่งชาติของอังกฤษ” (NHS) ที่มีการตั้งเป้าหมายเชิงปริมาณมาจากส่วนกลางเพื่อให้เกิดคุณภาพการบริการที่ดีขึ้น แต่ผลที่ได้กลับกลายเป็น “การเล่นเกม” ตัวเลขแทน
กรณีศึกษาหลักของงานนี้คือ กรณีที่รัฐบาลกลางกำหนดให้ห้องฉุกเฉิน ต้องดำเนินการรักษาและปล่อยตัวผู้ป่วยออกไปภายใน 4 ชั่วโมง (Four-Hour Maximum Wait Target) นับตั้งแต่ผู้ป่วยมาถึง
ฟังแล้วดูดีใช่ไหมครับ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงคือ มีการเล่นเกมหยุดนาฬิกาก่อนที่ผู้ป่วยจะอยู่ครบ 4 ชั่วโมง เจ้าหน้าที่อาจย้ายผู้ป่วยออกจากห้องฉุกเฉินหลักไปยังพื้นที่อื่นโดยการอ้างเหตุผลเรื่องการสังเกตอาการอื่นๆ ประกอบ ซึ่งการกระทำนี้ถือเป็นการยุติการนับเวลาอย่างเป็นทางการตามกฎเกณฑ์ ทำให้สถิติออกมาว่าโรงพยาบาลทำตามเป้าหมายได้สำเร็จ แม้ว่าผู้ป่วยอาจจะยังไม่ได้รับการรักษาที่ครบถ้วนก็ตาม
หรือเล่นกับการลำดับความสำคัญของผู้ป่วยใหม่ โดยให้การรักษากับผู้ป่วยที่ใกล้จะครบกำหนด 4 ชั่วโมงมากที่สุด เพื่อที่จะได้เป็นไปตามเกณฑ์ แม้ว่าผู้ป่วยเหล่านั้นอาจไม่ได้มีอาการรุนแรงเท่ากับผู้ป่วยรายใหม่ที่เพิ่งมาถึง ซึ่งสิ่งนี้เป็นอันตรายมากต่อคุณภาพการรักษา
ภายใต้ฉากหน้าของรายงานตัวเลขอันสวยงามที่ส่งไปยังส่วนกลาง ผู้ป่วยฉุกเฉินสามารถทำการรักษาเบื้องต้นจนปลอดภัยและส่งต่อไปยังแผนกอื่นได้ภายใน 4 ชั่วโมง แต่ความจริงอันเลวร้ายได้ถูกซ่อนไว้หลังฉาก ไม่ว่าจะเป็นคุณภาพการรักษาที่ลดลง แต่ไม่กระทบกับตัวเลขที่รัฐต้องการเห็น
ต้นทุนแฝงของโรงพยาบาลที่ต้องนำมาใช้กับการจัดการการไหลของข้อมูลและพฤติกรรมการเล่นเกมแทนที่จะนำไปใช้ในการดูแลรักษา ไปจนถึงการบิดเบือนทางจริยธรรมที่สร้างแรงจูงใจให้บุคลากรตัดสินใจโดยยึดผลสัมฤทธิ์เชิงตัวเลขมากกว่าความจำเป็นของผู้ป่วย
งานวิจัยนี้แสดงให้เราเห็นอย่างชัดเจนว่า เมื่อใดก็ตามที่ตัวชี้วัดกลายเป็นเป้าหมายในการให้รางวัลและการลงโทษอย่างขาดความพอดี ผู้คนจะเริ่มเล่นเกมเพื่อให้ตัวเลขดีตามเป้าหมายโดยไม่สนใจคุณภาพหรือประโยชน์ที่แท้จริง การเปลี่ยนตัวชี้วัดไปเรื่อยๆ เพื่อหวังว่าจะสามารถอุดช่องโหว่ของการเล่นเกมได้
สุดท้ายก็มีค่าเป็นเพียงการสร้างช่องทางใหม่ในการเล่นกับตัวเลขเพียงเท่านั้น
หลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และศาสตราจารย์ของไทยก็มีลักษณะที่ไม่ต่างกันเลย และอาจจะยิ่งหนักกว่าในต่างประเทศด้วย
แต่ละฉบับที่ประกาศออกมาในช่วงสิบกว่าปีนี้ สะท้อนโลกทัศน์ของรัฐที่อยากจะสถาปนา Audit Society ให้เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัย
และประกาศ ก.พ.อ.ฉบับล่าสุดก็สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนถึงความล้มเหลวที่ผ่านมาจากประกาศเก่าๆ ที่ไม่สามารถควบคุมคุณภาพได้จริงและต้องเจอกับ “การเล่นเกม” ในพื้นที่สีเทาของกฎระเบียบที่ยังไงรัฐก็ไม่สามารถตามไปควบคุมได้จริง
จนต้องสร้างตัวชี้วัดใหม่เปลี่ยนไปเรื่อยๆ ไม่ต่างจากโรงงานตะปูโซเวียต
จากประสบการณ์ที่ต้องคลุกคลีกับเรื่องนี้อยู่บ้างและได้รับผลกระทบพอสมควร (แม้จะไม่สาหัสเท่ากับอาจารย์รุ่นใหม่ก็ตาม) เชื่อแน่ว่า สุดท้ายแล้วประกาศใหม่ก็จะล้มเหลวในเชิงคุณภาพอีกเช่นเคย
และในเวลาอีกไม่นานนัก อาจจะสัก 1-2 ปี ผู้มีอำนาจก็จะรู้สึกหงุดหงิดไม่พอใจประกาศนี้จนต้องทำการออกประกาศมาใหม่เพื่อปิดช่องโหว่เดิม
โดยที่ไม่ตระหนักเลยว่า ทั้งหมดเป็นเพียงแค่จบช่องทางการเล่นเกมแบบเดิม แต่เป็นการสร้างช่องโหว่ใหม่ให้กับการเล่นเกมกับตัวชี้วัดในอีกรูปแบบหนึ่งเท่านั้น
หากปล่อยให้การควบคุมมาตรฐานวิชาการอยู่บนฐานคิด Audit Society เช่นนี้ไปเรื่อยๆ โดยผู้มีอำนาจออกกฎไม่ตระหนักถึงผลเสียที่ซ่อนแฝงอยู่ในระบบนี้อย่างจริงจัง ระบบก็จะยิ่งทำลายการสร้างองค์ความรู้ในวงวิชาการไทยไปเรื่อยๆ
และจะกลายเป็นเพียงระบบที่สร้าง ผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และศาสตราจารย์ ที่เชี่ยวชาญกับการเล่นเกมตำแหน่งวิชาการมากกว่านักวิชาการที่นำเสนอผลงานที่ลุ่มลึกและสามารถแก้ปัญหาทางสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรมของประเทศไทยได้อย่างแท้จริง
