ในที่สุด ก็ไม่ใช่เรื่องที่ผิดคาดแต่อย่างใดที่นายกรัฐมนตรี นายอนุทิน ชาญวีรกุล จะเดินหน้ายกเลิก บันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชาในเรื่องการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปที่ทับซ้อนกัน หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “MoU 44”
การตัดสินใจเช่นนี้ มีผลอย่างมากกับการอ้างสิทธิ์ และการรักษาผลประโยชน์ทางทะเลของไทยในอ่าวไทย ดังนั้น บทความนี้จึงเขียนขึ้นเพื่ออธิบายประเด็นทางวิชาการต่อปัญหาที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจของรัฐบาลอนุทินในการยกเลิก MoU
อย่างไรก็ตาม ต้องทำความเข้าใจว่าบทความนี้ ไม่ได้เขียนขึ้นเพื่อก่อให้เกิดความได้เปรียบสำหรับฝ่ายกัมพูชา หรือเขียนเพื่อ “คัดค้าน” นายกฯ อนุทิน เพราะเห็นการประกาศด้วยความมุ่งมั่นอย่างเต็มที่ที่จะยกเลิก MoU 44 แล้ว การท้วงติงทางวิชาการจึงไม่ใช่สิ่งที่จะเป็นประโยชน์ และไม่อาจใช้ได้กับรัฐบาลนี้ ซึ่งอาจเป็นเพราะ นายกฯ จำเป็นต้อง “โหนกระแสขวาจัด” ในยามที่รัฐบาลเผชิญวิกฤตตะวันออกกลาง-วิกฤตพลังงาน และเผชิญกับกระแสต้านในโครงการ Land Bridge เป็นต้น
การยกเลิก MoU จึงเป็นการแสดงออกให้เห็นถึงความเป็น “ฝ่ายขวาจัด” ในการเมืองไทย และหวังกระแสขวาจัดจะยังคง “แบก” รัฐบาลอนุทินต่อไปในยามต้องเผชิญกับวิกฤต
ประโยชน์
ประเด็นแรกที่ต้องตอบก่อนในเบื้องต้นคือ MoU 44 นี้ เป็นประโยชน์ต่อไทยหรือไม่ เพราะหากฟังจากคำแถลงของนายกฯ แล้ว ดูเหมือน MoU นี้น่าจะเก่า และไม่สนองต่อผลประโยชน์ทางทะเลของไทย
แต่หากพิจารณาในทางวิชาการแล้ว เราอาจจะเห็นมุมที่แตกต่างจากฝ่ายขวาจัด เนื่องจากมีผลประโยชน์ที่ไทยได้รับจากการมี MoU 44 ดังนี้
- บันทึกความเข้าใจให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมทางเทคนิค เพื่อทำหน้าที่ยกร่าง (1) ความตกลงในการสำรวจขุดเจาะทรัพยากรธรรมชาติ และ (2) ความตกลงในการปักปันเส้นเขตแดนทางทะเล ซึ่งการยกร่างจะทำให้เราทราบจุดยืนของฝ่ายกัมพูชา อันจะเป็นประโยชน์ต่อไทยในการจัดทำข้อตกลงนี้ในอนาคต
- บันทึกนี้ช่วยกำหนดกรอบว่า ความขัดแย้งในการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปที่ทับซ้อนระหว่างประเทศทั้ง 2 จะแก้ไขได้ด้วยการเจรจา และมีกรอบที่กำหนดชัดเจนในเรื่องนี้ อันเท่ากับกำหนดชัดเจนว่า ข้อพิพาทในปัญหาเรื่องไหล่ทวีปต้องใช้การเจรจาเป็นเครื่องมือ
- บันทึกนี้ทำให้การเจรจาในเรื่อง “พื้นที่ทับซ้อนทางทะเล” ซึ่งมีนัยถึง “พื้นที่พัฒนาร่วม” กับการเจรจาเรื่อง “เส้นแบ่งเขตทางทะเล” เป็นเรื่องที่ต้องเจรจาพร้อมกันไป การผูกเรื่องทั้ง 2 เข้าด้วยกัน ก็เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการหาประโยชน์ของ “กลุ่มทุน” ที่มีอิทธิพลอย่างมากทางเศรษฐกิจ-การเมืองไทย และอาจเข้ามาจนทำให้ไทยเสียอำนาจในการต่อรองกับฝ่ายกัมพูชาได้
- แผนที่กำหนดเขตพื้นที่พัฒนาร่วมและพื้นที่ที่ต้องแบ่งเส้นเขตแดน จัดทำโดยความเห็นชอบของผู้เชี่ยวชาญจากกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ / กรมแผนที่ทหาร กระทรวงกลาโหม / กรมอุทกศาสตร์ กองทัพเรือ ซึ่งทำให้การกำหนดพื้นที่ดังกล่าวมีความชัดเจน และเป็นไปตามหลักวิชาการ มิใช่เป็นการกำหนดโดยพลการของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หรือทำโดยนักการเมืองแต่อย่างใด องค์ประกอบ 3 องค์กรนี้คือ หลักประกันว่าการดำเนินการใน 2 เรื่องนี้ ดำเนินการโดยเจ้าหน้าที่ที่มีความรู้และความเชี่ยวชาญ
- การกำหนดของฝ่ายกัมพูชา ไม่ได้กระทบกับสิทธิของไทยเหนือเกาะกูด เพราะอธิปไตยของไทยในเรื่องนี้เป็นไปตามสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ซึ่งเปลี่ยนแปลงไม่ได้ และเป็นสนธิสัญญาที่ได้รับการให้สัตยาบันแล้ว
- บันทึกนี้ถือเป็นความสำเร็จของรัฐบาลไทยที่ทำให้รัฐบาลกัมพูชายอมรับการอ้างสิทธิอย่างเป็นทางการและเป็นลายลักษณ์อักษรที่เรื่องในเรื่องไหล่ทวีปของไทย ซึ่งประเด็นนี้ถือเป็นเรื่องสำคัญมากในทางการเมือง
- การดำเนินการตามบันทึกนี้ ไม่ได้มีนัยที่กระทบต่อการอ้างสิทธิทางทะเลของทั้งไทยและกัมพูชา เพราะเท่ากับทำให้กัมพูชาต้องยอมรับต่อการอ้างสิทธิของไทย และทั้ง ไม่กระทบต่อการอ้างสิทธิของไทยที่มีอยู่ก่อนหน้านี้ ซึ่งเรื่องนี้เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญในทางการเมือง
- บันทึกนี้กำหนดชัดเจนว่า การเจรจาในการกำหนดเส้นเขตแดนทางทะเลนั้น จะต้องทำภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ หรือโดยนัยคือ การเจรจานี้เป็นไปตามหลักกฎหมายทะเล (UNCLOS) การยกเลิก MoU 44 เพื่อให้เกิดการใช้กรอบของ UNCLOS จึงเป็นเรื่องแปลกในตัวเอง เนื่องจาก MoU นี้ ยึดหลักของ UNCLOS อยู่แล้วในตัวเอง เว้นแต่เกิดความสับสนในฝ่ายการเมือง
- บันทึกนี้ต้องการให้เกิดการเจรจาแนวทางการพัฒนาร่วมและการแบ่งปันผลประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่พัฒนาร่วม การได้ข้อยุติอย่างรวดเร็วในการนำเอาทรัพยากรมาใช้ประโยชน์น่าจะเป็นประโยชน์กับไทย โดยเฉพาะในภาวะที่ต้องเผชิญกับวิกฤตพลังงานเช่นในปัจจุบัน
- หากฝ่ายกัมพูชาและบริษัทน้ำมันข้ามชาติขุดทรัพยากรธรรมชาติในส่วนของกัมพูชาขึ้นมาได้ ก็สามารถขายให้กับไทยได้ เพราะไทยเองน่าจะมีความต้องการมาก
- การมีบันทึกนี้จะช่วยให้การเจรจามีความเสถียร และมีกรอบการเจรจาที่ชัดเจนในกระบวนการเจรจา แม้ความต่อเนื่องอาจจะไม่เกิดโดยตรง ก็ปัญหาเป็นผลจากสถานการณ์ความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชาเอง ไม่ใช่เป็นปัญหาของตัวบันทึกความเข้าใจแต่อย่างใด
- การมีบันทึกความเข้าใจร่วมเช่นนี้ช่วยดำรงสภาวะความเป็น “ทวิภาคี” ในการแก้ปัญหาที่เกิดระหว่างไทยกับกัมพูชา เพราะการยกเลิก MoU มีนัยถึงการละทิ้งการแก้ปัญหาแบบทวิภาคี ทั้งที่ผู้นำไทยเรียกร้องเรื่องนี้มาโดยตลอด
ข้อควรระวัง
การยกเลิก MoU 44 จะต้องนำเข้าสู่กระบวนการยกเลิกสนธิสัญญาอย่างเป็นทางการ มิใช่ถือเอาคำประกาศของผู้นำรัฐบาลแล้ว ทุกอย่างเป็นอันเสร็จสิ้น และรัฐคู่ภาคีจะต้องแสดงเจตนารมณ์ในทำนองเดียวกันด้วย
ถ้าเกิดการเจรจาไทย-กัมพูชาภายใต้ UNCLOS ในอนาคตจริงแล้ว เราอาจตั้งข้อสังเกตกับเรื่องของการใช้ UNCLOS ได้ดังนี้
- บันทึกความเข้าใจดังกล่าว ดำเนินการภายใต้กรอบของ UNCLOS ดังนั้น คำแถลงของนายกฯ กระทรวงการต่างประเทศ และกองทัพเรือในเรื่องนี้ จึงเป็นที่แปลกในทางกฎหมาย เพราะเท่ากับถอยกลับไปที่เดิม
- การใช้ UNCLOS ในการเจรจากับกัมพูชาในอนาคต อาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายอย่างที่นายกฯ แถลง และเส้นที่ไทยกำหนดไว้แต่เดิมใน MoU 44 อาจจะต้องยกเลิกทั้งหมด และทำการลากเส้นใหม่
- เราอาจจะคิดว่า การยกเลิกเท่ากับทำให้ฝ่ายกัมพูชาต้องลากใหม่ด้วย ซึ่งถ้าฝ่ายกัมพูชาอาจจะไม่ยอม ก็จะทำให้เกิดความยุ่งยากมากขึ้น และเฉพาะในส่วนปัญหาเส้นที่ลากตัดเกาะกูดนั้น เป็นสิ่งที่ไทยสามารถเจรจาได้ เนื่องจากสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส มีความชัดเจนในเรื่องนี้ แต่การต้องลากเส้นใหม่ทั้งหมด ไทยจะคุมอะไรไม่ได้เลย และอาจกลายเป็นคุณกับฝ่ายกัมพูชา
- หากตกลงกันไม่ได้ในระดับทวิภาคี ปัญหานี้จะถูกยกระดับขึ้นในเวทีสากลภายใต้ UNCLOS และจะมีปัจจัยภายนอกเข้ามามีบทบาทอย่างแน่นอน ซึ่งจะมีผลต่อการ “ได้-เสีย” ของทั้ง 2 ฝ่าย ในกรณีนี้เราคิดว่า เราจะทนต่อแรงกดดันระหว่างประเทศได้เพียงใด โดยเชื่อแบบง่ายๆ ว่า ไทยจะอยู่เฉยได้โดยไม่ทำอะไรเลย
- ถ้าผลที่เกิดขึ้นไม่เป็นอย่างที่นายกฯ แถลง ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลที่เกิดขึ้นกับเส้นเขตแดนทางทะเลของไทยในอนาคต อย่างน้อย 3 บุคคลที่เกี่ยวข้องคือ (1) นายกรัฐมนตรี (2) รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ (3) ผู้บัญชาการทหารเรือ จะตอบปัญหาความรับผิดชอบเช่นนี้อย่างไร (ไม่ต่างจากปัญหาความรับผิดชอบต่อผลคำตัดสินของศาลโลกกรณีปราสาทพระวิหารในปี 2556 ซึ่งทำให้เกิดความเสียหายต่อเส้นเขตแดนไทยทางบกนั้น ใครควรต้องรับผิดชอบ)
อนาคต
บทความนี้เขียนขึ้น ไม่ใช่เพื่อวิจารณ์รัฐบาล แต่เพื่อชี้แจงอีกมุมหนึ่งของปัญหาที่นายกฯ อาจจะไม่ตระหนัก มากนัก หากแต่ปัญหาเช่นนี้ กรมสนธิสัญญาฯ กต. กรมอุทกศาสตร์ ทร. และกรมแผนที่ทหาร อาจจะไม่อยากทักท้วง เพราะความเป็นข้าราชการใน 3 ส่วนหลังจำเป็นต้อง “ไหล” ไปกับนายกฯ เพราะการเมืองแบบ “กระแสนำ” คงไม่มีทิศทางเป็นอื่น นอกจาก นายกฯ ต้องแสดงบทให้ “ขวาจัด” เข้าไว้ และเชื่อว่า ยิ่งขวาจัด ยิ่งได้กระแส ยิ่งได้คะแนน เนื่องจากรัฐบาลในช่วงเวลาเช่นนี้ กำลังอยู่ในท่ามกลางกระแสค้านที่มีมากขึ้น
แต่การดำเนินนโยบายในทิศทางเช่นนี้ ทำให้เกิดคำถามว่า แล้ว “ผลประโยชน์แห่งชาติ” ของไทยอยู่ตรงไหนกับการเมืองแบบกระแส และนโยบายต่างประเทศไทยที่ใช้กระแสนำ มีนัยว่าไทยจะยึดหลักกฎหมายน้อยลง และยึดกระแสชาตินิยมมากขึ้น ใช่หรือไม่ !
