ฤๅจำต้อง ‘คอเวอนเมนต์รีฟอม’ อีกสักครา (3) : กำเนิดกระทรวงป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย?
โดย ฤชากร ไตรรัตนานุสรณ์
- อ่าน ฤๅจำต้อง “คอเวอนเมนต์รีฟอม” อีกสักครา (1) : เหตุผลและความจำเป็นของการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ (อีกครั้ง)
- อ่าน ฤๅจำต้อง ‘คอเวอนเมนต์รีฟอม’ อีกสักครา (2) : เหตุผลและความจำเป็น ของการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ (อีกครั้ง)
…
ในตอนที่แล้วเราได้พูดถึงตัวอย่างที่ทำให้เห็นว่าแนวทางการ “ร้อยเรียงพวงกรม” หรือภารกิจหน่วยงานภาครัฐนั้นสามารถทำการ “ควบรวม” เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันได้ ถ้าพิจารณาแล้วว่าภารกิจมีความใกล้เคียงกันหรือเชื่อมโยงกันเพื่อตอบโจทย์ประโยชน์สาธารณะ
คำถามต่อมาที่อาจจะต้องถามภายใต้วิธีคิดเดียวกันคือ มันมีภารกิจหรือกรมไหนที่เราอาจจะต้องมาถกเถียงกันอย่างจริงจังว่า หรือจำต้องทำการขยายส่วนให้กลายเป็น “กระทรวง” ขึ้นมาด้วยเหตุผลและความจำเป็นบางอย่างหรือไม่
และหนึ่งในนั้นที่เราควรจะมาพิจารณา (ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ในเบื้องต้น) คือ เราควรยกระดับกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยที่อยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทยในตอนนี้ ให้กลายเป็นกระทรวงป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยหรือไม่?
กลไกการทำงาน (แบบคร่าวๆ)
ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ในปัจจุบัน
พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 ได้สร้างกลไกเชิงระบบที่เน้นการบัญชาการในแนวดิ่ง (Single Command) เพื่อความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการสาธารณภัย
โดยมีคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติเป็นโครงสร้างหลักในการกำหนดแผนและพัฒนาระบบ
โดยมีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของกระทรวงมหาดไทยทำหน้าที่วางแผน อบรม และปฏิบัติการในการตอบสนองต่อสาธารณภัยทั้งในส่วนการประสานงานหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการสงเคราะห์เยียวยาผู้ประสบสาธารณภัย
นอกจากนี้ ตัวกฎหมายยังให้มีการตั้งคณะกรรมการในระดับจังหวัด อำเภอ และท้องถิ่นในการวางแผนและบริหารจัดการสาธารณภัย
ทั้งนี้ โครงสร้างคณะกรรมการในแต่ละระดับจะประกอบไปด้วยตัวแทนจากหน่วยงานส่วนราชการต่างๆ และมีการกำหนดโครงสร้างคณะอนุกรรมการ/คณะทำงานย่อยเพื่อดูแลภารกิจที่แตกต่างกันแต่ละส่วน
โดยโครงสร้างตามพระราชบัญญัตินี้ยังกำหนดให้มีการพัฒนาแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยระดับประเทศ ระดับจังหวัด และของกรุงเทพมหานคร
อีกทั้งยังมีการกำหนดให้นายกรัฐมนตรี/รองนายกฯ ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นผู้บัญชาการสูงสุดในกรณีเกิดเหตุสาธารณภัยร้ายแรง
แต่ในกรณีที่ไม่ถูกนับว่า “ร้ายแรง” ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการระดับชาติ และปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นรองผู้บัญชาการระดับชาติ
โดยมีอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นผู้อำนวยการกลางในการปฏิบัติ และผู้ว่าราชการจังหวัด รวมถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้อำนวยการจังหวัด
แต่อย่างไรก็ดี อำนาจในการ “สั่งการ” ส่วนราชการอื่นๆ ในจังหวัดของผู้ว่าราชการจังหวัดมีมากกว่าผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่ทำได้เพียง “ประสานงาน” ส่วนราชการอื่นๆ เท่านั้น
ขณะที่ในระดับอำเภอจะมีนายอำเภอเป็นผู้อำนวยการอำเภอ และในส่วนท้องถิ่นจะมีนายกเทศมนตรีเป็นผู้อำนวยการท้องถิ่น
ทำไมควรขยาย
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ให้เป็นกระทรวง
(หรือเพิ่มอำนาจและอิสระในการทำงาน)?
เหตุผลแบบบ้านๆ เลยก็คือ แนวโน้มสถานการณ์สาธารณภัยน่าจะมีระดับความรุนแรงที่มากขึ้นและถี่ขึ้นกว่าในสมัยก่อน
เช่น สถานการณ์โรคระบาดขนาดใหญ่ต่างๆ นั้นมักจะมีวงรอบการเกิดขึ้นเฉลี่ยทุกๆ 5-10 ปี (ซึ่งโควิด-19 คือใน 100 ปีจะมีสักครั้ง)
ขณะที่การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปัจจุบันนั้นทำให้น้ำท่วมและภัยแล้งกลายมาเป็นความท้าทายมากขึ้น คือน้ำท่วมจะมีทั้ง “น้ำหลาก” ตามฤดูที่มีมาก
รวมถึงปรากฏการณ์ “ฝนตกแช่” ที่จู่ๆ จะมีหย่อมความกดอากาศมาก่อให้เกิดฝนขนาดใหญ่เกือบๆ พายุย่อมๆ ในบางพื้นที่แบบสุ่ม (ไม่รวมดินถล่มในพื้นที่หุบเขาอีก!) ซึ่งหากบริหารจัดการไม่ดี ก็จะก่อให้เกิดปัญหาภัยแล้งในปีถัดไปหากไม่สามารถกักเก็บน้ำได้เพียงพอ
ตลอดจนปัญหาไฟป่านั้นเรียกได้ว่ามีทุกปีและสาเหตุของปัญหานั้นกรมเดียวไม่น่าจะรับมือเพียงลำพังไหว ภายใต้จำนวนบุคลากรและงบประมาณในปัจจุบัน รวมถึงอำนาจในการสั่งการและอิสระในการบริหารจัดการที่ยังต้องอาศัยโครงสร้างกระทรวงมหาดไทย ซึ่งอาจจะทำให้การทำงานต้องมีการ “รอ” กันเกิดขึ้น
โดยงบประมาณของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยปัจจุบันนั้นอยู่ที่ประมาณ 4,776,388,700 บาทในปีงบประมาณ 2570 (ตุลาคม 2569 – กันยายน 2570) ซึ่งลดลงจากปีงบประมาณ 2569 ที่ตั้งไว้ 5,442.8712 ล้านบาท
แต่อย่างไรก็ดี เฉพาะเงินเยียวยาให้ความช่วยเหลือกรณีอุทกภัยในปี 2569 นั้นกลับพบว่ามีการอนุมัติงบกลางของรัฐบาลทั้งสิ้น 15,790.532 ล้านบาท (อนุมัติ 5,281.6556 ล้านบาทก่อน 30 กันยายน และ 10,508.8764 ล้านบาทในวันที่ 20 ตุลาคม)
ซึ่งชี้ให้เห็นถึงงบประมาณของกรมที่น้อยกว่าอย่างมีนัยสำคัญ และชวนให้ตั้งคำถามถึงความยั่งยืนในการบริหารงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการจัดการและเยียวยาผลกระทบจากสาธารณภัยมากน้อยเพียงใด
– นี่แค่เรื่องอุทกภัยเท่านั้น ยังไม่นับรวมถึงสาธารณภัยอื่นๆ อย่างไฟป่า ฝุ่น PM2.5 แผ่นดินไหว สึนามิ สารเคมีรั่วไหล ฯลฯ ที่อาจมีมูลค่าความเสียหายและต้นทุนทางงบประมาณอีกเป็นจำนวนมากเกินกว่าทรัพยากรของกรม
– ซึ่งงบประมาณแสดงถึงระดับความรุนแรงของสาธารณภัยที่ดูเหมือนจะ “ตึงมือ” หรือ “เกินกำลัง” ของกรมเสียเหลือเกิน
ตัวอย่างกรณีศึกษาในต่างประเทศ
กรณีคลาสสิคจากต่างประเทศคือสหรัฐอเมริกา โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานที่ชื่อว่า Federal Emergency Management Agency (FEMA) ซึ่งเป็นองค์กรจัดการสาธารณภัยระดับประเทศที่ทำหน้าที่วางแผนและบริหารจัดการสาธารณภัยโดยตรง ซึ่งมีผู้อำนวยการหน่วยงานเป็นหัวหน้า และอยู่ภายใต้สายบังคับบัญชากับกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ (Department of Homeland Security) โดยมีรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชา
แต่อย่างไรก็ดี จากเหตุการณ์พายุเฮอร์ริเคนแคทรินา (Katrina) ในปี 2548 ได้มีการปฏิรูปเพื่อให้ลดความล่าช้าจากสายบังคับบัญชาดังกล่าว คือกำหนดให้ผู้อำนวยการ FEMA สามารถรายงานเหตุการณ์สาธารณภัยกับประธานาธิบดีได้โดยตรง และห้ามมิให้กระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิมา “ล้วงลูก” การบริหารงบประมาณและการจัดการ
ทั้งนี้ FEMA เองยังมีอำนาจในการ “สั่งการ” หน่วยงานระดับสหพันธรัฐ (ส่วนกลาง) ในการระดมทรัพยากรได้หากมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ใช้การประสานงานกับหน่วยงานระดับมลรัฐและท้องถิ่น เนื่องจากไม่มีอำนาจทางกฎหมายในการสั่งการ
ในขณะที่ประเทศนิวซีแลนด์ที่เป็น “รัฐเดี่ยว” นั้น แม้ว่าจะมีการตั้งองค์การมหาชนอย่าง National Emergency Management Agency (NEMA) คล้ายคลึงกับสหรัฐอเมริกาเพื่อความเป็นอิสระ (Autonomy) ในการทำงานก็ตาม
แต่ล่าสุดในปี 2568 ได้มีการปฏิรูปโครงสร้างด้วยการนำ NEMA ไปอยู่ใต้กระทรวงกิจการภายใน (Department of Internal Affairs – กระทรวงมหาดไทย) แต่ให้มีตำแหน่งรัฐมนตรีการจัดการสาธารณภัยและการฟื้นฟู (Minister of Emergency Management and Recovery) เป็นผู้ดูแลหน่วยงานในฐานะสมาชิกคณะรัฐมนตรี (ไม่ใช่รัฐมนตรีกระทรวงกิจการภายใน!) ซึ่งมีอำนาจในการกำหนดนโยบายและประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง
และมี “ผู้อำนวยการ” (Director-General) ซึ่งเป็นตำแหน่งข้าราชการประจำเทียบเท่า “ปลัดกระทรวง” อยู่ในสายบังคับบัญชา
โดย NEMA นั้นจะ “ยืม” สรรพกำลังของกระทรวงกิจการภายในทั้งในส่วนของการบริหารทรัพยากรบุคคล แผนกไอที แผนกบัญชี แต่จะเน้นในส่วนของกำลังคนในการทำแผนและทำงานเชิงปฏิบัติการสาธารณภัย
ทั้งนี้ กฎหมายใหม่ในปี 2569 ได้ให้อำนาจ NEMA ในการ “สั่งการ” ทุกหน่วยงานของรัฐได้เมื่อมีการประกาศสาธารณภัยแล้ว
และสิ่งที่น่าสนใจเพิ่มเติมคือ นิวซีแลนด์มีโครงสร้างคณะกรรมการระดับชาติและภูมิภาค (หรือจังหวัด) เช่นกัน แต่ความแตกต่างคือ ในระดับภูมิภาคนั้นจะมีคณะกรรมการจัดการสาธารณภัย (Emergency Management Committee) ซึ่งประกอบไปด้วยนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาภูมิภาคที่ทำหน้าที่วางแผน และมีกลุ่มประสานงานผู้บริหาร (Co-ordinating Executive Group) ซึ่งประกอบไปด้วยปลัดท้องถิ่น หัวหน้าตำรวจและดับเพลิง ผู้อำนวยการโรงพยาบาล และผู้นำชุมชน ทำหน้าที่ในการปฏิบัติการในพื้นที่
สำหรับกรณีของประเทศญี่ปุ่นที่ปฏิรูปไปสดๆ ร้อนๆ เมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2569 นั้นได้มีการจัดตั้งองค์การจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ (National Disaster Management Agency – NDMA) ซึ่งเป็นการนำโครงสร้างสำนักงานจัดการภัยพิบัติ (Disaster Management Bureau) ที่อยู่ภายใต้คณะรัฐมนตรีให้มาอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
โดยได้มีการแต่งตั้งตำแหน่งรัฐมนตรีที่ดูแลหน่วยงานนี้โดยเฉพาะ และขยายทรัพยากรซึ่งรวมถึงจำนวนบุคลากรเพื่อแก้ปัญหาการโยกย้ายข้าราชการจากส่วนงานอื่นที่มักจะมาแล้วก็ไปจนขาดความต่อเนื่อง และรวมถึงอำนาจที่ให้หน่วยงานนี้ทำหน้าที่ “ให้ข้อแนะนำ” ในการเตรียมความพร้อมรับมือสาธารณภัยกับหน่วยงานภาครัฐต่างๆ รวมถึงรัฐบาลท้องถิ่น
ทั้งนี้ NDMA อาจทำการ “แทรกแซง” เพื่อเตรียมขีดความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นซึ่งรวมถึงการบริหารงบประมาณหากไม่ผ่านการประเมินการเตรียมความพร้อม
แต่อย่างไรก็ดี NDMA ยังไม่มีอำนาจ “สั่งการ” เหมือนกับในกรณี NEMA ของนิวซีแลนด์
และในอนาคต NDMA มีแผนที่จะจัดตั้งสำนักงานสาขาในส่วนภูมิภาคเพื่อทำหน้าที่ในการบริหารจัดการสาธารณภัยอีกด้วย
บทเรียนและความเป็นไปได้อื่นๆ
เชิงกลไกในภารกิจ
การจัดการสาธารณภัย
จากกรณีศึกษาทั้งสามประเทศพบว่า ตามหลักวิชาแล้ว การจัดการสาธารณภัยจะต้องมีระบบการสั่งการรวมศูนย์ (Single Command)
แต่ในขณะเดียวกันจะต้องให้ความสำคัญกับการมีเครือข่ายการตอบสนองภัยในระดับพื้นที่
ดังนั้น ความท้าทายของการออกแบบระบบคือ จะทำอย่างไรให้ทั้งสองส่วนเชื่อมโยงกัน รวมถึงเพิ่มขีดความสามารถในการทำงานทุกระดับ เพื่อการระดมทรัพยากรในการจัดการได้ทันท่วงทีและทั่วถึง
และขอย้ำว่า บทความนี้ไม่ใช่การ “ถอดบทเรียน” การจัดการสาธารณภัย (เพราะจะขอยกยอดไปวิเคราะห์ผ่านพื้นที่อื่นๆ จากงานวิจัยส่วนตัว) แต่เน้นไปที่การนำเสนอแนวคิดความเป็นไปได้ในการปฏิรูปภารกิจการจัดการสาธารณภัยเท่านั้น
ซึ่งแนวทางในการปรับเป็นกระทรวงนั้นไม่ได้การันตีว่ามันจะได้ผล แต่เป็นเพียง “ตัวอย่าง” ในการชี้ให้เห็นถึงการพลิกแพลงสำหรับการปฏิรูประบบราชการในแนวทางหนึ่ง หากพิจารณาแล้วเห็นว่าภารกิจของบางกรมนั้นมันทวีความสำคัญขึ้นมากในปัจจุบันและอนาคต ซึ่งก็ยังคงเป็นแนวคิดแบบคลาสสิคเหมือนที่รัชกาลที่ 5 ทรงยกระดับบางกรมมาเป็นกระทรวงในสมัยนั้น (เช่น กรมพระคลัง กรมยุติธรรม เป็นต้น)
– และเอาเข้าจริงก็ยังสามารถปรับในการสร้าง “อภิกระทรวง” ดังที่ได้อรรถาธิบายในตอนที่แล้ว
นอกจากแนวทางการตั้งกระทรวงใหม่แล้ว ภารกิจป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอาจนำมา “ร้อยเรียง” หรือ “เปลี่ยนแปลง” ได้ในลักษณะอื่นๆ อีก
เช่น แนวทางแรก การตั้งองค์การมหาชนที่แยกงานจัดการสาธารณภัยเป็นการเฉพาะ เช่น จัดตั้งองค์การจัดการอุทกภัยและภัยแล้งโดยอาศัยกรมชลประทาน สทนช. กรมป้องกันฯ ฯลฯ
เป็นหน่วยงานในการควบรวม-ถ่ายโอนภารกิจ แล้วพิจารณาว่าจะให้กระทรวงใด (หรือสำนักนายกรัฐมนตรี?) เป็นผู้กำกับดูแล ส่วนภารกิจสาธารณภัยพื้นฐาน (ไฟไหม้ แผ่นดินไหว ไฟป่า กู้ภัย ฯลฯ)
ให้โอนภารกิจและอำนาจไปให้ท้องถิ่น ขณะที่การควบคุมโรคระบาดในมนุษย์ สัตว์และพืช ให้ดูว่ายังใช้งานกลไกกรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องได้มากน้อยเพียงใด
แนวทางที่สองคือ ปรับกรมป้องกันฯ ให้เป็นองค์การมหาชนภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย คือเพิ่มอิสระและความคล่องตัวบางประการในการทำงาน และขึ้นตรงกับรัฐมนตรีว่าการกรมป้องกันฯ (ตัวแบบนิวซีแลนด์) โดยให้ผู้อำนวยการหน่วยงานมีอำนาจเต็มในการจัดการสาธารณภัยเมื่อประกาศสาธารณภัยแล้ว แต่ยังคงใช้ทรัพยากรและอำนาจของกระทรวงมหาดไทยเป็นพื้นฐาน
และแนวทางที่สามคือ ไม่ต้องไปปรับอะไรทั้งนั้น แต่ให้เพิ่มทรัพยากรทั้งรถลาม้าช้าง คน งบ เทคนิคการบริหารและองค์ความรู้ต่างๆ เพิ่มเติม รวมถึงเน้นการหนุนเสริมการทำงานระหว่างหน่วยงาน ซึ่งเอาเข้าจริงแล้วจากกรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ปี 2568 และน้ำท่วมภาคกลางปี 2569 นั้นคำถามตัวใหญ่ๆ น่าจะอยู่ที่ว่าเราได้ใช้กลไกการทำงานของ พ.ร.บ.อย่างเต็มที่หรือยัง
ไม่ว่าจะใช้ตัวแบบใดก็ตาม ลงท้ายแล้วความท้าทายในการทำงานขององค์การที่เป็นทางการ (Bureaucracy) และการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานก็ยังคงจะตามมาหลอกหลอนอยู่ไม่มากก็น้อย คือเรายังคงมีปัญหาต่างคนต่างทำงานในแต่ละหน่วยงานหรือไม่?
แล้วมันช่วยประหยัดต้นทุนต่อหน่วยจริงๆ เพียงใด?
ขีดความสามารถในการรับมือและการเตรียมความพร้อมของประชาชนมีมากขนาดไหน?
และการพัฒนาเมืองและเศรษฐกิจแบบไม่ลืมหูลืมตามันก่อให้เกิดผลกระทบเชิงระบบอย่างไร?
เพราะมิเช่นนั้นแล้ว
เราอาจจำต้องมี “กระทรวงเวทมนตร์” เพื่อแก้ปัญหาประเทศนี้แทนแล้วกระมัง?
