ฤๅจำต้อง “คอเวอนเมนต์รีฟอม” อีกสักครา (1) : เหตุผลและความจำเป็นของการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ (อีกครั้ง)
โดย ฤชากร ไตรรัตนานุสรณ์
แม้ว่าระบบราชการไทยมักจะถูกมองว่ามีลักษณะของการทำงานแบบ “ต่างคนต่างทำ” ไปจนถึง “เชื่องช้า” และไม่ทันต่อสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงเชิงบริบทในยุคปัจจุบัน แต่เราคงปฏิเสธไม่ได้เลยว่า ระบบราชการไทยยังมีความสำคัญอย่างยิ่งในฐานะโครงสร้างเชิงระบบที่เป็นเครื่องจักรหรือฟันเฟืองในการพัฒนานโยบาย และนำนโยบายไปปฏิบัติให้เกิดผลต่อประชาชนและประโยชน์สาธารณะ
ดังนั้น คำถามอาจจะไม่ได้มุ่งเน้นไปที่การวิพากษ์เชิงดูแคลนตัวระบบราชการ แต่คำถามคือ เรายังสามารถปฏิรูปและพัฒนาระบบราชการเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนได้หรือไม่? อย่างไร? บนฐานคิดใด?
ซีรีส์บทความ “ฤๅจำต้อง ‘คอเวอนเมนต์รีฟอม’ อีกสักครา” จึงขอนำเสนอแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการครั้งใหม่ในหลากหลายลักษณะ เพื่อเปิดพื้นที่ในการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นสำหรับการปฏิรูประบบราชการ โดยชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นของการปฏิรูประบบราชการ หลักคิดเบื้องหลัง และแนวทางในการปฏิรูประบบราชการในรูปแบบต่างๆ – เพื่อไปสู่จินตภาพใหม่ๆ ที่ฉีกแนวไปจากกลไกเดิมๆ ที่อาจไม่ทันสถานการณ์และความจำเป็นในยุคปัจจุบันและอนาคต
ภายหลังการเลือกตั้งใหญ่ในช่วงต้นปี 2569 หนึ่งในนโยบายสำคัญของรัฐบาลคือ ความพยายามในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของกระทรวงวัฒนธรรม และกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา บนแนวคิดที่จะนำภารกิจที่เกี่ยวกับ “การท่องเที่ยว” ไปควบรวมกับกระทรวงวัฒนธรรม และทำให้กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาเดิมกลายไปเป็น “กระทรวงการกีฬา” แทน เนื่องจากเล็งเห็นว่าภารกิจที่เกี่ยวกับการท่องเที่ยวนั้นดูจะผิดฝาผิดตัวไปจากภารกิจการพัฒนากีฬาชาติ และดูเหมือนว่าจะเข้ากันได้ดีกับกระทรวงวัฒนธรรม ที่อาจช่วยหนุนเสริมภารกิจการท่องเที่ยวจากแนวคิด Soft Power (หรือจริงๆ คือ “ทุนทางวัฒนธรรม” (Cultural Capital) มากกว่าในทางวิชาการ)
ไม่ว่าจะมีเบื้องลึกเบื้องหลังอะไร ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ กรณีนี้สะท้อนให้เห็นถึงการตั้งคำถามที่ใหญ่กว่านั้นว่า “ทำไมหน่วยงานนั้น กรมนี้ ภารกิจโน้นถึงต้องไปกองรวมกันภายใต้กระทรวงหรือหน่วยงานเดียวกัน” และ “ทำไมเรายังต้องพึ่งพาโครงสร้างการทำงานแบบบนลงล่าง (Hierarchy)” ในการขับเคลื่อนนโยบาย – ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด
แล้วทำไมเราควรต้องปฏิรูประบบราชการ? แล้วแนวทางเหล่านั้นมีหน้าตาเป็นอย่างไร?
ภารกิจ (กรม) นี้ควรอยู่กับใคร?
มรดกบทสนทนา
จากคำกราบบังคมทูล ร.ศ.103
การปฏิรูประบบราชการนั้นไม่ได้เป็นเรื่องใหม่เลยหากเราไล่ดูตั้งแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถแห่งกรุงศรีอยุธยา แต่อย่างไรก็ดี เมื่อพระราชวงศ์และขุนนางจำนวนหนึ่งได้เสนอแนวทางปฏิรูปการเมืองผ่าน “คำกราบบังคมทูล ร.ศ.103” ที่มุ่งเน้นไปที่การจัดให้มีรัฐธรรมนูญและปฏิรูปกลไกนิติบัญญัติ-บริหาร-ตุลาการสมัยใหม่นั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ได้มีพระราชดำรัสซึ่งชี้ให้เห็นถึงความท้าทายของกลไกระบบราชการในขณะนั้นว่า ลำพังกลไกของรัฐบาล (ระบบราชการ) ยังคงเป็นประเด็นปัญหาขั้นพื้นฐานสำหรับการบริหารราชการแผ่นดินอยู่เลยในขณะนั้น ดังนั้น ลำดับความสำคัญของการ “คอเวอนเมนต์รีฟอม” (Government Reform – การปฏิรูปกลไกของรัฐบาล = ระบบราชการ) จึงน่าจะเร่งด่วนกว่าประเด็นอื่นๆ โดยเฉพาะข้อเสนอที่คณะพระราชวงศ์และขุนนางดังกล่าวได้เสนอให้มีรัฐธรรมนูญ การเลยิสเลตีฟ (ฝ่ายนิติบัญญัติ) และปฏิรูปการเอกเสกคิวตีฟ (ฝ่ายบริหาร) ซึ่งโดยรวมคือการปฏิรูปไปสู่ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) แบบสหราชอาณาจักร ที่เน้นไปที่การให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญและกลไกรัฐสภา
“การสองสิ่งนี้ [นิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร] รวมความก็อย่างเดียวคือคอเวอนเมนต์รีฟอมนี่แลเป็นต้นเหตุที่จะจัดการทั้งปวงได้สำเร็จตลอด ถ้าการเรื่องนี้ยังไม่เป็นการเรียบร้อยได้แล้ว การอื่นๆ ยากนักที่จะตลอดไปได้ เพราะฉะนั้นเราจึ่งขอให้ท่านทั้งปวงคิดการเรื่องนี้ตามที่รับมาว่าจะคิดนั่นเถิด การอื่นๆ ที่จำจะต้องรีฟอมบ้าง จัดขึ้นใหม่บ้างนั้นเราของดไว้พูดต่อภายหลัง…” (พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง จ.ศ.1247 หน้า 60)
สิ่งที่น่าสนใจก็คือ รัชกาลที่ 5 ทรงชี้ให้เห็นถึงโครงสร้างระบบราชการแต่เดิมนั้นมีลักษณะเป็น “เบี้ยหัวแตก” คือ มีกรมเป็นจำนวนมากที่ไม่ได้มีสายบังคับบัญชาชัดเจนระหว่างกัน แม้กระทั่งอัครมหาเสนาบดีทั้ง 2 (สมุหพระกลาโหม และสมุหนายก) ก็ยังไม่ได้มีการระบุโครงสร้างการบริหารหรือกำกับดูแลกรมอื่นๆ อย่างชัดเจน หรือเสนาบดีของจตุสดมภ์เองก็ไม่ได้มีโครงสร้างการบังคับบัญชากรมอื่นๆ เช่นกัน ทำให้อย่าว่าแต่การประสานงานกันเลย แค่การสั่งการก็ยังไม่แน่ใจแล้วว่าใครสั่งงานใครได้ แถม “เจ้ากรม” แต่ละกรมเองก็เสมือนมีอิสระย่อมๆ ในการขยายอำนาจผ่านทรัพยากรมนุษย์และภาษีที่ขึ้นอยู่กับอิทธิพลและบารมีของเจ้ากรมนั้นๆ
“เพราะฉะนั้น เสนาบดีใน ๖ ตำแหน่งนี้ [กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมท่า กรมวัง กรมเมือง กรมนา] เมื่อตกลงมาถึงภายหลังตามการที่เปลี่ยนแปลงไปตามลำดับ บางกรมก็มีการเหลือล้นจำทำไม่ไหว บางกรมก็ไม่มีอะไรจะทำ บางกรมก็มีผลประโยชน์มากเหลือล้นจนเกินไป บางกรมก็ไม่มีผลประโยชน์อันใดพอแก่การที่ต้องทำ เพราะการที่ไม่สม่ำเสมอทั้งกระบวนราชการและผลประโยชน์เช่นนี้ราชการจึงได้ค้างสะสม ด้วยการมากเหลือแรงที่จะทำ และไม่มีผลประโยชน์พอที่จะมีน้ำใจจะทำ เหตุที่การล้นเหลือที่จะทำนั้น จึงได้ทำให้การที่แบ่งไว้แต่เดิมเป็นฝ่ายทหาร [สมุหพระกลาโหม] และฝ่ายพลเรือน [สมุหนายก] ที่ถ้าตั้งใจจัดการจะให้อัครมหาเสนาบดีบังคับบัญชาฝ่ายละคนนั้นเป็นอันไม่ตลอดได้เสียแต่ต้นมือ หรือถ้าจะแบ่งให้เสนาบดีทั้ง ๖ ตำแหน่ง บังคับบัญชาแยกเป็นส่วนๆ ก็บังคับบัญชาไปไม่ไหวได้ จึงต้องแยกกรมลงไปอีกเป็นชั้นๆ จตุสดมภ์ทั้ง ๔ ก็มิได้อยู่ในบังคับอัครมหาเสนาบดีทั้ง ๒ กรมต่างๆ ซึ่งแยกออกไปอีก ก็มิได้อยู่ในบังคับจตุสดมภ์ทั้ง ๔ มีอีกเป็นอันมาก และกรมซึ่งแยกออกไปอีกนั้นก็เป็นกรมใหญ่ๆ มีหน้าที่เสมอกับเสนาบดีหรือยิ่งกว่าเสนาบดี…” (พระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน หน้า 70)
ที่มากไปกว่านั้นก็คือ พระองค์ยังทรงชี้ให้เห็นถึงประเด็นปัญหาคลาสสิกของการบริหารงานภาครัฐ คือปัญหาการจัดกลุ่ม/ประเภทของภารกิจงานว่าควรจะมีหน้าตาอย่างไร โดยเฉพาะเมื่อธรรมเนียมการปกครองตามโบราณราชประเพณีนั้นอาจจะไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ในห้วงเวลานั้นๆ อันนำมาสู่ข้อเสนอการร้อยเรียงเอากรมที่แตกกระสานซ่านเซ็นให้เข้ามาอยู่ภายใต้โครงสร้างอะไรบางอย่างเพื่อหนุนเสริมการบริหารและบังคับบัญชา คือการสร้าง “กระทรวง” มาเพื่อทำหน้าที่นั้น และกระทรวงเหล่านี้ก็เป็นความพยายามในการขยายผลจากกรมหลักของจตุสดมภ์เดิม รวมถึงบางกรมที่ทรงเห็นว่ามีความสำคัญในยุคสมัยนั้นๆ เช่น กรมพระคลัง กรมยุติธรรม กรมยุทธนาธิการ กรมธรรมการ กรมโยธาธิการ และกรมมุรธาธิการ ซึ่งฟังดูเรียบง่ายแต่ทรงพลังอย่างประหลาด (ซึ่งอิทธิพลที่ยังหลงเหลืออยู่ในปัจจุบันคือ กรมกลายเป็นหน่วยงานหลักในการจัดตั้งคน งบประมาณ และแผนนโยบาย/โครงการเฉพาะด้าน โดยกระทรวงเป็นที่ร้อยเรียงประเด็นปัญหา แผนงานนโยบาย และทรัพยากรในภาพรวม)
“อนึ่ง กรมต่างๆ แยกกันอยู่ ไม่มีผู้ใดบังคับบัญชาใครเป็นลำดับ และไม่มีการสโมสรพร้อมเพรียงกัน เมื่อมีราชการอันใดขึ้นก็ซัดทอดกันโยเยไปกว่าจะเดินได้ตลอดทุกกรม บรรดาที่เกี่ยวข้องก็เป็นการเนิ่นช้าเสียเวลา เมื่อจะพรรณนาถึงโทษที่เป็นอยู่เช่นนี้ก็ไม่มีที่สุดลงได้ จึงต้องขอรวมความลงว่าในการซึ่งจะให้ราชการทั้งปวงเรียบร้อยเป็นแบบอย่างคล่องสะดวกได้ตามสมควรที่จะปกครองบ้านเมืองในเวลานี้ จำจะต้องแบ่งราชการให้มีผู้เป็นหน้าที่รับผิดรับชอบเป็นส่วนๆ ไปพอแก่กำลังที่รักษาการได้นั้นอย่างหนึ่ง จะต้องเลิกการที่กรมทั้งปวงแสวงหาผลประโยชน์ได้โดยลำพังตัว ไม่มีกำหนดเงินกำหนดการให้ กลับเป็นเงินจ่ายให้ตามสมควรแก่การที่ได้ทำนั้นอย่างหนึ่ง การจึงจะเป็นไปสะดวกได้ตลอด
เพราะฉะนั้น จึงได้คิดตรวจดูตำแหน่งราชการซึ่งมีอยู่บัดนี้ เห็นได้ว่ามีการเกินกว่าเสนาบดีหกตำแหน่งซึ่งได้ปันไว้แต่เดิม ถ้าจะปันลงอย่างเก่าการก็จะไม่สะดวกไปได้ จำจะต้องเพิ่มเติมตำแหน่งเสนาบดีลงใหม่ ให้พอสมควรแก่ตำแหน่งราชการในเวลานี้ เมื่อคิดจะแบ่งราชการเป็นส่วนๆ ก็เห็นสมควรว่าจะปันออกในเวลานี้ได้เป็นสิบสองส่วน…ในตำแหน่งเสนาบดีทั้งสิบสองตำแหน่ง ซึ่งควรจะจัดขึ้นใหม่นี้ จะต้องยกถอนตำแหน่งเก่าๆ ซึ่งมีหน้าที่คละปะปนกันอยู่ แจกไปตามสมควรแก่ตำแหน่ง…” (พระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน หน้า 103-104)
นอกเหนือจากนี้ แนวทางในภาพรวมของการปฏิรูประบบราชการในรัชสมัยของพระองค์ยังเป็นสารตั้งต้นของการ “รวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง” อย่างแท้จริงในฐานะ “รัฐสมบูรณาญาสิทธิ์” (Absolutist State) ซึ่งมีลักษณะการรวมศูนย์ทางอำนาจมากยิ่งกว่าการปฏิรูประบบราชการและการปกครองในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (ที่เกิดจากความท้าทายของการปกครองเขตพื้นที่ที่ใหญ่ขึ้น และกลายเป็นฐานทางการบริหารและปกครองของนครรัฐอโยธยามาสู่สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น) ซึ่งรวมถึงการกำเนิดของโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาค ที่ยังคงอยู่ยั้งยืนยงมาจนถึงปัจจุบัน (ในส่วนหลังนี้ขอยกยอดไปอภิปรายในบทความถัดๆ ไป)
เมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไป เหตุความจำเป็นก็เปลี่ยนแปลง สัจธรรม “เกิดขึ้น ตั้งอยู่ ดับไป” นี้ล้วนเป็นอนิจจลักษณะของสรรพสิ่งไม่เว้นระบบราชการไทย ดังนั้น เราจะแน่ใจได้อย่างไรว่าโครงสร้างกลไกระบบราชการ (และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดิน) แต่เดิม จะยังคงใช้งานได้ในยุคปัจจุบันและอนาคตกาลข้างหน้าเล่า?
โลกที่เปลี่ยนไป
ในอัตราเร่งที่เปลี่ยนแปลง
: ทำไมต้อง “คอเวอนเมนต์รีฟอม” อีกสักครา?
เหตุผลที่การปฏิรูประบบราชการไทยควรจะกลับมาเป็นประเด็นหลักในการพัฒนาประเทศในปัจจุบัน
ประการแรก การพัฒนาและความเปลี่ยนแปลงในบริบทเศรษฐกิจ เทคโนโลยี และสังคมนั้นได้ตั้งคำถามโดยตรงถึง “การร้อยเรียงกรมเข้าใต้กระทรวง” ที่ตั้งต้นจากสมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน เช่น การพัฒนาเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม และเทคโนโลยีในห่วงโซ่อุปทานที่เกี่ยวข้องกับ “ปัญญาประดิษฐ์เพื่อการสร้างสรรค์” (Generative AI) และอุตสาหกรรมที่สามารถต่อยอดไปได้นั้น ในปัจจุบันมีกรมใดบ้างที่มีส่วนเกี่ยวข้อง? การจัดกลุ่มของกรมในปัจจุบันที่กระจายตัวไปตามกระทรวงต่างๆ ในปัจจุบันสอดคล้องกับการทำงานหรือไม่? กลไกการประสานงานในการดำเนินการดังกล่าว (เช่น ผ่านรูปแบบคณะกรรมการ/คณะทำงานระหว่างหน่วยงาน เป็นต้น) ยังมีความเพียงพอในการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลหรือไม่? ฯลฯ
อีกตัวอย่างหนึ่งคือ นโยบายสวัสดิการสังคม กองทุนประกันสังคมอยู่ภายใต้โครงสร้างการกำกับดูแลของกระทรวงแรงงาน ขณะที่การพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ประชาชนในด้านต่างๆ (รวมถึงเบี้ยคนชรา เบี้ยความพิการ) นั้นเป็นงานภายใต้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ มิพักต้องพูดถึงบริการสาธารณสุขในนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคซึ่งอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (และกระทรวงสาธารณสุข รวมถึงหน่วยงานรัฐอื่นๆ ที่เป็นเจ้าของโรงพยาบาลในโครงการ) ไปจนถึงโครงการบัตรคนจนที่อยู่ภายใต้โครงสร้างของกระทรวงการคลัง ดังนั้น คำถามคือ มิติ “สวัสดิการสังคม” ของประชาชนนั้นมีการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานแบบ “ภูษาไร้ตะเข็บ” หรือยัง? ถ้าหากยัง หากเราร้อยเรียงบริการสาธารณะประเภทนี้เข้ามาอยู่ภายใต้โครงสร้างกระทรวงเดียวกันที่มีแต่ละกรมทำงานภายใต้โครงสร้างนั้น บริการเหล่านี้จะมีความเป็นเนื้อเดียวกัน ลดการทับซ้อน ประหยัดงบประมาณ และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากกว่าเดิมหรือไม่? โดยเฉพาะในกรณีเกิดเหตุไม่คาดฝัน เช่น ในช่วงสถานการณ์โควิด-19 ที่ผ่านมา
ประการที่สอง โจทย์คลาสสิกในการบริหารองค์การทั่วๆ ไปคือ เราจะใช้พลังการบังคับบัญชาภายในองค์การแบบบนลงล่าง (Hierarchy) เช่น การจัดรูปหน่วยงานแบบกระทรวงหรือกรม หรือเราจำต้องอาศัยแนวทางการประสานงานกับหน่วยงานและตัวแสดงภายนอกองค์การของเรา (Collaboration) เช่น งาน “บูรณาการ” ระหว่างหน่วยงาน หรือต้องใช้ทั้งคู่? ปัจจุบันเราอาจเรียกโครงสร้างการบริหารปกครอง/การอภิบาล (Governance) ของระบบราชการไทยว่าเป็นลักษณะ “กรรมการภิบาล” (Commission-nance) คือมีการจัดตั้งคณะกรรมการและคณะทำงานเป็นจำนวนมากเพื่อทำงานเชิงนโยบาย ซึ่งมักประกอบไปด้วยตัวแทนจากส่วนราชการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
ดังนั้น คำถามต่อมาก็คือ กลไกการ “บูรณาการงาน” ดังกล่าวนั้นทำงานได้ตามที่ต้องการหรือไม่? หรือมี Pain Point บางอย่างในการทำงาน เช่น ใครเป็นเจ้าภาพ จะใช้/แบ่งทรัพยากรกับใคร ระยะเวลาที่ทำตอบสนองความต้องการประชาชนหรือไม่ ผลลัพธ์สุดท้ายเป็นอย่างไร แรงจูงใจในการร่วมมือมีมากน้อยเพียงใด ฯลฯ ขณะที่กลไกการสั่งการแบบบนลงล่างในแต่ละกระทรวง/กรมกลับแลดูเหมือนจะมีพลังบางอย่างในการดลบันดาลให้ภารกิจที่กำหนดไว้สำเร็จตามแนวคิด “หัวส่าย หางกระดิก” ในหลายกรณี เนื่องจากการบริหารงานโดยใช้คำสั่ง สายการบังคับบัญชา และอำนาจในการให้คุณให้โทษ เหล่านี้ล้วนเป็น “แคร์รอตและแส้” ที่ไว้ใช้กระตุ้นจูงใจบุคลากรในการทำงานโดยตรง ซึ่งแตกต่างจากแนวทางการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่อาจไม่ได้มีการระบุ “กติการ่วมกัน” ดังเช่นในแต่ละกรมกอง
ประการที่สาม พลวัตทางการเมืองมีความเปลี่ยนแปลงไปเป็นอย่างมาก จากไพร่ฟ้าราษฎรที่มีลักษณะเป็นเพียง “ผู้รอรับความสงเคราะห์” (Passive Subjects) ก็เปลี่ยนแปลงเป็นประชาชนและพลเมืองที่ต้องการรักษาสิทธิขั้นพื้นฐานของตน (Citizens) ที่อาจกลายเป็นผู้ที่ขันแข็งในการเรียกร้องสิทธิและผลประโยชน์ของตน (Active Citizens) ดังนั้น หากบริการสาธารณะและนโยบายสาธารณะไม่สามารถตอบสนองประชาชนและพลเมืองที่นับวันจะมีความต้องการมากยิ่งขึ้น ความเชื่อมั่นในรัฐบาลของประชาชนก็จะลดลงจนอาจส่งผลต่อการให้ความร่วมมือและปฏิบัติตามกฎหมายในด้านต่างๆ ไปจนถึงการถอยหลังลงคลองของการพัฒนาประเทศและความอยู่ดีกินดีของประชาชน นั่นหมายความว่าการปฏิรูประบบราชการจึงไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ไม่ว่าจะในระยะสั้น กลาง หรือยาวแต่อย่างใด
แล้วเราจะกลับมาคุยกันต่อสำหรับ “ตัวอย่าง” แนวทางการปฏิรูประบบราชการเบื้องต้นในฉบับหน้าด้วยความระทึกในดวงหทัยพลัน
บรรณานุกรม
ทัศนาวลัย ศรสงคราม. (2526). เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน ร.ศ.103 และ พระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน. หนังสือเนื่องในงานฉลองพระชันษาครบ 60 พรรษาของสมเด็จพระเจ้าพี่นางเธอ เจ้าฟ้ากัลยาณิวัฒนา. กรุงเทพฯ : จันวาณิชย์.
