ฤๅจำต้อง ‘คอเวอนเมนต์รีฟอม’ อีกสักครา (2) : เหตุผลและความจำเป็น ของการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ (อีกครั้ง)
บทความพิเศษ ฤชากร ไตรรัตนานุสรณ์
ฤๅจำต้อง ‘คอเวอนเมนต์รีฟอม’ อีกสักครา (2)
: เหตุผลและความจำเป็น
ของการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ (อีกครั้ง)
ในตอนที่แล้วเราทิ้งท้ายเอาไว้ว่า เมื่อหน่วยงานภาครัฐมีทางเลือกในการบริหารงานออกเป็นสองแนวทาง
คือ การใช้พลังของกลไกองค์การที่เป็นทางการแบบระบบราชการ หรือการใช้แนวทางในการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน
โจทย์ปัญหาว่าด้วยการจัดประเภทภารกิจและหน่วยงาน และการจัดหมวดหมู่และกลุ่มของภารกิจภายใต้โครงสร้างการบริหารเดียวกันถือว่าอยู่ภายใต้วิธีคิดแบบแนวทางแรก ซึ่งเป็นประเด็นคลาสสิคที่แต่ละประเทศอาจมีวิธีคิดและแนวทางที่แตกต่างกัน
แต่อย่างไรก็ดี บทเรียนจากต่างประเทศบางส่วนอาจช่วยทำให้เราทำความเข้าใจ “จินตภาพใหม่” ในการปฏิรูประบบราชการต่อไป
จะควบรวมหรือไม่ควบรวมหน่วยงาน?
: กรณีศึกษาจากต่างประเทศ
ในกรณีของประเทศญี่ปุ่น กระทรวงเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรม (Ministry of Economy, Trade and Industry – METI) คือ “อภิกระทรวง” ที่ควบรวมภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ การพัฒนาอุตสาหกรรม การค้าขาย (พาณิชย์) รวมถึงทรัพยากรธรรมชาติและพลังงาน (ย้ำ ทรัพยากรธรรมชาติและพลังงาน!) ภายใต้กระทรวงเดียว
หลักคิดสำคัญของกรณีนี้คือ เนื่องจากภารกิจการพัฒนาเศรษฐกิจนั้นอาจหนีไม่พ้นการพิจารณาถึงความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การอุตสาหกรรม การค้า ที่อาจต้องวางแนวทางในการพัฒนาอย่างเป็นระบบ บนต้นทุนทรัพยากรธรรมชาติและพลังงาน (รวมถึงการใช้ประโยชน์ทรัพยากรดังกล่าวให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดด้วย)
ขณะที่ประเทศสิงคโปร์เองก็ออกแบบกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจในวิธีคิดคล้ายๆ กันคือ กระทรวงพลังงาน การค้า และอุตสาหกรรม (Ministry of Energy, Trade and Industry)
ในทำนองเดียวกัน ประเทศเกาหลีใต้เองก็มีการตั้งกระทรวงการค้า อุตสาหกรรม และพลังงาน (Ministry of Trade, Industry and Resources) โดยมีท่วงทำนองของหลักคิดเดียวกันกับญี่ปุ่นคือ การควบรวมภารกิจการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวมทั้งหมด แต่มีความแตกต่างจากญี่ปุ่นคือ ภารกิจที่เกี่ยวข้องกับพลังงานนั้นได้ถูกนำไปตั้งในอีกกระทรวงหนึ่ง คือกระทรวงภูมิอากาศ พลังงาน และสิ่งแวดล้อม (Ministry of Climate, Energy and Environment) ซึ่งก็ยังคงปรากฏร่องรอยของการ “ควบรวม” ภารกิจที่คิดว่าคล้ายคลึงกันอย่างพลังงาน สิ่งแวดล้อม และการจัดการเรื่องสภาพภูมิอากาศในภาพรวม
ขณะที่ล่าสุดนิวซีแลนด์นั้นได้มีการควบรวม 3 กระทรวงและหน่วยงานในสังกัดกระทรวงกิจการภายในเป็นกระทรวงเมือง สิ่งแวดล้อม ภูมิภาค และคมนาคม (Ministry of Cities, Environment, Regions, and Transport) เพื่อควบรวมภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเมืองและสิ่งแวดล้อม
แม้กระทั่งเวียดนามเองก็มีการควบรวมกระทรวงต่างๆ ในการปฏิรูประบบราชการครั้งล่าสุดในปี 2568 เช่น ควบรวมกระทรวงเกษตรและการพัฒนาชนบท (Ministry of Agriculture and Rural Development) กับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (Ministry of Natural Resources and Environment) เข้าด้วยกัน เป็นต้น
สหรัฐอเมริกานั้นแตกต่างจากตัวแบบเหล่านี้ คือมีการแยกกระทรวงต่างๆ ออกไปเป็นเอกเทศซึ่งเป็นแนวทางเดียวกันกับประเทศไทยในปัจจุบัน
เช่นเดียวกันกับไต้หวันที่ไม่ได้ใช้วิธีคิดเดียวกันกับประเทศญี่ปุ่น เกาหลีใต้ นิวซีแลนด์ และเวียดนามแต่อย่างใด
สิ่งที่น่าสนใจในกรณีแยกภารกิจงานท่องเที่ยวจากภารกิจงานกีฬาของกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาในประเทศไทย แล้วพยายามนำภารกิจงานท่องเที่ยวไปควบรวมกับกระทรวงวัฒนธรรมนั้นพบว่า เกาหลีใต้ได้ควบรวมภารกิจทั้งหมดนี้ในกระทรวงเดียวกัน (กระทรวงวัฒนธรรม กีฬา และการท่องเที่ยว – Ministry of Culture, Sports and Tourism) ซึ่งเวียดนามเองก็ควบรวมภารกิจกระทรวงตามแนวทางดังกล่าวเช่นกัน!
(ส่วนญี่ปุ่นกลับเอาภารกิจกีฬาและวัฒนธรรมไปรวมเป็นกระทรวงศึกษาธิการ วัฒนธรรม กีฬา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี – Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology – MEXT ซะอย่างนั้น!)
ความจำเป็น
ของ “องค์การที่เป็นทางการ”
(Bureaucracy)
โครงสร้างองค์การที่เป็นทางการ (Bureaucracy) คือรูปแบบการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของบุคลากรในหน่วยงานตามลักษณะงาน อำนาจหน้าที่ และสายการบังคับบัญชา ภายใต้กฎระเบียบหรือมาตรฐานการทำงานแบบเป็นทางการ (Formal relations) ซึ่งแตกต่างจากรูปแบบการทำงานแบบยุคโบราณที่ยังไม่ได้มีการแบ่งงานกันทำ มีลักษณะของการทำงานบนฐานความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ เช่น ความสัมพันธ์แบบครอบครัว-เครือญาติ เพื่อนฝูง หรือกลุ่มอาชีพช่างฝีมือแบบดั้งเดิม ฯลฯ
เมื่อรูปแบบองค์การสมัยใหม่ดังกล่าวมีการใช้งานทั้งในภาครัฐและเอกชน คำว่า Bureaucracy จึงไม่ควรแปลตรงๆ ว่า “ระบบราชการ” แต่ควรแปลว่า “องค์การที่เป็นทางการ” (Formal Organization) มากกว่า เพราะเวลาเราศึกษาองค์การ นี่คือโหมดหลักในการทำงานของตัวองค์การส่วนใหญ่ที่ไม่สนว่าจะเป็นหน่วยงานของภาคส่วนไหน (ยกเว้นว่าเรากำลังพูดถึงองค์การที่เป็นทางการของภาครัฐ ในส่วนนี้อาจจะแปลเป็น “ระบบราชการ” แทน)
ในทางทฤษฎีนั้น องค์การที่เป็นทางการคือรูปธรรมของการสร้าง “แนวทางที่ดีที่สุด” (One-best-way) ในการทำงานในห้วงขณะเวลาหนึ่งด้วยความสัมพันธ์แบบทางการที่เน้นกฎระเบียบอันมีเหตุมีผล เพื่อปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ อันเป็นมาตรฐานการทำงานรูปแบบหนึ่ง และปฏิเสธไม่ได้ว่าองค์การที่เป็นทางการนั้นเสมือนเป็น “ค่าตั้งต้น” (Default) ของการทำงานทั้งปวง ดังนั้น คำถามจึงยังหนีไปไม่พ้นระหว่างเน้นการใช้งานองค์การที่เป็นทางการ กับเน้นการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน หรือใช้ทั้งสองอย่างในการบริหารงานในทางปฏิบัติ
ในกรณีที่ไม่สามารถใช้การประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน (ไม่ว่าจะเกิดจากการขาดเจ้าภาพ การไม่ได้นำ “งานบูรณาการระหว่างหน่วยงาน” เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของตัวชี้วัดหน่วยงานและบุคลากร ความท้าทายในการออกแบบโครงการและจัดการทรัพยากร ฯลฯ) และเมื่อวัฒนธรรมองค์การของหน่วยงานภาครัฐอาจมีความโน้มเอียงไปในการทำงานตามคำสั่งบังคับบัญชาแบบบนลงล่างแบบ “หัวส่ายหางกระดิก” หากการวางกลไกการทำงานที่มีมาตรฐานและชัดเจน รวมถึงผู้นำและองค์การเองมีขีดความสามารถในการดำเนินการต่างๆ อย่างมีวิสัยทัศน์ เช่นนี้แล้วการระเบิดพลังของโครงสร้างองค์การที่เป็นทางการก็จะถูกขับเคลื่อนไปในทางเดียวกันทั้งองคาพยพ โดยเฉพาะในกรณีการสร้าง “อภิกระทรวง” ที่มีภารกิจที่เกี่ยวข้องไปกองรวมกัน ปัญหาการประสานงานหรือบูรณาการระหว่างหน่วยงานที่มีอยู่ในปัจจุบันก็อาจถูกแก้ไขได้เช่นกัน รวมถึงเพิ่มโอกาสในการลดงบประมาณที่ซ้ำซ้อน ไปจนถึงเพิ่มเติมงบประมาณและทรัพยากรในการทำภารกิจที่เกี่ยวข้องเชิงระบบได้อีกด้วย
ข้อควรระวังในการพิจารณา
เพื่อ “ควบรวม” หน่วยงาน
เขียนมายืดยาวเหมือนจะหว่านล้อมเชิญชวนให้มาควบรวมหน่วยงาน (ซึ่งก็จริง!) แต่มันก็เหมือนยารักษาโรค และทุกสรรพสิ่งที่เหรียญมันมีสองด้าน หรือมีคุณประโยชน์ก็อาจมีโทษมหันต์หากไม่ได้ไตร่ตรองอย่างรอบคอบและรอบด้าน
ประการแรก จำนวนกระทรวงหรือหน่วยงานที่น้อยลงไม่ได้เท่ากับการมีกลไกระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ (และประสิทธิผล) เสมอไป
ในบทความบนเว็บไซต์ Policy Watch ของปุรวิชญ์ วัฒนสุข ได้เตือนว่า การ “ยุบหน่วยงาน” ไม่ได้หมายความถึงการ “ยุบภารกิจ” และ “ยุบต้นทุน” ในทางตรงกันข้าม มันคือการ “ร้อยเรียงภารกิจ” ภายใต้โครงสร้างใหม่มากกว่าการทุบทำลายงานและงบประมาณ ซึ่งยังคงเป็นโจทย์คลาสสิคเดียวกันกับสมัยรัชกาลที่ 5 ที่จำต้องร้อยเรียงกรมต่างๆ ที่เป็นเบี้ยหัวแตกในสมัยนั้นให้มาอยู่ภายใต้โครงสร้างของกระทรวงอยู่ดี
ดังนั้น การสอดประสานกันของ “ภารกิจ” และ “งบประมาณ” จะต้องอยู่ในระดับ “อัลตร้าสมูท” หรือเชื่อมกันแบบภูษาไร้ตะเข็บเพื่อลดความซ้ำซ้อน ลดงบประมาณ และเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานอีกด้วย
ประการที่สอง จุดอ่อนขององค์การที่เป็นทางการคือ ปัญหาเรื่องความเทอะทะ เชื่องช้า และการทับซ้อนกันของกฎระเบียบและกระบวนการต่างๆ (เรียกว่า Red Tape) หรือปัญหาการทำงานแบบต่างคนต่างทำ (เรียกว่า Silo) จนอาจทำให้ขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตลอดจนอาจเป็นระบบที่เอื้อให้เกิดการทุจริตได้ หากการบังคับใช้กฎหมายและระบบคุณธรรมล้มเหลว ดังนั้น ยังไม่มีอะไรการันตีว่าการควบรวมภารกิจหรือกระทั่งตั้งอภิกระทรวงนั้นจะช่วยแก้ปัญหาจริงๆ โดยเฉพาะหากขาดการสร้างมาตรฐานการทำงานที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น ปัจจัยผู้นำองค์การ กลไกการทำงาน การกิโยตีนกฎหมาย และการมุ่งเน้นการจัดการงานและทรัพยากรจึงยังคงเป็นความท้าทายสุดคลาสสิคในการบริการระบบราชการอยู่ดี
เพราะมิเช่นนั้นตัวองค์การหรืออภิกระทรวงทั้งองคาพยพนั้นจะกลายเป็น “อภิมหามหึมาไซโล” ไปเสียฉิบ!
ประการที่สาม จุดอ่อน (Pain Point) ที่สำคัญของกลไกระบบราชการทั้งปวงคือ วัฒนธรรมการสั่งงานจากส่วนกลางลงไปยังส่วนภูมิภาค (รวมถึงจากส่วนกลางไปส่วนท้องถิ่น) ที่มักจะ “ให้งาน แต่ไม่ให้ทรัพยากร” ซึ่งปัญหามันอีนุงตุงนังจากหลายปัจจัย ทั้งการขาดงบประมาณและบุคลากร ความท้าทายในการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ฯลฯ ดังนั้น ถ้าต้องการใช้พลังของอภิกระทรวง (หรือควบรวมภารกิจหน่วยงาน) ก็จะหนีความท้าทายในส่วนนี้ไปไม่พ้น หากปัญหาการบริหาร “คน งบ นโยบาย” ยังไม่ได้รับการแก้ไขต่อไป
โอกาสและความท้าทาย
ในการ “ร้อยเรียงพวงกรม” เสียใหม่ (อีกครา)?
ยํ้าอีกสักรอบว่า การจัดประเภทภารกิจ หน่วยงาน และการจัดหมวดหมู่ภารกิจภายใต้โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินนั้นเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งที่ส่งผลต่อเนื้อหา กระบวนการ และหน้าตานโยบายและบริการสาธารณะ หากมีความพยายามในการทบทวน “จินตภาพ” หรือวิธีคิดของระบบราชการที่ไม่ติดยึดแต่กับสิ่งที่เคยเกิดขึ้นเพียงอย่างเดียว ไม่ว่าจะใช้ตัวแบบที่เน้นการประสานงานระหว่างหน่วยงาน (หรือ “การบูรณาการ” ที่ผู้ปฏิบัติงานมักจะไม่ค่อยมีภาพจำดีๆ กัน แม้ว่าโดยหลักการแล้วเป็นแนวทางที่ดีเช่นกัน) หรือการกลับมา “ร้อยเรียงพวงกรม” เสียใหม่ หรือทำทั้งสองอย่าง ถ้าผลลัพธ์เชิงนโยบายมันสามารถสร้างคุณค่าสาธารณะอย่างแท้จริง รวมถึงอาจประหยัดงบประมาณต่อหน่วยได้ ก็น่าจะเป็นส่วนช่วยในการพัฒนาประเทศชาติของเราต่อไปได้ ภายใต้ความท้าทายทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง งบประมาณ และบริการสาธารณะในปัจจุบันและอนาคต
อย่างไรก็ดี เอาเข้าจริงแล้วความท้าทายในการปฏิรูประบบราชการและการบริหารระบบราชการนั้นมักไม่ใช่ความท้าทายเชิงเทคนิค หรือหลักวิชาทางรัฐประศาสนศาสตร์อย่างเดียว แต่รวมถึงความท้าทายในทางสังคมการเมืองเสียมาก
เช่น หากเราทำการสร้าง “อภิกระทรวง” แล้ว ตำแหน่งแห่งที่ของรัฐมนตรีและข้าราชการระดับสูงนั้นจะหายไปหรือไม่? (หรือจะจัดสรรตำแหน่ง “รัฐมนตรีช่วยว่าการ” กันอย่างไร?) การออกแบบระบบการบังคับบัญชาจะเปลี่ยนแปลงไปเข้าใคร-ออกใคร? ตัวสำนักงานในการทำงานนั้นจะต้องมีการปรับเปลี่ยน (หรือสร้างใหม่) กันอย่างไร? อัตรากำลังและจำนวนบุคลากรยังต้องใช้จำนวนเท่าเดิมหรือไม่? ค่าตอบแทนและสวัสดิการจะต้องมีต้นทุนมากน้อยเพียงใด? กระบวนการทำงานเพื่อการบริการประชาชนจะออกมามีรูปร่างหน้าตาแบบไหน? แนวทางนี้จะกระทบกับการพัฒนาประชาธิปไตยไทยอย่างไร? ฯลฯ
ทั้งหลายเหล่านี้ล้วนเป็นคำถามคลาสสิคในเรื่องของการคิดเชิงระบบ (Systems Thinking) และการจัดการความเปลี่ยนแปลง (Change Management) เสมอ เพราะในทุกความเปลี่ยนแปลงก็ไม่ใช่ว่าจะมีคนคล้อยตามทุกคน และหลายต่อหลายครั้งความไม่คล้อยตามนั้นอาจจะมีทั้งในส่วนของความรู้สึกขัดแย้งกับความคุ้นชินเดิม (Default) ซึ่งเป็นปกติของมนุษย์จากมุมมองเศรษฐศาสตร์เชิงพฤติกรรมที่มนุษย์มักโอเคกับความไม่เปลี่ยนแปลง กับในส่วนของผลประโยชน์บางอย่างที่อาจหายไปในมิติต่างๆ การแสวงหาสมดุลระหว่างการสร้างประโยชน์สาธารณะ กับการพิจารณาความต้องการของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของคนทั้งสังคม บนฐานคิดเชิงระบบจึงเป็นคำตอบของปัญหา
ซึ่งปีศาจมักจะปรากฏอยู่ในรายละเอียดเสมอ…
