นิธิ เอียวศรีวงศ์ : ‘อำนาจวีโต้’ ที่ไร้เอกภาพ

นายโรเบิร์ต ไรช์ ซึ่งเคยเป็น รมต.แรงงานในสมัยประธานาธิบดี บิล คลินตัน โพสต์ข้อมูลเกี่ยวกับการต่อต้านประธานาธิบดีทรัมป์ในหมู่ข้าราชการประจำหลายหน่วยงาน (ที่จริงควรเรียกว่าข้ารัฐการ แต่เพื่อดำรงความศักดิ์สิทธิ์ของคนกลุ่มนี้ในหูคนไทย ผมจึงขอใช้แบบที่คนไทยเคยชิน) นับตั้งแต่รวมหัวกันหลายหน่วยงาน เพื่อหารือกันว่าจะสามารถกีดกันมิให้นโยบายที่ริเริ่มสมัยทรัมป์เข้ามาสู่การปฏิบัติได้อย่างไร ไปจนถึงจะชะลองานและยื่นคำร้องต่อสำนักผู้ตรวจการแผ่นดิน หากทรัมป์ดำเนินนโยบายบางอย่างที่หน่วยงานนั้นไม่เห็นชอบด้วย

นี่เป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยปรากฏในระบบปกครองของอเมริกันมาก่อน ข้าราชการส่วนกลางต่อต้านคัดค้านนโยบายรัฐบาลนั้นมีมาตลอดแหละครับ (นับตั้งแต่มีระบบราชการส่วนกลางจริงจัง) แต่เป็นการกระทำส่วนบุคคลบางคน (เช่น แอบส่งข้อมูลลับให้สื่อ) หรือเป็นการกระทำของเฉพาะบางกรมกอง (เช่น เมื่อกรมอุทยานแห่งชาติถูกแทรกแซงในการแต่งตั้งข้าราชการในกรม เมื่อเกือบร้อยปีที่แล้ว ก็ออกมาต่อต้านคัดค้านผ่านสื่อ) แต่ไม่เคยมีครั้งไหนที่ต่อต้านคัดค้านนโยบายรัฐบาลอย่างเป็นขบวนการ และทำทั้งระบบราชการเหมือนครั้งนี้ ยิ่งกว่านั้นมาตรการที่ใช้ตอบโต้ยังก้ำกึ่งว่าชอบด้วยกระบวนการประชาธิปไตยหรือไม่ด้วย

หลายคนอาจบอกว่า เฮ้ย นั่นมันเรื่องเล็ก ข้าราชการไทยไปร่วมเป่านกหวีดปิดเมือง เพื่อไล่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ใครที่เป่าได้ดัง ก็ได้ดีมาในทุกวันนี้ด้วยซ้ำ

แต่ต้องเข้าใจนะครับว่า ในเมืองไทยระบบราชการมีมาก่อนประชาธิปไตย ส่วนในสหรัฐ ประชาธิปไตยมีมาก่อนระบบราชการ

US Labor Secretary Robert Reich points to a chart showing the progress of the minimum wage as Laura Tyson (R) of the Council of Economic Advisors stands next to him 03 February in Washington. / AFP PHOTO / J. DAVID AKE

ประชาธิปไตยอเมริกันนั้นจะไม่มีปัญหาเลย หากอเมริกายังมีสภาพเหมือนเมื่อตอนประกาศเอกราช คือเป็นประเทศของเกษตรกรอิสระจำนวนมาก ซึ่งแม้ไม่มีเทคโนโลยีที่สูงเด่น แต่ก็มีแรงงานทาสที่สามารถใช้ในการผลิตพืชผลด้วยต้นทุนที่ต่ำกว่าคนอื่น

บิดาผู้สร้างชาติอเมริกัน วางรูปแบบการปกครองไว้ในลักษณะที่รู้จักกันในปัจจุบันว่า check and balance คืออำนาจทั้งหลายต้องถูกตรวจสอบถ่วงดุลกันเองอย่างสลับซับซ้อน อำนาจเด็ดขาดไม่อยู่กับใครสักฝ่ายเดียว อำนาจบริหาร, นิติบัญญัติ และตุลาการแยกจากกันอย่างเด็ดขาด แต่ถึงจะแยกจากกัน แต่ละฝ่ายก็มีอำนาจแทรกฝ่ายอื่นได้ การตรวจสอบถ่วงดุลเช่นนี้ไม่ได้มีเฉพาะระดับสหรัฐเท่านั้น แต่มีในทุกระดับการปกครอง นับตั้งแต่ท้องถิ่นเล็กๆ ขึ้นมา

นี่เป็นระบบปกครองที่ให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพแก่เกษตรกรรายย่อยได้อย่างมั่นคงแข็งแรงที่สุด เพราะรัฐถูกมัดมือมัดเท้าไว้ไม่ให้เข้ามายุ่งเกี่ยวกับชีวิตพลเมืองได้ง่ายๆ และมันก็เป็นอย่างนั้นมาจนถึงทุกวันนี้

ระบบราชการส่วนกลางของสหรัฐจึงเล็กนิดเดียวตลอดมา ซ้ำร้ายตำแหน่งราชการยังถูกใช้เป็นรางวัลของนักการเมืองในการตอบแทนสมัครพรรคพวกของตน พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือระบบราชการอเมริกันคือพื้นที่สำหรับระบบอุปถัมภ์ทางการเมืองนั่นเอง

จนถึงคริสต์ศตวรรษที่ 19 เมื่อรัฐบาลยุโรปก้าวไปถึงไหนต่อไหนแล้ว คือสร้างระบบราชการส่วนกลางที่เข้มแข็ง และตอบสนองต่อนโยบายรัฐบาลกลางอย่างมีประสิทธิภาพ (ที่เข้มแข็งที่สุดคือปรัสเซีย-เยอรมนี, แต่ในอังกฤษและฝรั่งเศส ก็ไม่ได้ด้อยกว่ากันมากนัก) ระบบราชการส่วนกลางอเมริกันก็ยังเละตุ้มเป๊ะด้วยระบบอุปถัมภ์เหมือนเดิม (ผมควรกล่าวเพื่อให้เห็นภาพได้ชัดขึ้นด้วยว่า รัฐบาลกลางอเมริกันเพิ่งเริ่มเก็บภาษีทางตรง-ภาษีรายได้, ภาษีทรัพย์สิน, ฯลฯ-จากประชาชนในต้นศตวรรษที่ 20 นี่เอง ก่อนหน้านี้รายได้ส่วนใหญ่มาจากภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีนำเข้า, ส่งออก, ค่าธรรมเนียม ฯลฯ)

จนถึงปลายศตวรรษที่ 19 และต้นศตวรรษที่ 20 นั่นแหละครับ จึงได้เกิดขบวนการปฏิรูประบบราชการขึ้น มักเรียกความเคลื่อนไหวนี้ว่าความเคลื่อนไหวของกลุ่มหัวก้าวหน้า (Progressivism) โชคดีที่ความเคลื่อนไหวนี้ครอบงำทั้งสองพรรคการเมืองใหญ่ ทำให้การปฏิรูปดำเนินไปอย่างค่อนข้างต่อเนื่อง และนำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในหลายด้านได้ในที่สุด แต่ในที่นี้จะพูดถึงเฉพาะการปฏิรูประบบราชการส่วนกลาง

ในแง่นี้ก็ไม่ก้าวหน้าอะไรนักหนา นอกจากก้าวให้ทันระบบราชการในยุโรป ข้าราชการของหน่วยงานราชการต้องมีความสามารถที่เหมาะกับงาน จึงต้องรับสมัครสอบ มีการประเมินผลงานอย่างเป็นระบบเพื่อเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง ดังนั้น ถึงแม้สภายังสงวนอำนาจในการรับรองตำแหน่งบริหารระดับสูงบางตำแหน่งอยู่ ก็ไม่สามารถจะยัดคนของตัวเองเข้าไปในระบบราชการได้อย่างแต่ก่อน ต้องรับรองคนที่ไต่เต้าอยู่ในระบบนั่นเอง

US President Ronald Reagan holds up 16 June 1987 a “veto pencil” he received during a luncheon with Senate Republicans on Capitol Hill in Washington, D.C. The pencil is a reference to his wish, repeated during his speech to the nation 15 June, that he could veto legislation such as expenditure bills line-by-line. Reagan was US president from 1980 to 1988. / AFP PHOTO / MIKE SARGENT

พูดง่ายๆ ก็คือระบบราชการอเมริกันกลายเป็นระบบราชการที่เหมือนของรัฐสมัยใหม่โดยทั่วไป มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน สั่งสมความเชี่ยวชาญนั้นสืบทอดต่อมาในกรมกองนั้นได้ รวมทั้งสั่งสมข้อมูลที่เกี่ยวข้องไว้จำนวนมากขึ้นตามลำดับ ช่วยให้ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น กลายเป็นมือไม้ที่สำคัญของฝ่ายบริหารซึ่งมีบทบาทเพิ่มขึ้นตลอดมา (แต่สภาก็ยังสามารถเรียกไปสอบถามอะไรได้อยู่เสมอ รวมทั้งศาลอาจสั่งว่าคำสั่งทางปกครองนั้นๆ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญก็ได้ด้วย)

ระบบราชการซึ่งเพิ่งเกิดทีหลังประชาธิปไตย จึงไม่แข็งแกร่งขนาดที่จะต่อต้านทัดทานนโยบายของรัฐบาลได้จริง เกียร์ว่างก็อาจถูกไล่ออกในพริบตาเหมือนฟ้าผ่า (อย่างที่ทรัมป์ไล่รองอัยการสูงสุดซึ่งทำหน้าที่อัยการสูงสุดออกเมื่อเร็วๆ นี้)

แม้เป็นมือไม้ของฝ่ายบริหาร แต่ข้าราชการอเมริกันไม่อาจฟังคำสั่งจากฝ่ายบริหารแต่ฝ่ายเดียวได้ (ในอังกฤษ คุณทำตามที่ท่านสั่งมา ผิดถูกไม่ใช่เรื่องของคุณ แต่นายของคุณหรือนักการเมืองเป็นผู้รับผิดชอบในสภาเอง) เพราะรัฐธรรมนูญอเมริกันไม่อนุญาตให้มีคำสั่งใดเกิดขึ้นได้โดยไม่ถูกตรวจสอบถ่วงดุล ทรัมป์สั่งห้ามมุสลิม 7 ชาติเดินทางเข้าสหรัฐ เจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองทำตามคำสั่งไม่กี่ชั่วโมง ศาลก็สั่งคุ้มครองชั่วคราวเพราะคำสั่งของประธานาธิบดีอาจไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองก็ต้องปล่อยให้ชาวต่างชาติที่ถูกห้ามเข้าประเทศได้ต่อไป

ในขณะที่ระบบตรวจสอบถ่วงดุลของอเมริกัน ช่วยพิทักษ์ปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างดีเยี่ยม แต่ก็เป็นระบบที่อุ้ยอ้ายเสียจนยากมากและแพงมาก ที่จะบรรลุการตัดสินใจอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยเฉพาะเรื่องที่ไม่มีความเห็นพ้องต้องกันของพลเมือง

ความอุ้ยอ้ายนั้นเห็นได้ชัดอย่างที่ Samuel Huntington ชี้ไว้ว่า อำนาจทั้งสามที่ต่างเป็นอิสระต่อกันของอเมริกันนั้น มีระบบราชการของตนเอง หลายครั้งก็ซ้ำซ้อนกันเสียด้วย และต่างก็ตั้งป้อมที่จะคอย “ตรวจสอบถ่วงดุล” กันเอง จนไม่มีฝ่ายใดทำอะไรได้

ส่วนความยากและความแพงในการบรรลุการตัดสินใจนั้น นักรัฐศาสตร์บางคนอธิบายว่า อำนาจวีโต้ในระบบอเมริกันนั้นมีมาก หลากหลาย และกระจายไปยังจุดต่างๆ ทั่วทั้งสังคม อำนาจวีโต้ในระบบ (คืออยู่ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่น) ก็มาก ไม่ว่าจะเป็นสภา ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองสภาที่เป็นอิสระต่อกันเด็ดขาด และอาจวีโต้กันและกันได้ เสียงข้างน้อยในสภาทั้งสองก็มีอำนาจวีโต้ระดับหนึ่ง, ศาลวีโต้ได้ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร ฯลฯ เหลือจะพรรณนาได้หมด อำนาจวีโต้นอกระบบก็มีมากและแข็งแกร่งยิ่งกว่าประเทศประชาธิปไตยทั่วไป แม้ไม่อาจวีโต้ได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด แต่ก็เป็นพลังที่จะทำให้การตัดสินใจระดับรัฐจะสำเร็จในเรื่องใดได้ยากหรือแพงมาก สื่ออเมริกันมีอิทธิฤทธิ์มากแค่ไหนก็รู้ๆ กันอยู่ สมาคมวิชาชีพ คณะกรรมการชุดต่างๆ ประจำถิ่น ฯลฯ ล้วนมีพลังวีโต้ได้

จนกระทั่งนักรัฐศาสตร์อเมริกันอีกบางคนเรียกระบบปกครองอเมริกันว่า Vetocracy (“วีตวาธิปไตย” กระมัง?) คืออำนาจอธิปไตยอยู่ที่กลุ่มคนที่มีเรี่ยวแรงจะวีโต้ได้ ไม่ต้องบอกก็พอจะนึกออกนะครับว่า ระบบนี้แม้ปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่ให้รัฐล่วงละเมิดได้ดี แต่ก็เสี่ยงที่คนซึ่งไม่ได้เชื่อมโยงกับประชาชนเลย เช่น นายทุน, ธุรกิจใหญ่, กลุ่มผลประโยชน์ และกลไกของ “รัฐพันลึก” จะเข้ามาใช้อำนาจวีโต้แทนประชาชน เพื่อผลประโยชน์ของตนเอง

ขอให้สังเกตนะครับว่า อำนาจวีโต้คืออำนาจขัดขวาง ไม่ใช่อำนาจที่จะนำไปสู่การตัดสินใจทำอะไร ดังนั้น รัฐอเมริกันจึงไม่เคยทำอะไร (ที่ควรทำ) ได้ง่ายๆ ต้องใช้เวลายาวนานและอาจต้องสูญเสียมากอย่างไม่จำเป็น (เช่น สงครามกลางเมือง, เพิร์ลฮาร์เบอร์ถูกโจมตีย่อยยับ, หรือประท้วงกันจนประเทศแทบพังกว่าจะยุติสงครามเวียดนามได้) สหรัฐนั้นเป็นมหาอำนาจใหญ่ เที่ยวรบกับใครก็ได้ทั่วโลก แต่เพียงแค่ให้หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าแก่ประชาชนของตนเองยังทำไม่ได้ ถึงทำได้ในที่สุดก็ไม่ถ้วนหน้าจริง และแผนการดังกล่าวกำลังถูกเปลี่ยนให้ยิ่งไม่ถ้วนหน้ามากขึ้นภายใต้รัฐบาลชุดใหม่

ด้วยเหตุดังนั้น นักรัฐศาสตร์อเมริกันอีกบางคน (เช่น Francis Fukuyama) จึงเห็นว่า รัฐอเมริกันกำลังผุพัง และอาจถึงล่มสลายได้หากสถานการณ์ยังเหมือนเดิมโดยไม่ปรับตัวหรือถูกบังคับให้ปรับตัว

รัฐธรรมนูญใหม่ของไทยที่กำลังจะถูกประกาศใช้ภายใต้เผด็จการทหารฉบับนี้ ตั้งใจจะสร้างอำนาจวีโต้ขึ้นแก่องค์กรจำนวนมาก ที่ประกอบกันขึ้นจากกลุ่มชนชั้นนำหลากหลายประเภท โดยบรรจุองค์กรเหล่านี้ไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้อำนาจวีโต้นั้นเป็นอำนาจที่ถูกกฎหมาย แต่องค์กรเหล่านี้ไม่เชื่อมโยงกับประชาชนในทางใดทั้งสิ้น เพราะเจตนาให้สืบเนื่องกับอำนาจสูงสุดในขณะนี้คืออำนาจเผด็จการทหาร ทั้งไม่เคยคิดจะสร้างอำนาจวีโต้เพื่อพิทักษ์คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

อำนาจวีโต้ที่รัฐธรรมนูญนี้สถาปนาขึ้นไว้ทั้งมากและหลากหลาย ไม่ได้มีขึ้นเพื่อพิทักษ์ปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน หากมีขึ้นเพื่อพิทักษ์ปกป้องอภิสิทธิ์ของคณะทหารที่ยึดอำนาจบ้านเมืองในบัดนี้ให้ดำรงต่อไปในวันข้างหน้าต่างหาก

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่หวังว่า ใครที่ได้อำนาจรัฐไปจากการเลือกตั้งจะสามารถตัดสินใจได้ เพราะไม่ว่าจะตัดสินใจเรื่องอะไรก็จะถูกขัดขวางจากอำนาจวีโต้จำนวนมากที่สถาปนาไว้ในระบบ แล้วรัฐไทยจะสามารถทำอะไรได้หรือไม่? รัฐธรรมนูญใหม่ตัดสินใจไว้ให้แล้วว่าจะต้องทำอะไร โดยมีสภาปฏิรูปกำหนดแผนให้เสร็จ ส่วนสภาวีโต้อื่นๆ คอยตรวจสอบว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งต้องไม่ตัดสินใจอะไรผิดแผกไปจากแผนเป็นอันขาด

ดังนั้น Vetocracy แบบไทยจะสามารถทำงานตามการตัดสินใจได้อย่างราบรื่น ไม่ง่อยเปลี้ยเสียขาอย่างอเมริกัน ก็ต่อเมื่ออำนาจวีโต้ต้องมีเอกภาพตลอดไป

พูดอย่างตรงไปตรงมา อำนาจวีโต้ในปัจจุบันเป็นเอกภาพได้ภายใต้ความเป็นเอกภาพของกองทัพบก (ซึ่งหนุนหลัง คสช.) คำถามแรกที่ใครๆ ก็คิดออกคือ เอกภาพของกองทัพบกจะดำรงสืบไปนานเท่าไร?

ผู้บัญชาการเหล่าทัพซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้เข้าไปมีอำนาจวีโต้ในองค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ (เช่น วุฒิสภา) ก็ต้องเป็นเอกภาพเหมือนกัน เพราะต่างก็มี “กลุ่ม” ของตนเองจำนวนไม่น้อย หากไม่เป็นเอกภาพ อำนาจวีโต้ก็ย่อมอ่อนลง ชนชั้นนำทั้งที่ถูกคัดให้เข้าไปอยู่ในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และที่หนุนหลังอยู่ข้างนอกจะรักษาเอกภาพของตนได้ตลอดไปหรือไม่ เป็นไปได้หรือที่การแบ่งปันผลประโยชน์จะลงตัวโดยไม่ต้องแข่งขัน โดยเฉพาะเมื่ออำนาจบังคับให้ต้องวีโต้ไปในทางเดียวกันอ่อนแอลง

ที่อำนาจวีโต้จะเป็นเอกภาพชั่วฟ้าดินสลายนั้นเป็นไปไม่ได้ ทั้งนี้ยังไม่นับอำนาจวีโต้นอกระบบ (ไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่น) เช่น ทีดีอาร์ไอ, ที่ประชุมอธิการบดี, สสส., สื่อซึ่งกำลังเปลี่ยนเป็นสื่อสังคม, ฯลฯ ซึ่งแม้ในปัจจุบันสนับสนุนทหารเต็มสตีม แต่ในอนาคตก็อาจหันไปสนับสนุนทหารบางกลุ่มมากกว่าทั้งกลุ่ม หรือสนับสนุนพรรคการเมือง หรือเลิกสนับสนุนหมอประเวศ ฯลฯ เป็นต้น

แม้แต่สมมติอย่างที่ผู้ร่างหวัง ให้รัฐธรรมนูญใหม่นี้ตั้งอยู่ได้โดยไม่ถูกฉีกทิ้งตลอดไป (ซึ่งผมคิดว่าเป็นไปไม่ได้) ความเปลี่ยนแปลงเฉพาะที่ต้องเกิดขึ้นในอำนาจวีโต้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เหล่านี้ ก็ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ดำรงอยู่ไม่ได้แล้ว ไม่นับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมในประเทศซึ่งก็หลีกเลี่ยงไม่ได้เช่นกัน

ผมไม่รู้หรอกว่าระบอบวีตวาธิปไตยของรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งไม่มุ่งจะพิทักษ์ปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะพังเมื่อไร และอย่างไร แต่ผมรู้ว่าพังแน่ เพราะไปไม่รอดหรอกครับ หากไม่เป็นอย่างผมทำนาย รัฐไทยก็พัง