ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข
MoU & UNCLOS
สงครามการทูตในทะเล
“ผมทำงานเรื่องเส้นเขตแดนก็จริง แต่บางครั้งรู้สึกลำบาก เพราะเรื่องเส้นเขตแดนเป็นปัญหาที่ไม่มีวันหมดสิ้น”
พลเรือเอกถนอม เจริญลาภ
เขตแดนทางทะเลของไทย, จุลสารความมั่นคงศึกษา, 2555
ในท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแย้งไทย-กัมพูชาที่ยังไม่มีแนวโน้มจะจบลงได้นั้น จุดยืนที่ชัดเจนของกลุ่ม “ชาตินิยมสุดโต่ง” ในการเมืองไทยคือ การเรียกร้องให้ยกเลิก “บันทึกความเข้าใจ” ที่ทำขึ้นเพื่อเป็นกรอบในการแก้ปัญหาข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนทั้งทางบกและทางทะเลในปี 2543 และ 2544 ตามลำดับ หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “MoU 43” และ “MoU 44” ตามลำดับ
เปิดประเด็น
ข้อเรียกร้องให้ยกเลิก MoU ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เพราะกลุ่มนี้ทั้งความคิดและตัวบุคคลได้สืบทอดการเรียกร้องมาตั้งแต่การเคลื่อนไหวใหญ่ในกรณีปราสาทพระวิหารในปี 2551 แล้ว และเห็นชัดว่ากลุ่มนี้มีท่าทีต่อต้านกัมพูชาแบบสุดโต่งด้วย ดังจะเห็นได้ว่ารัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ยอมทำตามกระแสด้วยการประกาศยกเลิก MoU 44 มาแล้ว แต่เป็นการยกเลิกฝ่ายเดียว
เมื่อรัฐบาลอภิสิทธิ์สิ้นสุดลง เพราะการพ่ายแพ้การเลือกตั้งในปี 2554 รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่เข้ามารับหน้าที่ต่อ ก็ปฏิเสธแนวทางดังกล่าว อันส่งผลให้ MoU 44 ดำรงอยู่ได้ จนต่อมาในยุครัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ฝ่ายขวาก็เริ่มกลับมาเคลื่อนไหวใหม่ในการยกเลิก MoU อีกครั้ง และดำเนินเรื่อยมา จนถึงช่วงความขัดแย้งสงครามไทย-กัมพูชาในช่วงปี 2568 พร้อมกับการมาของรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล ที่เป็นทั้งรัฐบาลรักษาการก่อนการเลือกตั้ง และเป็นรัฐบาลเต็มรูปในปี 2569
รัฐบาลภูมิใจไทยในสภาวะเช่นนี้ พยายามแสดงตัวเป็นตัวแทน “ปีกอนุรักษนิยม” และให้การตอบรับกับกระแสชาตินิยมอย่างเต็มที่ หนึ่งในท่าทีเช่นนี้คือ พรรคฯ มีนโยบายในการยกเลิกบันทึกความเข้าใจทั้ง 2 ฉบับ และเป็นนโยบายหลักที่สำคัญที่ใช้ในการหาเสียงช่วงเลือกตั้ง 2569
บรรดาฝ่ายอนุรักษนิยมสุดโต่งไทยมีความเชื่ออย่างง่ายๆ ว่า บันทึกนี้ไม่เป็นประโยชน์แก่ไทย โดยละเลยรายละเอียดและข้อเท็จจริงทั้งทางประวัติศาสตร์ รัฐศาสตร์ และกฎหมายระหว่างประเทศ ประกอบกับตัวนายกฯ อนุทินเองก็ไม่สนใจที่จะแสวงหาคำตอบจากฝ่ายวิชาการ และฝ่ายข้าราชการที่เกี่ยวข้อง กลับมีท่าทีที่แนบแน่นไหลไปกับนักเคลื่อนไหวในปีกอนุรักษนิยมสุดโต่ง
ดังนั้น ความเห็นของอีกฝ่ายที่เห็นแย้ง จึงแทบจะไม่ได้รับความสนใจจากฝ่ายรัฐบาล และในอีกด้านทางทหารบางส่วนเองก็เล่นไหลไปกับ “กระแสชาตินิยม” เพื่อเสริมภาพของการเป็น “วีรบุรุษสงคราม”
อย่างไรก็ตาม กองทัพบกในสถานการณ์เช่นนี้ไม่ได้มีท่าทีไหลไปกับรัฐบาลทั้งหมด ที่ต้องการยกเลิก MoU 43 อาจจะเป็นเพราะ ทบ.ยังเชื่อว่าบันทึกนี้เป็นประโยชน์แก่ไทยในการแก้ปัญหาชายแดนทางบก ซึ่งแตกต่างจากท่าทีของกองทัพเรือที่ต้องการเลิก อันทำให้ปัญหาถูกเน้นอยู่กับ MoU 44 เท่านั้น
อย่างไรก็ตาม การเคลื่อนไหวให้ยกเลิกบันทึกความเข้าใจนี้ ดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง จนในที่สุดรัฐบาลโดย สมช. ได้ประกาศยกเลิก MoU 44 ในวันที่ 23 เมษายนที่ผ่านมา และไม่มีการกล่าวถึงการยกเลิก “MoU 43” แต่ก็มีความพยายามของกลุ่มปีกขวาจัดที่ต้องการเลิกบันทึกนี้ด้วย
ข้อวิพากษ์วิจารณ์
การตัดสินใจของรัฐบาลอนุทิน ในการยกเลิก MoU 44 ทำให้มีข้อวิจารณ์หลายประการ ดังนี้
1) ตามปกติแล้ว การจะยกเลิกสิ่งที่เป็นข้อตกลงระหว่างประเทศ จะต้องเป็นผลมากจากรัฐคู่ภาคีได้ละเมิดข้อตกลงดังกล่าว และเป็นการละเมิดที่มีนัยสำคัญ จนทำให้คู่ภาคีอีกฝ่ายจึงจำเป็นต้องขอยกเลิก แต่ไม่ชัดเจนว่าฝ่ายกัมพูชาได้ละเมิดอะไรในเรื่องนี้ หรือปัญหาทั้งหมดเกิดจาก “ความไม่ชอบกัมพูชา” ของฝ่ายอนุรักษนิยมสุดโต่ง ที่มีสาเหตุหลายประการ หรือการอ้างว่าบันทึกนี้เก่า และไทยต้องการทำบันทึกใหม่ ซึ่งประเด็นนี้ก็ไม่น่าจะเป็นเหตุผลจริงให้รัฐบาลตัดสินใจยกเลิก
2) การยกเลิกเป็นการประกาศฝ่ายเดียวไม่ได้ คู่ภาคีอีกฝ่ายต้องยกเลิกด้วย จึงจะมีผลบังคับใช้จริง ซึ่งท่าทีของฝ่ายกัมพูชามีความชัดเจน ที่ต้องการยกเลิกตามข้อเสนอของฝ่ายไทย เสมือนรอจังหวะทางการทูตให้ไทยเป็นผู้เริ่มประกาศก่อน เพื่อไม่ให้กัมพูชามีภาพเป็นฝ่ายที่ขอเลิกความตกลง หรือในอีกด้านกัมพูชาพยายามรักษาภาพลักษณ์ของฝ่ายตนในเวทีสากล ที่จะไม่เป็นฝ่ายไปเสนอยกเลิกสิ่งที่เป็นข้อตกลงในอดีต
3) ถ้ายกเลิก MoU แล้ว รัฐคู่ภาคีจะ (ไทยและกัมพูชา) ดำเนินการต่ออย่างไรกับการแก้ปัญหาข้อพิพาททางทะเลในอนาคต เพราะการเจรจาปัญหาระหว่างประเทศ ต้องมีกรอบการแก้ปัญหาเป็นเครื่องช่วยกำกับ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการแก้ไขข้อพิพาท การสร้างกรอบทวิภาคีแบบเดิม อาจจะเป็นไปได้ยาก เพราะไทยได้ทิ้งกรอบดังกล่าวไปแล้ว และกัมพูชาในปัจจุบันไม่ได้อ่อนแอ จนต้องยอมรับเงื่อนไขของไทยเช่นในอดีต
4) ถ้าฝ่ายไทยเชื่อว่า เมื่อยกเลิก MoU เดิมแล้ว รัฐคู่ภาคีจะดำเนินการแก้ปัญหาในอนาคตด้วยการใช้กรอบของกฎหมายทะเล (UNCLOS, 1982) ซึ่งฝ่ายไทยทั้งรัฐบาลและกองทัพเรือได้ประกาศเช่นนั้น จนเสมือนบันทึกความเข้าใจนี้ขัดแย้งกับกฎหมายทะเล และคณะทำงาน MoU 44 ในอดีต ละเลยและ/หรือไม่มีความรู้ในเรื่องกฎหมายทะเล (หากพิจารณาจากรายชื่อแล้ว ผมไม่เชื่อว่า คนอย่าง ศ. (พิเศษ) ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย หรือ พล.ร.อ.ถนอม เจริญลาภ และคณะทำงานอีกหลายท่าน จะไม่มีความรู้เรื่องกฎหมายทะเล จน MoU มีความขัดแย้งกับ UNCLOS)
5) ในทางกลับกัน ตกลงแล้วสาระสำคัญของ MoU นั้น แตกต่างไปจาก UNCLOS หรือ MoU เป็นการละเมิดต่อหลักการของกฎหมายทะเลจริงหรือ ซึ่งคำตอบคือ ไม่จริงแต่อย่างใด เพราะ MoU 44 ถูกจัดทำขึ้นในกรอบของ UNCLOS ดังนั้น จึงเป็นเรื่อง “ตลก” ที่รัฐบาลและ ทร.บอกว่า ไทยเลิก MoU เพื่อที่จะไปตาม UNCLOS เพราะในความเป็นจริง MoU ก็ทำตาม UNCLOS อยู่แล้ว
6) รัฐบาลคงไม่ยอมรับข้อเท็จจริงที่ว่า MoU 44 คือการดำเนินการตาม UNCLOS คณะทำงานในขณะนั้นไม่อาจจัดทำ MoU ได้ตามอำเภอใจในลักษณะที่ขัดแย้งต่อสาระสำคัญของ UNCLOS แต่อย่างใด มิเช่นนั้นแล้วฝ่ายกัมพูชาจะไม่ยอมลงนามด้วยอย่างแน่นอน แม้ขณะนั้นกัมพูชายังไม่ลงนามเป็นภาคีก็ตาม
7) ถ้าไทยจะเดินไปกับ UNCLOS ตามที่รัฐบาลและ ทร.แถลง ก็จะนำไปสู่การจัดทำกรอบการเจรจาในลักษณะของกรอบการเจรจาชั่วคราว (Provisional Arrangements) ซึ่งเราจะเรียก MoU หรือไม่ก็ตาม แต่สุดท้ายก็จะต้องสร้างกรอบในลักษณะเดิมที่มีลักษณะเดียวกับ MoU ซึ่งเสมือนกับการยกเลิก เพื่อหันกลับไปเริ่มต้นใหม่ที่จุดเดิม แต่จะทำอย่างไรถ้ากัมพูชาไม่ยอมทำเช่นนั้น
8) ถ้าต้องกลับมาเปิดการเจรจาใหม่นั้น ใครจะเป็นคณะเจรจา เพราะบทบาทหลักของฝ่ายเทคนิคในเรื่องทางทะเลคือ กรมอุทกศาสตร์ กองทัพเรือ (อศ. ทร.) กรมสนธิสัญญาและกฎหมายระหว่างประเทศ กระทรวงต่างประเทศ และรวมถึงกรมแผนที่ทหาร ซึ่งรัฐบาลต้องใช้คนในองค์กรเช่นนี้ แต่เจ้าหน้าที่คนไหนอยากเข้ามาเกี่ยวข้อง เพราะเสี่ยงต่อการถูกโจมตีด้วยข้อหา “ขายชาติ” และอาจขัดแย้งกับทิศทางของรัฐบาลที่ “โหนกระแส” ชาตินิยมด้วย เว้นแต่เจ้าหน้าที่เหล่านั้นจะเป็นฝ่ายขวาจัดสุดโต่ง และเชื่ออย่างที่กลุ่มสุดโต่งเชื่อ
9) ถ้าการจัดทำกรอบการเจรจาใหม่ทำไม่ได้ และความขัดแย้งยังดำรงอยู่ ก็อาจนำไปสู่การเข้าสู่กระบวนการ “ประนีประนอมภาคบังคับ” (compulsory conciliation) เพราะกัมพูชามีท่าทีชัดเจนที่จะไม่เปิดการเจรจาทวิภาคีในเรื่องทางทะเล ดังนั้น ไทยและกัมพูชาจะถูกผลักเข้าสู่กระบวนการนี้ตามเงื่อนไขของ UNCLOS แม้ผลของการประนีประนอมจะไม่ผูกมัด แต่กระบวนการนี้อาจไม่สามารถปกป้องผลประโยชน์ของไทยได้ตามที่ฝ่ายไทยได้คาดหวัง และทั้งไม่มีสภาวะที่เป็นทวิภาคีอย่างที่ฝ่ายไทยเรียกร้องในการแก้ปัญหาข้อพิพาทเรื่องเส้นเขตแดนเสมอมา
10) รัฐบาลอาจต้องตระหนักในบริบทของอำนาจว่า ไทยในสถานการณ์ปัจจุบันไม่มีสิ่งที่เรียกว่า “อำนาจบังคับทางยุทธศาสตร์” (strategic coercion) เหนือกัมพูชา และไม่อาจทำให้กัมพูชาจำต้องยอมรับข้อเสนอของไทย แม้ไทยจะมีอำนาจทางทหารที่เหนือกว่าจากทำเนียบกำลังรบ แต่อำนาจทางทหารอย่างเดียวไม่ใช่ปัจจัยของความสำเร็จทางการทูตที่จะทำให้กัมพูชายอมเดินไปในทิศทางเดียวกับความต้องการของไทย
11) อยากขอความกรุณาท่านนายกฯ มี “ความยับยั้งชั่งใจ” ที่จะไม่แก้ปัญหาความมั่นคงของชาติ ด้วยแนวทางแบบ “กระแสนิยม” เพราะกระแสชาตินิยมสุดโต่งอาจจะมีผลในระยะสั้น แต่อาจสร้างปัญหาระยะยาว ดังนั้น วันนี้จึงอยากขอร้องให้ท่านนายกฯ พาประเทศออกจากกระแสชาตินิยมสุดโต่ง เพื่อรับมือกับวิกฤตตะวันออกกลางที่กำลังมีความท้าทายประเทศไทยอย่างมากในปัจจุบัน แทนที่จะพาประเทศไปติดกับอยู่กับปัญหากัมพูชาแบบไม่มีอนาคต
12) ท่านนายกฯ อาจต้องตระหนักอีกประการว่า นโยบายความมั่นคงมีความสำคัญต่อประเทศ และต่อสถานะของรัฐบาล ท่านนายกฯ อาจมอบงานให้กับรองนายกฯ และรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง แต่นายกฯ ควรต้องเรียนรู้และทำความเข้าใจกับปัญหาที่เกิดขึ้นด้วย มิใช่มอบแล้ว นายกฯ จะใช้วิชาตัวเบา “ลอยตัว” จากปัญหาได้
ความท้าทายในอนาคต
ทั้งหมดที่กล่าวมา คงไม่ได้บอกอะไรมากกว่า “MoU” คือ “เหยื่อการเมือง” การล้มบันทึกความเข้าใจนี้ ถือเป็นชัยชนะใหญ่ของฝ่ายอนุรักษนิยมสุดโต่ง แต่ก็เป็นความพ่ายแพ้ครั้งใหญ่ของงานด้านต่างประเทศและความมั่นคงทางทะเลของไทย เพราะไม่ชัดเจนว่าวัตถุประสงค์ทางยุทธศาสตร์ของการทำเช่นนี้คืออะไร
ในท้ายที่สุด ผู้นำไทยไม่ว่านายกฯ และรัฐมนตรีต่างประเทศจะพูดเพื่อเอาใจกระแสขวาจัดในบ้านอย่างไรก็ได้ แต่สิ่งที่รออยู่ข้างหน้าในการจัดการเรื่องการ “อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน” นั้น เป็นความท้าทายอย่างมาก และที่สำคัญอาจไม่ง่ายอย่างที่คิด โดยเฉพาะกรอบการคุยแบบทวิภาคีได้ถูกทำลายลงด้วยน้ำมือของผู้นำไทยเอง และอำนาจที่เหนือกว่าของไทยต่อกัมพูชาในทางยุทธศาสตร์นั้นไม่มีจริง มีแต่เพียงในความฝัน และในจินตนาการเท่านั้น!
ปัจฉิมลิขิต :
ขอยกย่องด้วยความเคารพต่อ “ครูถนอม” และนายทหารที่ซื่อสัตย์ในวิชาชีพใน อศ. ทร. ตลอดรวมถึงคณะทำงาน MoU 44 จากส่วนงานต่างๆ และขอขอบคุณท่านอาจารย์สุรเกียรติ์ที่ได้ทำหน้าที่ในการจัดทำเส้นเขตแดนทางทะเลของไทยให้สำเร็จเป็นอย่างดีในปี 2544… ด้วยความเคารพในวิชาชีพของทุกท่านครับ!
