22 ปีความรุนแรงชายแดนใต้ : สู่เส้นทางหยุดเลือดและน้ำตา

บทความโดย เอกรินทร์ ต่วนศิริ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

บทความชิ้นนี้ปรับปรุงจากการนำเสนอในงานเสวนา “ภาพจำที่ (ไม่) คุ้นเคย: บาดแผล รัฐประหาร และกระบวนการยุติธรรมที่หายไป” เนื่องในวาระครบรอบ 50 ปี 6 ตุลาคม และ 20 ปีรัฐประหาร 19 กันยายน จัดขึ้นระหว่างวันที่ 19–20 กันยายน 2569 ณ หอศิลปวัฒนธรรมแห่งกรุงเทพมหานคร (BACC) โดยคณะกรรมาธิการการทหาร สภาผู้แทนราษฎร ผมขอขอบคุณคณะผู้จัดนิทรรศการและคณะทำงานทุกท่านที่กรุณาให้เกียรติเชิญไปร่วมแลกเปลี่ยนมุมมองเกี่ยวกับสถานการณ์และความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้

“โปรดฟัง อีกครั้งนะครับ นี่คือผู้ใหญ่บ้าน ใครที่อยู่ในบ้านก็ขอให้ออกมานะครับ…เจ้าหน้าที่ยืนยันว่าปลอดภัยแน่นอน ถ้าออกมามอบตัว เจ้าหน้าที่รับประกัน”

นี่คือถ้อยคำช่วงสุดท้ายของเจ๊ะมูหามะญากี เจ๊ะเด็ง ผู้ใหญ่บ้านดอนรักจะรัง ตำบลดอนรัก อำเภอหนองจิก จังหวัดปัตตานี ก่อนจะเสียชีวิตจากเหตุการณ์เมื่อวันที่ 7 พฤศจิกายน 2565 เขาเข้าไปช่วยเจรจาระหว่างการบังคับใช้กฎหมาย หวังให้ผู้ที่อยู่ภายในบ้านออกมามอบตัวและให้เหตุการณ์ยุติลงโดยไม่มีความสูญเสีย แต่ท้ายที่สุดเขากลับเป็นผู้ถูกยิงและเสียชีวิตเสียเอง

อีกไม่กี่เดือน เหตุการณ์นั้นก็จะครบสี่ปีแล้ว ผมหยิบเรื่องของผู้ใหญ่บ้านเจ๊ะมูหามะญากีกลับมาเล่า ไม่ใช่เพียงเพื่อรำลึกถึงผู้เสียชีวิตคนหนึ่ง หากเรื่องนี้อยู่ใกล้ตัวผมมากกว่านั้น เพราะเขาเป็นพ่อของลูกศิษย์ผมสองคน ซึ่งเรียนอยู่ที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

ผมยังจำวันหลังเกิดเหตุได้ดี ผมกับเพื่อนอาจารย์ รศ.ดร.สามารถ ทองเฝือ รีบเดินทางไปเยี่ยมครอบครัวที่บ้าน เมื่อได้พบลูกศิษย์ทั้งสองคน คนหนึ่งเข้ามากระซิบบอกผมว่าเธอกลัว ทำอะไรไม่ถูก และไม่รู้ว่าควรพูดหรือไม่ควรพูดอะไร ผมเองก็ไม่รู้ว่าจะมีถ้อยคำใดเหมาะสมกับสถานการณ์เช่นนั้น จึงได้แต่บอกให้ทั้งสองตั้งสติ และหากมีเหตุฉุกเฉินหรือต้องการความช่วยเหลือ ให้โทรหาผมได้ตลอดเวลา

ผมยังจำได้ว่า ในช่วงเวลานั้นมีเพื่อนอาจารย์จากนอกพื้นที่หลายคนแสดงความห่วงใย หนึ่งในนั้นคือ ผศ.ดร.แพร ศิริศักดิ์ดำเกิง ผู้อำนวยการศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร และอดีตอาจารย์ประจำภาควิชามานุษยวิทยา คณะโบราณคดี มหาวิทยาลัยศิลปากร เมื่อทราบข่าวก็ได้โอนเงินมาช่วยเหลือครอบครัว

เรื่องเล็ก ๆ เช่นนี้ทำให้ผมเห็นว่า ท่ามกลางความรุนแรงยังมีสายใยบางอย่างเชื่อมผู้คนที่อยู่ “ข้างใน” กับผู้คนที่อยู่ “ข้างนอก” พื้นที่เข้าหากันอยู่เสมอ ความทุกข์ของคนในชายแดนใต้จึงไม่ได้ถูกกักขังอยู่ภายในเส้นเขตจังหวัด และความห่วงใยจากคนนอกก็ไม่จำเป็นต้องเกิดจากการเข้าใจความขัดแย้งทุกมิติอย่างถ่องแท้ บางครั้งมันเริ่มจากสิ่งพื้นฐานกว่านั้น คือการรับรู้ว่าความสูญเสียของคนอื่นเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับเราด้วย

ในพื้นที่ซึ่งผู้คนถูกแบ่งด้วยเส้นของรัฐ ความมั่นคง อัตลักษณ์ และความหวาดระแวง สายใยเช่นนี้อาจดูเป็นเรื่องเล็ก แต่ผมกลับคิดว่ามันสำคัญ เพราะอย่างน้อยมันเตือนเราว่า ระหว่าง “คนใน” กับ “คนนอก” ไม่ได้มีเพียงระยะห่าง หากยังมีพื้นที่ของความเห็นอกเห็นใจ ความรับผิดชอบต่อกัน และความเป็นมนุษย์ร่วมกันอยู่ด้วย

เหตุการณ์ครั้งนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์จากชาวบ้านในพื้นที่ไม่น้อย โดยเฉพาะคำถามว่า เหตุใดเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอาวุธและได้รับการฝึกสำหรับสถานการณ์เช่นนี้ จึงให้ผู้นำท้องถิ่นซึ่งไม่มีอาวุธเข้าไปทำหน้าที่เจรจาในสถานการณ์ที่มีความเสี่ยงสูง คำถามนี้ไม่ได้อยู่เพียงที่รายละเอียดของเหตุการณ์วันนั้น หากยังสะท้อนสถานะอันอึดอัดของผู้นำท้องถิ่นในพื้นที่ความขัดแย้งด้วย

ในหลายกรณี ผู้นำชุมชนต้องทำงานอยู่ระหว่างรัฐกับประชาชน เป็นทั้งผู้ประสานงาน คนกลาง และผู้ที่รัฐคาดหวังให้ช่วยเหลือภารกิจต่าง ๆ แต่ขณะเดียวกัน หากปฏิเสธหรือไม่ให้ความร่วมมือกับเจ้าหน้าที่ ก็อาจถูกตั้งข้อสงสัยว่าไม่อยู่ฝ่ายเดียวกับรัฐ หรืออย่างน้อยก็ถูกมองด้วยความระแวง ภาวะเช่นนี้ทำให้ผู้นำท้องถิ่นจำนวนหนึ่งต้องแบกรับความเสี่ยงที่ไม่ได้เกิดจากตำแหน่งของตนโดยตรง หากเกิดจากโครงสร้างความสัมพันธ์ในพื้นที่ความขัดแย้งที่บีบให้คนซึ่งอยู่ตรงกลางต้องเลือกว่าจะยืนอยู่ตรงไหน

ความอึดอัดเช่นนี้ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้น และก็ยังไม่หายไปจากชายแดนใต้

ชายแดนใต้มีเรื่องทำนองนี้อยู่มาก จนบางครั้งเราจำไม่ได้แล้วว่าเหตุการณ์หนึ่งเกิดขึ้นที่ไหน เมื่อไร และใครเป็นผู้เสียชีวิต ความรุนแรงที่เกิดซ้ำเป็นเวลานานมีผลอย่างหนึ่งที่น่ากังวล คือมันทำให้สิ่งซึ่งไม่ควรเป็นเรื่องธรรมดาค่อย ๆ กลายเป็นสิ่งที่สังคมคุ้นเคย

ปัญหาอาจไม่ได้อยู่เพียงว่าความรุนแรงยังไม่หมดไป แต่อยู่ที่เรามีชีวิตอยู่กับมันมานานเสียจนบางครั้งลืมถามว่า วิธีที่ใช้จัดการกับมันมาตลอดยี่สิบกว่าปีนั้น ได้พาเราออกจากปัญหาจริงหรือไม่

คำถามนี้สำคัญกว่าการถามว่าเหตุรุนแรงปีนี้เพิ่มขึ้นหรือลดลงกว่าปีก่อน เพราะถึงจำนวนเหตุจะลดลง แต่ถ้าเงื่อนไขที่ทำให้ความขัดแย้งยังดำรงอยู่ไม่ได้เปลี่ยนแปลง เราก็เพียงแต่ได้ช่วงพักระหว่างความรุนแรงรอบหนึ่งกับอีกรอบหนึ่งเท่านั้น

ด้วยเหตุนี้ สิ่งที่ควรทบทวนจึงไม่ใช่เฉพาะมาตรการ แต่อาจต้องทบทวนความคิดบางอย่างซึ่งอยู่เบื้องหลังมาตรการเหล่านั้นด้วย ผมเลยคิดว่ามีบางอย่างที่อยากให้ชวนเลิกคิด และคิดต่อในปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้

4 อย่างที่ควรเลิกคิด

ความขัดแย้งที่ดำเนินมายาวนานกว่าสองทศวรรษย่อมสร้างคำอธิบายของตัวเองขึ้นมาหลายชุด บางคำอธิบายมีหลักฐานรองรับ บางคำอธิบายเกิดจากประสบการณ์ของผู้คน และบางคำอธิบายถูกส่งต่อกันมานานเสียจนแทบไม่เคยถูกตั้งคำถามอีกว่า ยังใช้ทำความเข้าใจสถานการณ์ในปัจจุบันได้ดีเพียงใด

ผมคิดว่ามีอย่างน้อย 4 เรื่องที่ควรทบทวนอย่างจริงจัง เพราะหากยังตั้งต้นด้วยความคิดเดิม วิธีแก้ปัญหาก็ยากจะออกไปจากเส้นทางเดิมเช่นกัน 1. ต้องเลิกคิดว่ามาเลเซียต้องการผนวกสามจังหวัด 2. เลิกอธิบายปัญหาด้วยกรอบก่อการร้ายสากล 3. เลิกคิดว่าทางออกคือการทำให้คนมลายูเป็นไทยมากขึ้น 4. เลิกคิดว่าการทหารควรนำการเมือง

1. เลิกคิดว่ามาเลเซียต้องการสามจังหวัดชายแดนภาคใต้

มาเลเซียเกี่ยวข้องกับชายแดนใต้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งในทางภูมิศาสตร์ ภาษา ศาสนา เครือญาติ เศรษฐกิจ และการเมืองระหว่างประเทศ ปัจจุบันมาเลเซียยังทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวกในกระบวนการพูดคุยสันติสุข ซึ่งทั้งรัฐบาลไทยและมาเลเซียรับรองบทบาทดังกล่าวอย่างเป็นทางการ

แต่การมีบทบาทกับการต้องการดินแดนเป็นคนละเรื่องกัน ความคิดว่ามาเลเซียต้องการสามจังหวัดเป็นมรดกของวิธีคิดด้านความมั่นคงเป็นเจ้าเรือนความคิด และเข้าใจได้ว่าเหตุใดความระแวงเช่นนี้จึงเคยเกิดขึ้น แต่ปัญหาคือ เมื่อความระแวงในอดีตถูกใช้เป็นคำอธิบายของปัจจุบันโดยไม่ตรวจสอบ เราก็มีโอกาสมองทุกความเคลื่อนไหวของประเทศเพื่อนบ้านผ่านเรื่องการแบ่งแยกดินแดนไปเสียทั้งหมด

ถ้าจะวิเคราะห์มาเลเซียในวันนี้ จึงควรดูว่ารัฐมาเลเซียมีนโยบายอะไร มีผลประโยชน์อะไร และแสดงพฤติกรรมอย่างไร มากกว่าตั้งต้นด้วยสมมติฐานว่าเพื่อนบ้านกำลังรอวันเอาดินแดนของเรา ความสัมพันธ์ไทย-มาเลเซียในปัจจุบันมีทั้งเรื่องการค้า การพัฒนาชายแดน ความมั่นคง อาชญากรรมข้ามชาติ และกระบวนการสันติภาพ ซึ่งซับซ้อนกว่าคำอธิบายเรื่อง “อยากได้สามจังหวัด” มาก

ที่สำคัญ การหมกมุ่นอยู่กับภัยจากภายนอกอาจทำให้เราหลีกเลี่ยงคำถามที่ตอบยากกว่า นั่นคือ ปัญหาส่วนใดเกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างรัฐไทยกับประชาชนของรัฐเอง

แทนที่จะถามซ้ำ ๆ ว่า มาเลเซียอยากได้สามจังหวัดหรือไม่ คำถามที่มีประโยชน์กว่าคือ มาเลเซียมีผลประโยชน์อะไรต่อความสงบของพื้นที่ และไทยจะใช้ความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้านให้เป็นประโยชน์ต่อการลดความรุนแรงได้อย่างไร

2. เลิกอธิบายทุกอย่างด้วยกรอบ “ก่อการร้ายสากล”

ความรุนแรงในชายแดนใต้ต้องถูกวิพากษ์อย่างตรงไปตรงมา การฆ่าพลเรือน การข่มขู่คนที่เห็นต่าง การเลือกเป้าหมายจากศาสนาหรือชาติพันธุ์ ตลอดจนการใช้ความกลัวควบคุมผู้คน ไม่ควรได้รับความชอบธรรมเพียงเพราะผู้กระทำอ้างเป้าหมายทางการเมืองที่ดีงาม

แต่การประณามความรุนแรงเป็นเรื่องหนึ่ง การอธิบายว่าความรุนแรงเกิดขึ้นและดำรงอยู่ได้อย่างไรเป็นอีกเรื่องหนึ่ง

ตลอดกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา ความขัดแย้งชายแดนใต้มีลักษณะเฉพาะของมันเอง ทั้งประวัติศาสตร์ การเมือง อัตลักษณ์ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพื้นที่ และเครือข่ายของสังคมมลายูปาตานี การหยิบกรอบ “สงครามก่อการร้ายสากล” มาครอบทุกเหตุการณ์จึงอาจทำให้เรื่องที่ควรเห็นกลับมองไม่เห็น

ข้อสังเกตง่าย ๆ คือ หากศาสนาอิสลามเป็นตัวอธิบายความรุนแรงได้ด้วยตัวมันเอง เราคงต้องอธิบายให้ได้ด้วยว่าเหตุใดมุสลิมในส่วนอื่นของประเทศไทยจึงไม่ได้เข้าสู่การต่อสู้ติดอาวุธในลักษณะเดียวกันอย่างกว้างขวาง “ความเป็นมุสลิม” จึงไม่เพียงพอสำหรับอธิบายว่าทำไมคนบางคนเข้าร่วมขบวนการ ขณะที่คนอีกจำนวนมากซึ่งนับถือศาสนาเดียวกันไม่ได้ทำเช่นนั้น

การปล่อยให้อิสลามโมโฟเบียเข้าไปปะปนกับการวิเคราะห์ด้านความมั่นคงยิ่งทำให้ปัญหายุ่งขึ้น เพราะแทนที่จะจำแนกผู้ใช้ความรุนแรงออกจากประชาชนทั่วไป กลับทำให้ประชากรจำนวนมากต้องตกอยู่ใต้ความระแวงร่วมกัน

รัฐจำเป็นต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับ BRN ต้องรู้โครงสร้าง เครือข่าย การปฏิบัติการ และแหล่งทรัพยากรของขบวนการ แต่ข้อมูลเหล่านั้นควรพาไปสู่การป้องกันเหตุและการดำเนินคดีที่มีหลักฐาน ไม่ใช่กลายเป็นเหตุผลให้การตั้งคำถามทางการเมืองหมดความหมาย ยิ่งรัฐบอกว่ารู้จักโครงสร้างของขบวนการมากเท่าไร สังคมก็ยิ่งมีสิทธิถามว่าความรู้นั้นถูกนำไปใช้ป้องกันเหตุได้มากน้อยเพียงใด

การจัดการผู้ก่อเหตุความรุนแรงจึงไม่เหมือนกับการจัดการเหตุแห่งความขัดแย้งระหว่างรัฐกับสังคม และตลอดยี่สิบกว่าปีที่ผ่านมา เราน่าจะแยกสองเรื่องนี้ออกจากกันให้ชัดเสียที

3. เลิกคิดว่าทางออกคือทำให้คนมลายู “เป็นไทยมากขึ้น”

คนจำนวนมากในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นมลายู มีภาษา ศาสนา ประวัติศาสตร์ และความทรงจำของตน สิ่งเหล่านี้ไม่ได้ทำให้เขาเป็นพลเมืองน้อยลง และไม่จำเป็นต้องขัดกับการเป็นพลเมืองของรัฐไทย คนคนหนึ่งสามารถเป็นมลายู เป็นมุสลิม และเป็นพลเมืองไทยได้พร้อมกัน

ความคิดที่ว่าปัญหาจะลดลงเมื่อคนในพื้นที่ “เป็นไทยมากขึ้น” จึงมีสมมติฐานบางอย่างซ่อนอยู่ นั่นคือความเชื่อว่าความแตกต่างเป็นต้นเหตุของความไม่มั่นคง และรัฐจะมั่นคงขึ้นเมื่อประชาชนมีภาษา วัฒนธรรม และความทรงจำใกล้เคียงกันมากขึ้น

แต่ประวัติศาสตร์ของรัฐสมัยใหม่จำนวนมากบอกเราอยู่แล้วว่า ความมั่นคงของรัฐไม่จำเป็นต้องเกิดจากการทำให้ทุกคนเหมือนกัน สิ่งสำคัญกว่าคือการสร้างสถาบันและกติกาที่ทำให้คนซึ่งไม่เหมือนกันสามารถรู้สึกว่ารัฐเป็นของเขาด้วย

เรื่องภาษาก็เป็นตัวอย่างเล็ก ๆ ที่สะท้อนปัญหาใหญ่ได้ดี ภาษาไทยเป็นภาษาที่สองของคนจำนวนหนึ่งในพื้นที่ การพูดไม่คล่อง สำเนียงไม่เหมือนคนส่วนกลาง หรือเลือกคำไม่เหมือนกัน ไม่ควรกลายเป็นมาตรวัดว่าคำพูดของใครน่าเชื่อถือกว่ากัน และเป็นไทยมากกว่ากัน นายกรัฐมนตรีหลายคนในอดีต ก็เป็นเจ๊กกันหลายคน ไม่ใช่คนไทยร้อยเปอร์เซ็นต์ แบบรัฐราชการวางมาตรวัดไว้

หากยอมรับหลักง่าย ๆ ว่า ความเป็นพลเมืองไม่จำเป็นต้องมาพร้อมอัตลักษณ์เพียงแบบเดียว คำถามก็เปลี่ยนทันที เราไม่จำเป็นต้องถามว่า จะทำอย่างไรให้คนมลายูเป็นไทยมากขึ้น

แต่ควรถามว่า รัฐไทยจะอยู่ร่วมกับพลเมืองที่มีภาษา ประวัติศาสตร์ และอัตลักษณ์ต่างจากคนส่วนใหญ่ได้อย่างไร โดยที่คนเหล่านั้นยังมีสิทธิ มีศักดิ์ศรี และรู้สึกว่ารัฐนี้เป็นของเขาเช่นเดียวกับคนอื่น

4. เลิกคิดว่าการทหารควรนำการเมือง

ข้อสุดท้ายอาจเป็นเรื่องยากที่สุด เพราะตลอดกว่า 22 ปีที่ผ่านมา หน่วยงานความมั่นคงเป็น “เจ้าเรือน” ของปัญหาชายแดนใต้มาโดยตลอด ทั้งในแง่ข้อมูล บุคลากร งบประมาณ และอำนาจในการนิยามว่าสถานการณ์คืออะไร

การพูดว่าการทหารไม่ควรนำการเมืองไม่ได้หมายความว่าไม่ต้องมีทหาร หรือปฏิเสธความจำเป็นของงานด้านความมั่นคง ตราบใดที่ยังมีการยิง ระเบิด การข่มขู่ และการใช้ความรุนแรง รัฐก็มีหน้าที่ปกป้องประชาชน เจ้าหน้าที่ตำรวจ ทหาร และหน่วยข่าวกรองยังมีหน้าที่ของตน (ท่านวิทยากรที่นั่งบรรยายร่วมกันทั้งสองท่านก็เห็นเป็นเช่นกันเหมือนกัน)

แต่คำถามคือ หน่วยงานความมั่นคงควรเป็นผู้ปฏิบัติงานภายใต้นโยบายทางการเมือง หรือควรเป็นผู้กำหนดทิศทางทางการเมืองของพื้นที่เสียเอง สองอย่างนี้ไม่เหมือนกัน

เมื่อปัญหาถูกนิยามเป็นเรื่องความมั่นคงเป็นหลัก สิ่งอื่นก็ถูกดึงเข้าไปอยู่ภายใต้ความมั่นคงตามไปด้วย การพัฒนา การศึกษา วัฒนธรรม งบประมาณ การสื่อสารกับประชาชน แม้กระทั่งการแสดงความคิดเห็นบางเรื่องก็อาจถูกอ่านผ่านสายตาด้านความมั่นคง ในที่สุด “การรักษาความมั่นคง” จึงไม่ได้เป็นเพียงภารกิจหนึ่งของรัฐ แต่กลายเป็นวิธีปกครองพื้นที่

ปัญหาคือวิธีปกครองเช่นนี้มีจุดสิ้นสุดหรือไม่ ชายแดนใต้อยู่ภายใต้กฎหมายพิเศษ หน่วยงานพิเศษ งบประมาณพิเศษ และโครงสร้างความมั่นคงมายาวนาน คำถามจึงไม่ควรมีเพียงว่า BRN ยังมีศักยภาพแค่ไหน แต่ต้องถามรัฐด้วยว่า หลังจากมีอำนาจและทรัพยากรพิเศษมามากกว่าสองทศวรรษ มาตรการใดได้ผล มาตรการใดไม่ได้ผล มีอะไรที่ควรเลิก และเมื่อเกิดความผิดพลาด ใครเป็นผู้รับผิดชอบ

การตั้งคำถามเช่นนี้ไม่ใช่การลดทอนกองทัพ เช่นเดียวกับการตรวจสอบรัฐก็ไม่ได้แปลว่าเข้าข้างขบวนการ การตรวจสอบเป็นเรื่องปกติของสถาบันสาธารณะ โดยเฉพาะสถาบันที่มีอำนาจ ใช้งบประมาณ และมีอำนาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

หากหน่วยงานเดียวเป็นทั้งผู้กำหนดนโยบาย ปฏิบัตินโยบาย และประเมินผลงานของตนเอง เราก็แทบไม่มีทางรู้ได้เลยว่าความสำเร็จที่กล่าวถึงนั้นประสบความสำเร็จจริงเพียงใด และการมีงบประมาณเพิ่มขึ้นทุกปีก็ไม่อาจใช้แทนคำตอบเรื่องประสิทธิภาพได้

ท้ายที่สุด ถ้าเรายอมรับว่าความขัดแย้งชายแดนใต้มีมูลฐานทางการเมือง ทางออกก็ต้องกลับมาสู่การเมือง

งานด้านความมั่นคงมีหน้าที่ลดความรุนแรงและคุ้มครองชีวิต ส่วนการเมืองมีหน้าที่ทำให้วันหนึ่งเราไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการความมั่นคงแบบเดิมอีกต่อไป

นี่ต่างหากคือความหมายของการให้การเมืองนำการทหาร ไม่ใช่การทำให้รัฐอ่อนแอลง แต่คือการทำให้รัฐรู้ว่าการใช้กำลังมีไว้เพื่อพาเราไปสู่ภาวะปกติ ไม่ใช่ทำให้ภาวะพิเศษดำรงอยู่ไปอย่างไม่มีกำหนด

4 ข้อเสนอเพื่อมองไปข้างหน้า

ถ้าสี่เรื่องข้างต้นคือสิ่งที่ควรเลิกคิด คำถามต่อมาก็คือ แล้วจะเดินต่อไปทางไหน ผมคิดว่าปัญหาชายแดนใต้ไม่ได้ขาดข้อเสนอเสียทีเดียว ตลอดกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา เรามีทั้งรายงานของรัฐ งานวิจัย ข้อเสนอจากภาคประชาสังคม และบทเรียนจากกระบวนการพูดคุยจำนวนมาก ปัญหาอยู่ตรงที่ข้อเสนอจำนวนหนึ่งไม่เคยถูกทำให้กลายเป็นสถาบัน ขณะที่บางเรื่องถูกพูดซ้ำมาหลายปีแต่ยังไม่มีใครยอมแตะโครงสร้างที่ทำให้ปัญหาดำรงอยู่

ดังนั้น หากจะมองไปข้างหน้า ผมเห็นอย่างน้อยสี่เรื่องที่ควรทำจริงจัง คือ ทำให้กระบวนการสันติภาพมีความต่อเนื่องและมีสถานะทางสถาบัน กระจายอำนาจให้คนในพื้นที่มีส่วนกำหนดชีวิตทางการเมืองของตนเอง ทำให้อำนาจด้านความมั่นคงถูกตรวจสอบได้ และสร้างระบบค้นหาความจริงซึ่งเชื่อมโยงไปถึงความยุติธรรมและความรับผิด

1. ทำกระบวนการสันติภาพให้เป็น “สถาบัน” ไม่ใช่งานของรัฐบาลชุดใดชุดหนึ่ง

สิ่งแรกที่ควรทำคือทำให้กระบวนการพูดคุยหรือกระบวนการสันติภาพมีชีวิตยาวกว่ารัฐบาล ที่ผ่านมา ปัญหาหนึ่งของกระบวนการพูดคุยคือความไม่ต่อเนื่อง เมื่อรัฐบาลเปลี่ยน ผู้รับผิดชอบเปลี่ยน แนวทางก็มีโอกาสเปลี่ยนตาม บางช่วงกระบวนการเดินเร็ว บางช่วงหยุดนิ่ง บางครั้งต้องเริ่มสร้างความสัมพันธ์กันใหม่ ทั้งที่ความขัดแย้งไม่ได้เปลี่ยนรัฐบาลตาม นี่เป็นปัญหาทางสถาบันมากกว่าปัญหาของตัวบุคคล

หากคู่ขัดแย้งไม่แน่ใจว่า คนที่นั่งอยู่ตรงข้ามโต๊ะวันนี้ยังมีอำนาจรักษาข้อตกลงในอีกสองหรือสามปีข้างหน้าหรือไม่ การสะสมความไว้วางใจก็ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก ยิ่งถ้าทุกครั้งที่การเมืองส่วนกลางเปลี่ยน กระบวนการในพื้นที่ต้องกลับไปเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่ การพูดคุยก็จะมีสถานะไม่ต่างจากโครงการของรัฐบาล มากกว่าจะเป็นนโยบายของรัฐ ฉะนั้นคณะพูดคุยควรมีวาระ 4–5 ปี ไม่เปลี่ยนตามรัฐบาล เปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างปลอดภัย และมีกลไกอิสระติดตามว่าข้อตกลงที่เกิดขึ้นถูกปฏิบัติจริงหรือไม่

ผมคิดว่าความหมายของการทำให้กระบวนการสันติภาพเป็นสถาบันไม่ได้อยู่ที่การตั้งสำนักงานเพิ่มขึ้นอีกแห่งหนึ่ง แต่อยู่ที่การทำให้ทุกฝ่ายรู้ว่า ต่อให้รัฐบาลเปลี่ยน กระบวนการก็ยังเดินต่อ มีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน มีหลักการที่ไม่ถูกเปลี่ยนง่าย และมีความทรงจำเชิงสถาบันซึ่งไม่ต้องสูญหายไปพร้อมกับคนที่พ้นจากตำแหน่ง

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญไม่แพ้กันคือ กระบวนการสันติภาพไม่ควรเป็นเรื่องของคนไม่กี่คนที่นั่งอยู่บนโต๊ะเจรจาเท่านั้น ประชาชนในพื้นที่ต้องมีพื้นที่พูดว่าตนต้องการอะไร ไม่เห็นด้วยกับอะไร และหวาดกลัวอะไร โดยไม่ต้องกังวลว่าการตั้งคำถามต่อรัฐจะทำให้ถูกมองเป็นฝ่ายขบวนการ หรือการวิพากษ์ขบวนการจะทำให้ถูกมองเป็นฝ่ายรัฐ

ตรงนี้สำคัญมาก เพราะในความขัดแย้งยืดเยื้อ พื้นที่ตรงกลางมักถูกทำลายก่อนเสมอ คนถูกบังคับให้เลือกข้าง ทั้งที่ชีวิตจริงของคนส่วนใหญ่ไม่ได้อยู่ในโลกที่แบ่งออกง่าย ๆ ว่ามีเพียงรัฐกับขบวนการ สันติภาพจะตั้งหลักได้ก็ต่อเมื่อพื้นที่ตรงกลางกว้างพอที่จะที่ยืนสำหรับคนมีความคิดต่างจากรัฐและกลุ่มขบวนการ เอาจริง ๆ คนในพื้นที่ไม่ว่าจะเป็นพุทธหรือมลายู อาจจะอยากวิพากษ์วิจารณ์วิธีการและเนื้อหาความคิดของกลุ่มบีอาร์เอ็นก็เป็นไปได้

2. กระจายอำนาจให้คนในพื้นที่มีสิทธิคิดเรื่องบ้านของตนเอง

ผมคิดว่าก่อนจะถกเถียงว่าควรกระจายอำนาจมากแค่ไหน เราควรเปลี่ยนวิธีตั้งคำถามเสียก่อน ที่ผ่านมา เมื่อมีข้อเสนอเรื่องกระจายอำนาจ เรามักถามทันทีว่า “รัฐจะเสียอะไร” จะกระทบความมั่นคงหรือไม่ จะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดนหรือเปล่า

แต่ไม่ค่อยถามกลับกันว่า การรวมศูนย์อำนาจอย่างที่เป็นอยู่ตลอดหลายสิบปีนั้น ทำให้รัฐเสียอะไรไปแล้วบ้าง หากการตัดสินใจเรื่องสำคัญของพื้นที่ยังมาจากส่วนกลางเป็นหลัก ถ้าผู้บริหารที่มีอำนาจต่อชีวิตคนในพื้นที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนเท่าที่ควร และถ้าประชาชนรู้สึกว่าตนเป็นผู้รับนโยบายมากกว่าจะเป็นผู้ร่วมกำหนดนโยบาย ความรู้สึกเป็นเจ้าของรัฐจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

การกระจายอำนาจจึงไม่ใช่เรื่องของการแบ่งอำนาจให้ท้องถิ่นเพราะเห็นใจคนในพื้นที่ หากเป็นวิธีทำให้รัฐมีความชอบธรรมมากขึ้นผ่านการให้ประชาชนมีส่วนตัดสินใจเรื่องที่กระทบชีวิตของตนเอง

แน่นอนว่าไม่ใช่ทุกเรื่องต้องถูกส่งไปอยู่ในมือท้องถิ่น ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับพื้นที่ยังต้องมีอยู่ คำถามที่ควรถกเถียงกันอย่างจริงจังคือ อำนาจประเภทใดควรอยู่ตรงไหน และเรื่องใดควรเป็นสิทธิของประชาชนในพื้นที่ที่จะตัดสินใจเอง

บางเรื่องอาจเริ่มได้โดยไม่ต้องปฏิรูปรัฐทั้งประเทศ เช่น การศึกษา ภาษา วัฒนธรรม การจัดบริการสาธารณะ หรือการออกแบบกลไกบริหารที่มีความยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น

ผมขอยกตัวอย่างเรื่องที่รัฐบาลทำได้เลยคือ การเสนอให้มีการเลือกตั้งเลขาธิการ ศอ.บต. เพราะที่ผ่านมาเป็นที่ทราบกันดีว่า ตำแหน่งเลขาธิการ ศอ.บต. เป็นตำแหน่งทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล การจัดสรรคนของตัวเอง ที่ไม่ต้องผ่านความคิดจากประชาชน มากกว่าเป็นตำแหน่งในการแก้ไขปัญหาชายแดนใต้

ส่วนข้อเสนอเรื่องเขตการปกครองพิเศษก็ควรมีสถานะเป็นข้อเสนอทางการเมืองที่ถกเถียงกันได้ เห็นด้วยก็ต้องอธิบาย ไม่เห็นด้วยก็ต้องอธิบาย แต่ไม่ควรปิดการอภิปรายด้วยการกล่าวหาว่าใครพูดเรื่องนี้เท่ากับต้องการแบ่งแยกดินแดน

เพราะถ้าทุกข้อเสนอเกี่ยวกับอำนาจถูกทำให้เป็นปัญหาความมั่นคงเสียก่อน การเมืองก็แทบไม่มีพื้นที่ทำงาน และเมื่อการเมืองไม่มีพื้นที่ ความขัดแย้งก็ย่อมไหลกลับไปหาวิธีอื่นที่อันตรายกว่า

3. ทำให้อำนาจด้านความมั่นคงถูกตรวจสอบได้

ข้อที่สามอาจเป็นเรื่องยากที่สุดในทางการเมือง เพราะหมายถึงการตั้งคำถามต่อโครงสร้างที่ดำรงอยู่มายาวนาน ตลอดกว่า 22 ปีที่ผ่านมา ชายแดนใต้อยู่ภายใต้กฎหมายพิเศษ หน่วยงานพิเศษ งบประมาณพิเศษ และโครงสร้างด้านความมั่นคงที่มีอำนาจสูงกว่าพื้นที่ทั่วไป คำถามจึงไม่ควรมีเพียงว่า BRN มีศักยภาพเหลืออยู่เท่าไร แต่ต้องถามด้วยว่า หลังจากรัฐมีอำนาจและทรัพยากรพิเศษมานานขนาดนี้ ระบบความมั่นคงของรัฐเองมีประสิทธิภาพเพียงใด

ผมคิดว่าเรายังถามคำถามนี้น้อยเกินไป เมื่อเกิดเหตุใหม่ สิ่งที่มักตามมาคือการเพิ่มมาตรการ เพิ่มการลาดตระเวน เพิ่มจุดตรวจ เพิ่มงบประมาณ หรือเพิ่มกำลัง แต่เราไม่ค่อยมีระบบที่ถามอย่างจริงจังว่า มาตรการที่ใช้มาก่อนหน้านั้นได้ผลเพียงใด หากไม่ได้ผล เหตุใดจึงไม่ได้ผล และใครมีหน้าที่รับผิดชอบต่อการประเมินนั้น

การเพิ่มทรัพยากรไม่ใช่หลักฐานของประสิทธิภาพ ในความเป็นจริง หน่วยงานใดก็ตามที่ได้รับอำนาจพิเศษเป็นเวลานานยิ่งควรถูกตรวจสอบมากกว่าหน่วยงานทั่วไป ไม่ใช่น้อยกว่า เพราะอำนาจพิเศษหมายถึงความสามารถที่จะกระทบชีวิต สิทธิ และเสรีภาพของประชาชนมากขึ้นด้วย

ผมจึงเสนอให้มีกลไกตรวจสอบจากภายนอกที่เป็นอิสระ เช่น ผู้ตรวจการกองทัพ ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานทหารที่อยู่ในพื้นที่ ให้รัฐสภาตรวจสอบทั้งงบประมาณ ประสิทธิภาพ การใช้อำนาจ และผลของนโยบาย รวมทั้งประเมินอย่างตรงไปตรงมาว่า มาตรการใดควรทำต่อและมาตรการใดควรยุติ เป้าหมายระยะยาวคือการวางเส้นทางจาก “พื้นที่ความมั่นคง” กลับเข้าสู่การบริหารโดยรัฐบาลพลเรือน

ตรงนี้ผมคิดว่ามีคำถามง่าย ๆ ข้อหนึ่งที่ควรถามให้บ่อยขึ้น คือ มาตรการพิเศษนี้จะสิ้นสุดเมื่อไร เพราะถ้าไม่มีใครตอบได้ว่ามาตรการพิเศษมีเงื่อนไขอะไรสำหรับการยุติ มาตรการนั้นก็มีโอกาสกลายเป็นมาตรการถาวรโดยปริยาย ความพิเศษจะค่อย ๆ กลายเป็นความปกติ

หน่วยงานจะคุ้นเคยกับอำนาจ ประชาชนจะคุ้นเคยกับการถูกตรวจสอบ งบประมาณจะมีที่ทางของมันในระบบราชการ และท้ายที่สุดเราอาจลืมไปแล้วว่าโครงสร้างทั้งหมดนี้ถูกสร้างขึ้นมาในฐานะสิ่งชั่วคราวเพื่อรับมือสถานการณ์เฉพาะ ข้อเสนอให้ตรวจสอบหน่วยงานความมั่นคงจึงไม่ใช่ข้อเสนอเพื่อลดทอนกองทัพหรือทำให้รัฐอ่อนแอ ตรงกันข้าม สถาบันที่ยอมให้ตนเองถูกตรวจสอบต่างหากที่มีโอกาสเรียนรู้จากความผิดพลาดและปรับตัวได้

ถ้าหน่วยงานเดียวกำหนดนโยบาย ปฏิบัตินโยบาย และประเมินนโยบายของตนเอง เราก็ยากจะรู้ว่าความสำเร็จที่รายงานนั้นสะท้อนผลจริงมากน้อยเพียงใด

ที่สุดแล้ว เราต้องตอบให้ได้ว่า เป้าหมายของความมั่นคงคือทำให้โครงสร้างความมั่นคงมีอยู่ตลอดไป หรือทำให้วันหนึ่งโครงสร้างพิเศษเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องมีอีก ถ้าเป็นอย่างหลัง การลดบทบาทหน่วยงานหรือมาตรการพิเศษเมื่อสถานการณ์เอื้อจึงควรถูกนับเป็นความสำเร็จ ไม่ใช่ความสูญเสียของหน่วยงาน

4. สถาปนาความจริง ความยุติธรรม และความรับผิดให้เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างสันติภาพ

ข้อสุดท้ายคือเรื่องที่ผมคิดว่าสังคมไทยพูดถึงมาก แต่ทำได้น้อย นั่นคือการจัดการกับความจริงและความรับผิด เพราะประเทศไทยไม่ได้ขาดคณะกรรมการค้นหาความจริงเสียทีเดียว ทุกครั้งที่เกิดเหตุใหญ่ เรามักตั้งคณะกรรมการ ตั้งคณะทำงาน หรือกรรมการสอบข้อเท็จจริง สิ่งที่ขาดคือคำตอบว่า เมื่อรู้ความจริงแล้วเกิดอะไรขึ้นต่อ หากรายงานสิ้นสุดลงที่การแถลงข่าว การจ่ายเงินเยียวยา และการเก็บรายงานเข้าตู้เอกสาร ความจริงก็ไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างอะไร ความจริงจะมีความหมายต่อสันติภาพก็ต่อเมื่อมันมีผลตามมา

หากพบว่ามีเจ้าหน้าที่กระทำผิด ต้องมีช่องทางนำไปสู่ความรับผิด หากพบว่าเจ้าหน้าที่ไม่ได้ทำผิด กระบวนการตรวจสอบก็ต้องสามารถยืนยันและคืนความเป็นธรรมให้เจ้าหน้าที่ได้เช่นเดียวกัน หลักการเดียวกันต้องใช้กับการกระทำของฝ่ายขบวนการ

ตรงนี้สำคัญ เพราะการค้นหาความจริงไม่ควรตั้งต้นด้วยคำตอบว่าใครผิด มันควรตั้งต้นด้วยคำถามว่าเกิดอะไรขึ้น แล้วปล่อยให้หลักฐานพาไปหาคำตอบ

ในพื้นที่ที่ความไม่ไว้วางใจสะสมมานาน กระบวนการเช่นนี้มีความหมายมากกว่าการคลี่คลายคดีหนึ่งคดี มันเป็นการสร้างมาตรฐานใหม่ว่า เมื่อมีข้อกล่าวหาร้ายแรง ประชาชนไม่จำเป็นต้องเลือกว่าจะเชื่อรัฐหรือเชื่อชาวบ้าน แต่สามารถเชื่อกระบวนการยุติธรรมที่ทุกฝ่ายต้องอยู่ภายใต้หลักฐานเดียวกันได้

การตรวจสอบรัฐไม่ใช่การเข้าข้างผู้ก่อเหตุ การประณามความรุนแรงของขบวนการต่อต้านรัฐก็ไม่ได้หมายความว่า เราต้องปฏิเสธมูลฐานทางการเมืองของความขัดแย้ง หรือบทบาทของรัฐในการสร้างและสั่งสมเงื่อนไขบางประการของความขัดแย้งนั้น และการเสนอทางออกทางการเมืองก็ไม่ควรถูกตีความอย่างตื้นเขินว่าเป็นการยอมจำนน

ผมกลับคิดว่า การแสวงหาทางออกด้วยการเมืองและสันติวิธีนั้นยากกว่าการใช้ความรุนแรงเสียอีก เพราะต้องอาศัยทั้งความอดทน การยอมรับความเห็นต่าง และความสามารถที่จะฟังสิ่งที่เราไม่อยากฟัง ขณะที่การใช้กำลังหรือปฏิบัติการข้อมูลข่าวสารทำได้ง่ายกว่ามาก โดยเฉพาะในยุคเอไอ ทำให้การผลิตและขยายข้อความเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว

สิ่งที่น่ากังวลคือ หน่วยงานรัฐบางส่วนยังคงใช้ปฏิบัติการข้อมูลข่าวสารในลักษณะเช่นนี้อยู่ ทั้งที่ในระยะยาว วิธีดังกล่าวอาจไม่ได้เพิ่มความน่าเชื่อถือให้รัฐ กลับยิ่งทำให้พื้นที่สาธารณะเต็มไปด้วยความระแวง และทำให้การพูดคุยอย่างมีเหตุผลยากขึ้นกว่าเดิม

กรณีเหตุการณ์จะแนะ จ.นราธิวาส เป็นตัวอย่างที่ดี หากมีข้อสงสัยเรื่องกระสุน เรื่องวิถีกระสุน หรือเรื่องการปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ งานของรัฐไม่ควรเป็นการรีบปกป้องภาพลักษณ์ขององค์กร แต่ต้องรีบทำให้ข้อเท็จจริงปรากฏ เพราะความคลุมเครือต่างหากที่กัดกร่อนความน่าเชื่อถือของรัฐในระยะยาว

เมื่อพิจารณาร่วมกับกรณีตากใบ จะเห็นได้ว่า “วัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิด” ไม่ได้ทำให้เหตุการณ์เลือนหายไปจากสังคม ตรงกันข้าม มันกลับทำให้บาดแผลของเหตุการณ์นั้นฝังลึกและมีอายุทางการเมืองยาวนานกว่าเดิม

คดีความอาจมีอายุความ แต่ความทรงจำของผู้คนไม่มี เหตุการณ์ตากใบจึงจะยังคงเป็นประวัติศาสตร์บาดแผลของสังคมไทยไปอีกนาน ตราบใดที่คำถามเรื่องความจริงและความรับผิดยังไม่ได้รับคำตอบ

ด้วยเหตุนี้ การค้นหาความจริง ความยุติธรรม การเยียวยา และการป้องกันไม่ให้เหตุการณ์เกิดซ้ำ จึงไม่ควรถูกแยกออกจากกัน หากสังคมต้องการก้าวออกจากวงจรเดิม จุดเริ่มต้นอาจเรียบง่ายกว่าที่คิด คือ ความจริงต้องมีพื้นที่ให้ปรากฏ ความยุติธรรมต้องมีหนทางไปถึงผู้ถูกกระทำ และความรับผิดต้องไม่สิ้นสุดลงเพียงเพราะคดีหมดอายุหรือกระแสสังคมจางหาย เพราะบางครั้ง สิ่งที่รัฐพยายามทำให้เลือนหาย กลับกลายเป็นสิ่งที่สังคมจดจำยาวนานที่สุด โดยเฉพาะคนที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม