นิธิ เอียวศรีวงศ์ | คิดอีกทีกับคอร์รัปชั่นสาธารณะ

40 ปีที่แล้ว เมื่อคุยกันเรื่องคอร์รัปชั่นในประเทศไทย เพื่อนชาวอังกฤษคนหนึ่งซึ่งเคยใช้ชีวิตในอินโดนีเซียท้วงว่า เฮ้ย เมืองไทยยังดีกว่าอินโดนีเซีย ที่นั่นแม้แต่ส่งจดหมายที่ปิดแสตมป์แล้ว ก็ยังต้องจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่ไปรษณีย์ ไม่อย่างนั้นจดหมายไม่กระดุกกระดิกไปไหนเลย

เรื่องคอร์รัปชั่นในเมืองไทยไม่เลวร้ายเท่าประเทศเอเชีย-แอฟริกาอีกหลายประเทศนั้น ผมได้ยินมาตั้งแต่ยังหนุ่มกว่านั้น ครูอเมริกันคนหนึ่งเคยคุยว่า ในเมืองไทยตั้งงบประมาณสร้างสะพานหรือโรงพยาบาล ก็ยังได้สะพานและโรงพยาบาลออกมา จะออกมาดีหรือเลว ก็ยังมีสะพานและโรงพยาบาลให้เห็น แต่ในปากีสถาน ไม่มีทั้งสะพานและโรงพยาบาลให้เห็นเลยด้วยซ้ำ

แต่คอร์รัปชั่นสองเรื่องนี้ผิดกัน สร้างสะพานแล้วไม่มีสะพาน ประชาชนไม่เดือดร้อนไปกว่าเดิม ในขณะที่ปิดแสตมป์จดหมายแล้วยังต้องจ่ายสินบนอีก ได้รับความเดือดร้อนแน่ นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ซึ่งทำการคอร์รัปชั่นก็เป็นคนต่างระดับกันด้วย ตั้งงบประมาณหรือได้รับความช่วยเหลือให้สร้างสะพาน แต่ไม่สร้าง กลับเอาเงินเข้ากระเป๋า ต้องเป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่, นักการเมือง หรือระดับนำของเผด็จการทหารเท่านั้นที่จะทำได้ ส่วนเรียกสินบนค่าส่งจดหมายเป็นฝีมือของเจ้าหน้าที่ระดับล่างๆ รัฐมนตรีที่คุมการไปรษณีย์ไม่เกี่ยว

และที่เราคุยกันเรื่องคอร์รัปชั่นเมื่อ 40 ปีมาแล้ว ก็ล้วนเป็นคอร์รัปชั่นที่ทำความเดือดร้อนแก่ประชาชนทั้งสิ้น เพราะเรา “เล็ก” เกินกว่าจะไปรู้หรือมีประสบการณ์ตรงกับการคอร์รัปชั่นของผู้ใหญ่

ในสมัยนั้น ท้องถนนเป็นท้องนาของเจ้าหน้าที่ซึ่งมีหน้าที่ควบคุมการจราจรและยานพาหนะ จะรีดจะไถอย่างไรก็ดูเหมือนเป็นสิทธิ์ของเขา จะโยกย้ายสำมะโนครัวก็ต้องไปอำเภอ ซึ่งไม่มีคิวชัดเจนว่าจะถึงตาเราเมื่อไรกันแน่ แม้แต่ไปเสียภาษีให้รัฐ ก็ยังได้รับคำบอกเล่า (สมัยนั้นยังเป็นนักศึกษาจึงไม่มีรายได้จะต้องเสียภาษี) จากผู้ไปเสียภาษีว่าต้องรอคิวยาวเหยียดเช่นกัน จะทำให้คิวสั้นลงก็ได้ แต่ต้องเสียสินน้ำใจ

ประเทศถูกแบ่งเป็นจะปิ้งนาของเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ได้แบ่งตามเขตภูมิศาสตร์ แต่แบ่งตามเขตความรับผิดชอบ และข้าราชการต่างก็ทำนาบนจะปิ้งของตนเองกันทั่วไป

มีคนอธิบายว่า อัตราเงินเฟ้อซึ่งเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและสูงมากในระหว่างและหลังสงคราม ทำให้เงินเดือนข้าราชการ โดยเฉพาะชั้นผู้น้อยไม่พอเลี้ยงชีพได้ จึงทำให้การ “ฉ้อราษฎร์” เกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง จะจริงหรือไม่ ผมไม่ทราบ แต่ถึงจริงก็คงไม่ใช่สาเหตุเดียว

อย่างไรก็ตาม เพราะการคอร์รัปชั่นระบาดลงมาถึงระดับข้าราชการชั้นผู้น้อยเช่นนี้ ความเดือดร้อนจึงตกแก่ประชาชนโดยตรง ยิ่งรัฐขยายอำนาจควบคุมของตนเข้าไปในชีวิตของประชากรมากเท่าไร ก็ยิ่งเปิดโอกาสให้ข้าราชการเรียกสินบนจากความจำเป็นที่ต้องติดต่อกับรัฐมากขึ้นเท่านั้น

และคนที่เดือดร้อนที่สุดคือคนที่มีอำนาจต่อรองน้อย เช่น คนจน, ชาวบ้านที่ไม่มีเส้นสาย, คนต่างด้าวที่สถานทูตของตนไม่พร้อมจะปกป้องสิทธิ์ของพลเมืองตนเอง ฯลฯ

อย่าเพิ่งรีบด่วนสรุปเสียก่อนว่า เมื่อการคอร์รัปชั่นระบาดทั่วไปในหมู่ข้าราชการชั้นผู้น้อยเช่นนี้ ข้าราชการระดับบนๆ ขึ้นไปก็คงทุจริตคดโกงไม่น้อยไปกว่ากัน จึงปล่อยให้ลูกน้องเที่ยวรีดไถผู้คนไปทั่วเช่นนี้ เพราะมันไม่แน่เหมือนกัน

เราไม่มีสถิติแน่ชัดเกี่ยวกับเรื่องนี้หรอกครับ แต่คำให้การของผู้ใหญ่ที่เติบโตเป็นหนุ่มสาวพอรู้ความตั้งแต่ก่อนสงคราม ล้วนกล่าวค่อนข้างตรงกันว่า นักการเมืองระดับสูงและข้าราชการระดับสูงในช่วงนั้นไม่ค่อยมีประวัติด่างพร้อยในเรื่องนี้ คนทุจริตก็มี แต่ก็ถูกลงโทษให้เป็นที่รู้เห็นทั่วไปอยู่บ้าง

หากคำให้การเหล่านี้เป็นจริงเชื่อถือได้ ก็มีเหตุผลอยู่เหมือนกัน เพราะประเทศไทยในช่วงนั้น การประกอบการขนาดใหญ่ไม่มีหรือมีน้อย ที่มีอยู่บ้างก็มักเป็นของชาวยุโรป (เช่น ป่าไม้, เหมืองแร่) ก็ล้วนมีภูมิคุ้มกันแข็งแรงกว่าที่จะโดนรีดไถได้ง่ายๆ นอกจากนี้ รัฐไทยในช่วงนั้นก็ยัง “เล็ก” ไม่ใช่เล็กเพราะพื้นที่ทางภูมิศาสตร์นะครับ แต่เล็กที่แขนขาลีบ ไม่สามารถแผ่ไปตรวจตราควบคุมให้เป็นไปตามกฎหมายได้ทั่วถึง ฉะนั้น แม้แต่การ “ฉ้อราษฎร์” ของข้าราชการชั้นผู้น้อยก็ขยายลงไปไม่ถึงคนเล็กๆ ส่วนใหญ่ซึ่งอาศัยอยู่ในชนบทอันกว้างใหญ่ไพศาลของประเทศ และอยู่ภายใต้การคุ้มครองและเอาเปรียบของผู้อุปถัมภ์ในท้องถิ่น อันมีอำนาจต่อรองกับรัฐพอสมควร

ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงรายได้ของนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง นอกจากมักมาจากครอบครัวที่พอมีอันจะกิน (จึงได้รับการศึกษาสูง) แล้ว วิธีที่ราชการปรับเพิ่มเงินเดือนข้าราชการเพื่อเผชิญกับเงินเฟ้อก็มักเพิ่มเป็นเปอร์เซ็นต์ที่แน่นอน ดังนั้น ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่จึงได้เงินเพิ่มจำนวนมาก เพราะฐานเงินเดือนเดิมสูงอยู่แล้ว

ในขณะที่ข้าราชการชั้นผู้น้อยซึ่งเป็นตัวปัญหากลับได้เพิ่มในอัตราที่ไม่พอกินพอใช้เหมือนเดิม

ข้อมูลที่มืดมนอยู่ที่ข้าราชการระดับกลางมากกว่า คนเหล่านี้ไม่ถึงกับลงมารีดไถประชาชนโดยตรง แต่มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างไรกับการทุจริตของข้าราชการระดับล่างไม่ทราบได้ ทั้งๆ ที่กลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่มีความสำคัญอย่างมากในการคอร์รัปชั่นหรือไม่คอร์รัปชั่นของระบบราชการ

เพราะข้าราชการระดับนี้คือกลุ่มที่ข้างบนตรวจลงมาไม่ถึง ถ้าไม่วางระบบไว้ให้ดี ยิ่งกว่านี้ยังมักเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มอุปถัมภ์ที่ข้างบนสร้างเอาไว้หนุนตนเอง ในขณะเดียวกันก็เป็นกลุ่มที่ข้างล่างหรือประชาชนทั่วไปไม่ได้สัมผัสโดยตรง จึงหลุดจากความรู้เห็นของประชาชน

อย่างไรก็ตาม จากรัฐประหาร 2490 จนถึง 14 ตุลาคม 2516 ระบบราชการและการเมืองไทยตกอยู่ภายใต้การคอร์รัปชั่นอย่างมโหฬารที่สุด อีกทั้งขยายตัวไปหลายรูปแบบรวมเอาธุรกิจหลายระดับเข้าไปในวงจร พร้อมๆ กันไปกับที่รัฐไทยก็ “ใหญ่” ขึ้น หรือมีแขนขาที่แข็งแกร่งมากขึ้น คนเล็กๆ ก็ยังเดือดร้อนกับการ “ฉ้อราษฎร์” ต่อไป ซ้ำยังขยายไปยังคนเล็กๆ นอกเขตเมืองทั่วประเทศอีกด้วย นอกจากนี้ก็ขยายขึ้นมายังคนชั้นกลางจนถึงนักธุรกิจระดับบน เช่น นายพลผูกขาดการก่อสร้างราชการไว้กับบริษัทของตนแต่ผู้เดียว คนอื่นต้องรับช่วงจากนายพลเท่านั้น

ผมคิดว่ามโนภาพเกี่ยวกับการโกงกันสุดลิ่มทิ่มประตูที่คนไทยจำนวนมากมีต่อเจ้าหน้าที่รัฐ เกิดขึ้นจากความเป็นไปในช่วงนี้

สรุปสั้นๆ ก็คือ ทุจริตสาธารณสมบัติกันอย่างมโหฬาร รวมทั้งการละเมิดกฎหมายด้วยอำนาจทางการเมือง เกิดขึ้นในช่วงที่ประเทศตกอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการสืบเนื่องกันมาถึง 26 ปี

โดยไม่มีตัวเลขสถิติยืนยันชัดเจน แต่ผมเข้าใจว่าคงเห็นพ้องต้องกันว่า นับจาก 14 ตุลาเป็นต้นมา คอร์รัปชั่นของข้าราชการเล็กๆ ระดับล่างซึ่งต้องสัมพันธ์กับประชาชนโดยตรงลดลง จนในปัจจุบันนี้ หากไม่นับตำรวจแล้ว ก็แทบไม่เหลือในหน่วยราชการอื่นใดอีก ผมไม่ได้หมายความว่าข้าราชการเลิกกินนอกกินในกับพ่อค้าแม่ค้า เทศกิจก็ยังทำ “หน้าที่” ของตนเองกับผู้ค้าบนทางเท้าเหมือนเดิม แต่ผู้อนุมัติแบบให้ศูนย์การค้าไม่ต้องสร้างที่จอดรถให้แท็กซี่ไว้ในพื้นที่ของตนเลยไม่ใช่เทศกิจ แต่เป็นข้าราชการระดับกลางขึ้นไปถึงสูง

ประชาชนคนธรรมดาทั่วไปไม่ถูกกระทบจากคอร์รัปชั่นของราชการโดยตรง (แต่เราไม่เคยสำรวจเรื่องนี้จริง ผมอยากให้สำนักโพลทั้งหลายเลิกถาม “การรับรู้” (perception) ของประชาชนเกี่ยวกับคอร์รัปชั่นเสียที แต่ถามประสบการณ์จริงจะดีกว่า เช่นในปีที่แล้ว คุณจำเป็นต้องจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่รัฐกี่ครั้ง แก่หน่วยงานใด และเป็นเงินเท่าไร)

สานการณ์ที่ดีขึ้นนี้เกิดจากหลายสาเหตุ ผมขอยกตัวอย่างเพียงสอง เช่น ผู้คนโวยวายได้ง่ายขึ้น ทั้งในความหมายถึงช่องทาง และการอดทนของอำนาจที่จะต้องปล่อยให้โวยวาย ผมคิดว่าระบบอุปถัมภ์ในวงราชการลดความสำคัญลงด้วย การขึ้นสู่ตำแหน่งสูงไม่จำเป็นต้องอาศัยแรงหนุนจากข้างล่างมากเท่ากับแรง “โหน” ข้างบน จะเป็นนักการเมืองหรือนักรัฐประหารก็ตาม ทำให้ผู้ใหญ่ในวงราชการไม่ต้องคอยปกป้องลูกน้องในกลุ่มอุปถัมภ์ของตนมากเท่าแต่ก่อน

ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จึงเริ่มกระทบต่อข้าราชการระดับกลาง ซึ่งในระยะ 20 ปีที่ผ่านมา ก็ต้องยอมรับว่าได้ค่าตอบแทนสูงขึ้นกว่าระดับเดียวกันในสมัยก่อนอย่างเป็นกอบเป็นกำมากขึ้น ถ้ายังมีการคอร์รัปชั่นในระดับกลางนี้อยู่ ก็มักเป็นความร่วมมือ (ด้วยความเต็มใจหรือจำใจก็ตาม) กับข้าราชการระดับสูง ซึ่งร่วมมือกับนักการเมืองหรือนักรัฐประหารอีกทีหนึ่ง ไม่กระทบประชาชนโดยตรง

เช่นเดียวกับอีกหลายสังคมที่มีเศรษฐกิจพัฒนาแล้ว การคอร์รัปชั่นในสังคมไทยก็เริ่มขยับขึ้นไปกระจุกอยู่ข้างบน มากกว่ากระจายไปทั่วอย่างที่เคยเป็นมานับตั้งแต่ 2490-2516 นักวิชาการญี่ปุ่นคนหนึ่งก็เคยบอกผมว่า ในญี่ปุ่นข้าราชการระดับล่างที่ต้องสัมผัสกับประชาชนโดยตรง ไม่ทุจริต แต่การทุจริตจะขึ้นไปอยู่กับนักการเมืองและข้าราชการระดับสูงของกระทรวง

นักการเมืองอเมริกันจำนวนไม่น้อย หลังจากยืนอยู่ฝ่ายประโยชน์ในการออกกฎหมายของบริษัทยา, บริษัทผลิตและค้าอาวุธ, หรือธุรกิจใดๆ แล้ว เมื่อพ้นจากการเมืองก็มักไปนั่งเป็นที่ปรึกษาหรือแม้แต่รองประธานของบริษัทธุรกิจเหล่านั้น ผมคิดว่านี่คือคอร์รัปชั่นอีกรูปหนึ่ง

คอร์รัปชั่นในสังคมไทยก็เขยื้อนตัวขึ้นไปกระจุกกับตำแหน่งบริหารที่สูงขึ้นเหมือนกัน ในขณะที่การคอร์รัปชั่นก็เริ่มเปลี่ยนจากลักษณะ “ขูดรีด” (extortion) เช่น โยกโย้ไม่อนุมัติ, ไม่ส่งมอบพื้นที่, ไม่จ่ายค่างวดการก่อสร้างตามเวลา ฯลฯ มาเป็นการร่วมมือกับธุรกิจในการเอาเปรียบคู่แข่ง หรือเอาเปรียบผู้บริโภค

คอร์รัปชั่นระดับสูงที่เปลี่ยนจาก “ขูดรีด” มาเป็น “ร่วมมือ” กระทบต่อการแข่งขันทางธุรกิจอย่างมาก และทำให้เสียงต่อต้านการคอร์รัปชั่นดังมาจากประชาชนระดับบนมากกว่าระดับล่าง จนทำให้ดูเหมือนภายใต้ระบบที่มีการเลือกตั้ง ประเทศไทยกลับต้องเผชิญคอร์รัปชั่นมากกว่าเดิม แท้จริงแล้วเป็นตรงกันข้าม ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า คอร์รัปชั่น (โดยเฉพาะการละเมิดสาธารณสมบัติและการ “ขูดรีด”) ขยายตัวเต็มแผ่นดินใต้ระบอบเผด็จการที่ครองอำนาจสืบเนื่องกันมา 26 ปี เหตุการณ์ 14 ตุลาทำให้ระบอบเผด็จการในประเทศไทยขาดความมั่นคงอย่างที่เคยมีมา (ด้วยเหตุผลหลายอย่าง) การคอร์รัปชั่นในระดับล่างๆ ที่กระทบประชาชนโดยตรงจึงลดลง

แต่คอร์รัปชั่นระดับบนนั้นแก้ไขป้องกันยากมาก เผด็จการทุกรูปแบบไม่ช่วยอะไร มีแต่ทำให้สถานการณ์ย่ำแย่ลง การเลือกตั้งก็ไม่ช่วยเหมือนกัน เพราะแม้ไม่ซื้อเสียงเลย การเลือกตั้งก็ต้องใช้ทุนสูงมาก จึงเอื้อต่อความ “ร่วมมือ” ระหว่างธุรกิจและการเมืองตั้งแต่นักการเมืองยังเดินไม่ถึงตำแหน่งรัฐมนตรีด้วยซ้ำ

ทั้งนี้ ไม่ใช่เพราะประชาชนผู้เลือกตั้งโง่ แต่ประชาชนที่ไหนๆ ในโลกล้วนมีขันติธรรมสูงกับคอร์รัปชั่นที่ไม่กระทบตนโดยตรงทั้งนั้น (แม้แต่ที่นักธุรกิจออกมาโวยวายมากขึ้นในช่วงนี้ ก็เพราะมันกระทบพวกเขาโดยตรงกว่าการถูกตำรวจจราจรรีดไถ ซึ่งถึงอย่างไรรถเบนซ์และบีเอ็มของเขาก็ได้รับการยกเว้นอยู่แล้ว)

ทางแก้เหลืออยู่ทางเดียว คือต้องขยายมาตรการประชาธิปไตยให้เต็มพื้นที่ เพราะพัฒนาการของประชาธิปไตยภายใต้ระบบทุนนิยมนั้น มักประสบความสำเร็จที่จะกีดกันมิให้ธุรกิจใหญ่ข้างบนตกอยู่ภายใต้มาตรการประชาธิปไตยเท่ากับส่วนอื่นของสังคม (เช่น ความโปร่งใส) กระทำได้ทั้งโดยอาศัยกฎหมายและโดยการครอบงำกลไกทางสังคมของประชาธิปไตย (เช่น ซื้อสื่อ)

ประชาธิปไตยไม่พอต่างหาก ที่ทำให้คอร์รัปชั่นในวงการธุรกิจกับการเมืองขยายตัวอย่างเต็มที่