ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข
เลือกตั้งเมียนมา 2026
: ประชาธิปไตยในสงครามกลางเมือง
“ยิ่งเปลี่ยนแปลงมากเท่าใด ก็ยิ่งเหมือนเดิมมากขึ้นเท่านั้น”
Jean-Baptiste Alphonse Karr, 1849
ถ้าถามว่ามีคำสุภาษิตใดที่เหมาะสมกับสถานการณ์การเมืองและสงครามในเมียนมาแล้ว คงต้องถือว่าสุภาษิตฝรั่งเศสบทนี้ น่าจะเป็นตัวแทนที่ชัดเจนสำหรับการอธิบายถึงสถานการณ์ในเมียนมา
ซึ่งดูเหมือนว่า ในช่วงปี 2024 นั้น ฝ่ายนิยมประชาธิปไตยดูจะมีความหวังอย่างมากถึงการได้รับชัยชนะในสงครามกลางเมือง และจะตามมาด้วยการสิ้นสุดของระบอบทหารเมียนมา
แต่ดังที่ทุกคนทราบดีว่า สถานการณ์ในช่วงกลางปี 2025 ดูจะพลิกผันไปอีกทาง
ความฝันที่จะเห็นการสิ้นสุดของสงครามกลางเมือง อันจะนำไปสู่การจัดระเบียบของความสัมพันธ์เชิงอำนาจกันใหม่ในสังคมเมียนมานั้น ดูจะเป็นความฝันที่ห่างไกลออกไป
เท่าๆ กับที่ความหวังที่จะยุติความรุนแรงทางทหาร ด้วยการเปิดการเจรจาระหว่างคู่ขัดแย้งในสังคม ก็เป็นเพียงความหวังที่ไม่เป็นจริง
เช่นเดียวกับที่ สันติภาพในสงครามกลางเมืองเมียนมานั้น ยังอยู่ห่างไกลออกไปมากอย่างแน่นอน
ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม สงครามยังคงดำเนินต่อไป อย่างที่เรายังไม่เห็นถึงแนวโน้มของความเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด และสงครามยังดำเนินไปด้วยความรุนแรงในขอบเขตที่อาจจะไม่ต่างจากเดิมเท่าใดนัก
ทั้งยังเห็นสัญญาณถึงความได้เปรียบทางการเมืองของรัฐบาลทหาร ด้วยการประกาศให้มีการเตรียมการเลือกตั้ง โดยการเลือกตั้งนี้จะเริ่มต้นขึ้นในช่วงหลังคริสต์มาสตอนปลายเดือนธันวาคม และจะลากยาวไปจนถึงช่วงเดือนมกราคม 2026 ด้วย โดยการเลือกตั้งนี้จะแบ่งออกเป็น 3 ช่วงหรือ 3 เฟส (phases)
ดังนั้น การเลือกตั้งเมียนมาจะเป็นหนึ่งในเรื่องสำคัญของการเมืองโลกอย่างน่าสนใจ
และทำให้การเมืองโลกในปีใหม่นี้ ต้องจับตามองการเมืองเมียนมาอีกครั้ง และจะทำให้เมียนมาเป็นประเด็นของการถกเถียงในภูมิภาคอย่างหนีไม่พ้น
ความฝันที่ยังไม่เป็นจริง
ถ้าถามว่าโลกคาดเดาผลของการเลือกตั้งในเมียนมาได้หรือไม่… ตอบได้ไม่ยากเลยว่า ผลจะออกมาด้วยชัยชนะของรัฐบาลทหาร หรือพรรคที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลทหาร ส่วนในอีกด้าน รัฐบาลพลัดถิ่น (หรือ NUG – The National Unity Government) อาจจะถูกทำให้ต้องลดบทบาทลง
เราจะเห็นได้ว่าสงครามกลางเมืองรอบใหม่ที่เกิดหลังจากการรัฐประหารในเดือนกุมภาพันธ์ 2021 นั้น พาประเทศเข้าสู่เงื่อนไขของสงครามขนาดใหญ่ และอาจจะใหญ่กว่าสงครามกลางเมืองในช่วงที่ผ่านๆ มา
เพราะไม่เพียงเห็นการจัดตั้ง “กองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์” (EAO – Ethnic Armed Organizations) ที่หลายกลุ่มมีความเข้มแข็ง และมีขีดความสามารถในปฏิบัติการทางทหารมากขึ้น
ดังเช่น “ยุทธการ 1027” (เป็นชื่อจากวันเปิดยุทธการคือ 27/10/2023) จนในช่วงหนึ่งหลังจากนั้น ถึงขนาดมีการประมาณการว่า กองกำลังเหล่านี้อาจจะเปิดการรุกใหญ่ทางทหารรุกเข้าตีเมืองหลวงที่เนปิดอว์ อันเป็นผลจากความพ่ายแพ้ของกองทัพรัฐบาลในหลายพื้นที่
อีกทั้งยังเห็นถึงการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น ที่มีกองกำลังของตนเองด้วย (PDF – People’s Defense Forces) ซึ่งทำให้ประชาชนเมียนมาในหลายภาคส่วนและหลายช่วงอายุ ตัดสินใจเข้าร่วมการต่อสู้ด้วยกำลังอาวุธอย่างเต็มที่
อันทำให้ “สงครามต่อต้านรัฐบาลทหาร” ขยายขอบเขตออกไปเป็น “สงครามกลางเมือง” เต็มรูปอย่างชัดเจน
ไม่ใช่ในแบบเดิมที่เป็นสงครามระหว่าง “รัฐบาลกลาง vs. ชนกลุ่มน้อย” เช่นในอดีต
การสงครามครั้งนี้จึงเป็นดัง “พลวัตการเมืองใหม่” ที่ขับเคลื่อนการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยในเมียนมา ทั้งยังเป็นความหวังอย่างมากของการสร้าง “การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” ที่ไม่เพียงจะหยุดสถานการณ์สงครามกลางเมืองเท่านั้น หากยังเป็นโอกาสของการสร้าง “ระบอบประชาธิปไตยใหม่” เช่นที่เกิดกับการเมืองในหลายประเทศของ “ระบอบยุคหลังเปลี่ยนผ่าน” (post-transition regime)
สภาวะเช่นนี้ทำให้ผู้เฝ้ามองหลายคนมีความหวังอย่างมากว่า ระบอบทหารเมียนมาน่าจะกำลังเดินไปสู่จุดสุดท้าย เช่นที่โลกเคยเห็นมาแล้วจากประสบการณ์ของลาตินอเมริกาในช่วงทศวรรษ 1980
แน่นอนว่าภาวะเช่นนี้ทำให้อดคิดเปรียบเทียบในทางรัฐศาสตร์ไม่ได้ว่า เรากำลังจะเห็นการมาของ “ฤดูใบไม้ผลิ” หรือที่เรียกว่า “เมียนมาสปริง” (Myanmar Spring) ใช่หรือไม่
แต่ทุกคนที่รู้จักการเมืองเมียนมาเป็นอย่างดี อาจจะรู้สึกว่าความหวังเช่นนั้น น่าจะยังเป็นความฝันที่ห่างไกล
เพราะผู้นำทหารไม่มีท่าทีของการประนีประนอม หรือท่าทีของการผ่อนปรนทางการเมือง ที่จะช่อยเอื้อให้สถานการณ์ความรุนแรงในประเทศได้คลายตัวออกบ้าง เพื่อเปิดโอกาสให้งานความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมได้ทำหน้าที่แก่บรรดาผู้ประสบภัยสงคราม
ไม่แพ้ขาด แต่ก็ไม่ชนะขาด
ขณะเดียวกัน แม้กองทัพรัฐบาลทหารจะเป็นฝ่ายถดถอยในหลายสมรภูมิ และเป็นฝ่ายที่ยอมแพ้พร้อมการวางอาวุธเป็นจำนวนมากในหลายพื้นที่การรบ หรือรัฐบาลจะเสียการควบคุมพื้นที่ในหลายเมือง
แต่การรบที่เกิดขึ้นไม่มีสภาวะ “แตกหัก” หรือในทางยุทธศาสตร์คือ ไม่เกิดสภาวะที่เป็น “decisive battle” จนเป็นผลชี้ขาดชัยชนะของคู่ขัดแย้งในสงครามแต่อย่างใด
ผลที่ตามมาคือสภาวะของสงครามที่ลากยาว เป็นการรบที่ต่อเนื่อง และมีความสูญเสียหนักในแบบของ “สงครามทอนกำลัง” (Attrition Warfare ที่แทบจะไม่ต่างจากที่เราเห็นในสงครามยูเครน)
ดังจะเห็นได้ว่าแม้ฝ่ายต่อต้านจะสามารถยึดเมืองต่างๆ ในขอบเขตทั่วประเทศได้มากถึง 247 เมือง จากจำนวน 330 เมือง แต่ก็ไม่ได้เป็นปัจจัยให้รัฐบาลทหารต้องยอมแพ้ เพราะในอีกด้านทางการเมืองนั้น รัฐบาลทหารยังสามารถควบคุมเมืองใหญ่ที่เป็นเมืองหลักในทางเศรษฐกิจได้
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เป็นความเหนือกว่าอย่างมากของกองทัพรัฐบาล คือการใช้ปฏิบัติการทางอากาศเป็นเครื่องมือในการทำลายฝ่ายต่อต้าน รวมทั้งการใช้การโจมตีด้วยการระดมยิงของหน่วยทหารปืนใหญ่ พร้อมกับการใช้โดรนโจมตี
แต่ขีดความสามารถทางทหารของฝ่ายรัฐบาลเช่นนี้ ก็ไม่สามารถทำลายศักยภาพทางทหารของฝ่ายต่อต้านได้ทั้งหมด และเมืองหลายเมือง (ในความหมายของ “เขตเลือกตั้ง”) อยู่ในความควบคุมของฝ่ายต่อต้านรัฐบาล
ดังนั้น คำถามพื้นฐานในกรณีนี้คือ รัฐบาลกลางจะสามารถจัดการเลือกตั้งให้เกิดขึ้นจริงได้อย่างไร
และในเงื่อนไขของสงครามเช่นนี้ คณะกรรมการการเลือกตั้งของรัฐบาลกลาง (Union Election Commission) จะทำให้เกิดการเลือกตั้งที่ “เสรีและเป็นธรรม” (free and fair election) ได้อย่างไร
เช่น ปัญหาการจดทะเบียนและตรวจสอบสถานะของพรรคการเมือง การสำรวจสำมะโนประชากรสำหรับการเลือกตั้ง การจัดตั้งหน่วยเลือกตั้งในพื้นที่ที่มีความขัดแย้ง เป็นต้น
ปัญหาที่กล่าวเหล่านี้ดูจะไม่มีคำตอบในการทำให้กระบวนการการเลือกตั้งมีความ “สะอาดและโปร่งใส” เท่าใดนัก
จนทำให้เกิดความรู้สึกว่า สิ่งที่เกิดขึ้นในทางการเมืองคือ “การเลือกตั้งจอมปลอม” (sham election)
เพราะเป็นการดำเนินการของรัฐบาลทหาร ที่ไม่ได้ต้องการจัดให้เกิดการเลือกตั้งอย่างแท้จริง
และถ้าการเลือกตั้งเช่นนี้ถูกอธิบายในบริบทของการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองแล้ว ก็คือสภาวะที่ “สาขาเปลี่ยนวิทยา” เรียกว่า “regime-controlled transition” อันทำให้การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ
ดังจะเห็นได้ว่ารัฐบาลทหารได้ออกกฎหมายใหม่ในการควบคุมการเลือกตั้ง และการวิจารณ์การเลือกตั้ง คือ “Law on the Prevention of Disruption and Sabotage of Multi-Party Democratic General Elections” ซึ่งการกระทำความผิดตามกฎหมายนี้ ต้องโทษจำคุกสูงสุดถึง 7 ปีและรวมถึงต้องทำงานหนักในที่คุมขังด้วย
และถ้าเป็นการกระทำความผิดอย่างอุกอาจแล้ว อาจถูกลงโทษด้วยการประหารชีวิตได้
กฎหมายนี้จึงเป็นการคุกคามทางการเมืองที่ทำให้การวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลในทางการเมืองเป็น “ความผิดทางกฎหมาย”
ซึ่งเท่ากับทำให้การหาเสียงด้วยการวิจารณ์รัฐบาล หรือวิพากษ์การเลือกตั้งจะทำให้บุคคลหรือสื่อนั้นตกเป็นจำเลยได้ทันที
จึงมีนัยว่าในการเลือกตั้งเช่นนี้ จึงมีแต่สื่อของรัฐเท่านั้นที่สามารถทำหน้าที่ได้ โดยไม่เสี่ยงต่อการถูกจับกุมในทางกฎหมาย
ฉะนั้น การเลือกตั้งครั้งนี้จึงถูกวิจารณ์อย่างมากทั้งจากกลุ่มต่อต้านรัฐบาลและจากประชาคมระหว่างประเทศว่า รัฐบาลทหารได้แสดงการคุกคามต่อฝ่ายตรงข้ามอย่างชัดเจน
ซึ่งทำให้เป็นการเลือกตั้งที่มีปัญหาในตัวเอง ที่อาจไม่ได้รับการยอมรับจากเวทีสากล
หรือที่ถูกอธิบายจากฝ่ายต่อต้านว่า การเลือกตั้งนี้เกิดภายใต้เงื่อนไขของ “ความไม่มั่นคง ความกลัว และความแตกแยก”
เช่นนี้แล้วการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะเป็นที่ยอมรับของเวทีสากลได้อย่างไร ฉะนั้น รัฐบาลทหารจึงพยายามชักชวนให้ประเทศต่างๆ สนับสนุนการเลือกตั้งในครั้งนี้
ความหวัง vs. ความจริง
รัฐบาลทหารในทางการเมืองจึงต้องสร้างภาพ โดยหวังว่าการเลือกตั้งนี้จะสื่อสารถึง “ความเป็นปกติ ความมีเสถียรภาพ และความปรองดอง” ภายในสังคมเมียนมาโดยส่วนหนึ่งคือ ความพยายามในการดึงเอากลุ่มการเมืองต่างๆ ให้เข้าร่วมการเลือกตั้ง
ขณะเดียวกันก็พยายามเปิดประตูให้ “ตัวแสดงสากล” เข้ามามีส่วนร่วม โดยเฉพาะการเข้าร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์การเลือกตั้ง
โดยหวังว่าการกระทำเช่นนี้จะเป็นการสร้าง “ความชอบธรรมทางการเมือง” ให้กับการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลทหาร
อีกทั้งเห็นได้ชัดว่าชาติพันธมิตรที่ใกล้ชิดระบอบทหารได้ให้การสนับสนุนอย่างชัดเจน เช่น จีน รัสเซีย และเบลารุส ซึ่งในการนี้รัสเซียและเบลารุสยังประกาศส่งคณะผู้สังเกตการณ์เข้ามาอีกด้วย
ในภาวะเช่นนี้รัฐบาลพลัดถิ่นจึงพยายามรณรงค์ไม่ให้ชาติต่างๆ ส่งคณะผู้สังเกตการณ์มาร่วม
เพราะต้องถือว่าการมาของคณะผู้สังเกตการณ์นั้น จะเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับการเลือกตั้งของรัฐบาลทหาร ซึ่งรัฐบาลตะวันตกมีแนวโน้มที่จะไม่มีการส่งคณะดังกล่าวมา
สภาพเช่นนี้จะเป็น “ความอึดอัดใจ” ทั้งของไทยและของอาเซียน การส่งคณะผู้สังเกตการณ์จะถูกตีความว่า ไทยและอาเซียนได้ให้การรับรองการเลือกตั้ง และจะลำบากใจมากอย่างแน่นอนว่า ไทยและอาเซียนจะรับรองผลของคะแนนของการเลือกตั้งครั้งนี้หรือไม่ ดังได้กล่าวในข้างต้นแล้วว่าคาดเดาได้ไม่ยากเลยว่า เลือกอย่างไร รัฐบาลทหารก็ชนะ
แต่สภาวะเช่นนี้กลับกลายเป็นคำถามสำคัญมากกว่านั้นว่า ทั้งไทย อาเซียน รวมถึงชาติตะวันตก ควรจะดำเนินนโยบายอย่างไรต่อ “รัฐบาลสืบทอดอำนาจ” ของเมียนมาในอนาคต
เพราะผลการเลือกตั้งในตอนปลายปี 2025 และต้นปี 2026 อาจจะยังไม่ใช่เวลาการเปลี่ยนผ่านสู่ “การเมืองภาคพลเรือน” อย่างแน่นอน!
