กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
แค่รัฐมนตรีคลังของอินโดนีเซียหลุดปากว่า “ถ้าช่องแคบฮอร์มุซเก็บเงินผ่านทางได้ เราก็น่าจะเรียกเก็บที่ช่องแคบมะละกาของเราได้มิใช่หรือ?” ก็กลายเป็นประเด็นสะเทือนเลื่อนลั่นไปทั่วโลก
วันต่อมารัฐบาลอินโดฯ ต้องรีบออกแถลงการณ์แก้ข่าวเป็นการใหญ่
เพราะเหมือนเครื่องบิน “ตกหลุมอากาศ” อย่างแรงโดยที่กัปตันไม่ทันแจ้งเตือนผู้โดยสารให้ “รัดเข็มขัดตลอดเที่ยวบิน”
เพราะเรากำลังอยู่ในโลกของความแปรปรวนอย่างหนัก ประโยคเดียวจากผู้ศึกษากฎหมายทางทะเลระหว่างประเทศก็น็อกคำกล่าวของรัฐมนตรีคลังแห่งอินโดฯ ได้อย่างน่าตกใจ
“ช่องแคบไม่ใช่ถนนส่วนตัวของใครนะครับ!”
โลกกำลังยืนอยู่บนเส้นแบ่งบางๆ ระหว่าง “สิทธิของรัฐ” กับ “ผลประโยชน์ของโลก”
และไม่มีที่ใดสะท้อนความตึงเครียดนี้ได้ชัดเจนไปกว่าคำถามเรื่องการเก็บค่าผ่านทางในช่องแคบยุทธศาสตร์
เมื่อเสียงสะท้อนจากตะวันออกกลางเริ่มดังขึ้นจากแนวคิดของอิหร่านในการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในช่องแคบฮอร์มุซ ความคิดนี้ก็ไม่ได้หยุดอยู่เพียงในพื้นที่ความขัดแย้ง แต่กลับแล่นตรงมาถึงน่านน้ำใกล้บ้านเราเกือบจะทันที
เมื่อมีข้อเสนอจากรัฐมนตรีอินโดฯ (คงไม่ได้ปรึกษาใครในรัฐบาลอย่างเป็นเรื่องเป็นราวมาก่อน) ให้พิจารณาแนวทางเดียวกันในช่องแคบมะละกา
อันเป็นหนึ่งในเส้นเลือดใหญ่ของเศรษฐกิจโลกไม่น้อยไปกว่าฮอร์มุซเลยทีเดียว
คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่า “ทำได้หรือไม่” แต่คือ “ควรทำหรือไม่” และลึกลงไปกว่านั้นคือ “ราคาที่ต้องจ่ายจริงๆ คืออะไร”
ข้อเสนอของรัฐมนตรีเปอร์บายา ยุทธ ซาดีวา ที่หยิบยกแนวคิดการเก็บค่าธรรมเนียมจากเรือที่ผ่านช่องแคบมะละกาขึ้นมากลางเวทีสัมมนาในจาการ์ตา อาจฟังดูเหมือนการ “ปลุกศักยภาพ” ของชาติให้ใช้ประโยชน์จากภูมิศาสตร์ที่ได้เปรียบ ภายใต้นโยบายของประธานาธิบดีปราโบโว ซูเบียนโต ที่ต้องการยกระดับบทบาทของอินโดนีเซียในเวทีโลก
แต่พลันที่ประเด็นนี้ถูกเอ่ยขึ้นมากลางเวทีสาธารณะเท่านั้นกลับเปิดประตูสู่คำถามเชิงโครงสร้างที่ใหญ่กว่านั้นอย่างมหาศาล
เพราะประเด็นนี้ไม่ใช่เพียงเรื่องราวว่าด้วยนโยบายการคลัง หากแต่เป็นการท้าทายระเบียบกติกาสากลที่โลกใช้ค้ำจุนความมั่นคงทางเศรษฐกิจมาอย่างยาวนาน
แรงบันดาลใจจากฮอร์มุซอาจเป็นจุดเริ่มต้นของความเข้าใจผิดอย่างยิ่งใหญ่
เพราะบริบทของฮอร์มุซคือความขัดแย้งและการเผชิญหน้าทางทหาร ในขณะที่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้สร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจขึ้นมาบนฐานของ “ความสงบและความร่วมมือ”
การนำตรรกะของสงครามมาใช้ในพื้นที่สงบจึงไม่ใช่เพียงการทดลองนโยบาย แต่เป็นการสั่นคลอนความเชื่อมั่นที่เป็นหัวใจของการค้าโลก
เพราะการเดินเรือระหว่างประเทศไม่ได้ต้องการเพียงเส้นทางที่เปิดอยู่เท่านั้น หากแต่ต้องการ “ความแน่นอน” ที่ไม่ถูกแทรกแซงด้วยการเมืองหรือแรงจูงใจเฉพาะหน้า
เรื่องของเรื่องคือความเข้าใจผิดระหว่าง “คลอง” กับ “ช่องแคบ”
ดูเผินๆ นั่นอาจเป็นความแตกต่างที่ดูเหมือนเทคนิค และไม่น่าจะสร้างความตื่นเต้นมากเกินไป
เพราะมันก็คือทางน้ำเหมือนกันมิใช่หรือ? ความจริงหาเป็นเช่นนั้นไม่
เพราะมันมีทางกฎหมายและภูมิรัฐศาสตร์อย่างลึกซึ้งเกินกว่าจะนำมาเปรียบเปรยแบบ “คุณทำได้ เราก็ทำได้” แม้แต่น้อย
ตัวอย่างคือคลองอย่างสุเอซหรือปานามาซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มนุษย์สร้างขึ้น รัฐเจ้าของจึงมีสิทธิเรียกเก็บค่าธรรมเนียมได้ในเชิงพาณิชย์
แต่ช่องแคบตามธรรมชาติอย่างมะละกาหรือช่องแคบสิงคโปร์ อยู่ภายใต้หลักการของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล หรือ United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)
ซึ่งกำหนดชัดเจนว่าช่องแคบที่ใช้สำหรับการเดินเรือระหว่างประเทศต้องเปิดให้มี “สิทธิในการผ่านโดยไม่ถูกหยุดยั้ง” หรือ Transit Passage
อันเป็นสิทธิที่มีสถานะสูงกว่าการผ่านโดยสุจริต และไม่สามารถถูกระงับหรือขัดขวางได้ไม่ว่ากรณีใดๆ
ภายใต้กรอบนี้ รัฐชายฝั่งสามารถออกกฎด้านความปลอดภัยหรือสิ่งแวดล้อมได้ แต่ไม่มีอำนาจเรียกเก็บค่าผ่านทางเพียงเพราะเรือแล่นผ่าน
นี่ไม่ใช่เพียงข้อกำหนดทางเทคนิค แต่เป็นหลักการที่ป้องกันไม่ให้ภูมิศาสตร์ถูกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจและการเมืองอย่างไร้ขอบเขต
เพราะหากหลักการนี้ถูกละเมิด โลกจะเข้าสู่ยุคที่ช่องแคบทุกแห่งสามารถกลายเป็น “ด่านเก็บเงิน” ได้ตามดุลยพินิจของรัฐเจ้าของพื้นที่
ประเด็นที่อันตรายยิ่งกว่าคือความย้อนแย้งที่ซ่อนอยู่ในข้อเสนอของอินโดนีเซียเอง
แท้จริงแล้ว ประเทศที่อาจได้รับผลกระทบมากที่สุดจากการทำลายกรอบกฎหมายนี้อาจไม่ใช่ใครอื่นนอกจากอินโดนีเซียเอง
ในฐานะ “รัฐหมู่เกาะ” สถานะของอินโดนีเซียถูกยึดโยงอย่างลึกซึ้งกับ UNCLOS ซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองให้หมู่เกาะกว่า 17,000 เกาะถูกรวมเป็นรัฐเดียวผ่านแนวคิด “เส้นฐานหมู่เกาะ”
หากกรอบนี้ถูกบั่นทอน น่านน้ำระหว่างเกาะต่างๆ อาจสูญเสียสถานะความเป็นน่านน้ำภายใน และกลายเป็นน่านน้ำสากล
นั่นย่อมจะมีผลสั่นคลอนอธิปไตยทางทะเลของอินโดนีเซียอย่างรุนแรง…ไม่มีประเทศไหนจะยอมให้ตนเองตกอยู่ในสภาพเช่นนั้นแน่นอน
บางคนจึงเรียกข้อเสนอของรัฐมนตรีคลังอินโดฯ เป็นเรื่อง “ไร้เดียงสา” โดยสิ้นเชิง
นักวิเคราะห์สำนักหนึ่งถึงกับเรียกมันเป็นกรณี “การเลื่อยกิ่งไม้ที่ตัวเองนั่งอยู่”
เพราะรายได้จากค่าธรรมเนียมการผ่านทางอาจเป็นเพียงเศษเสี้ยวเมื่อเทียบกับมูลค่าทางยุทธศาสตร์ของอธิปไตยทางทะเลที่ได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมายระหว่างประเทศ
พื้นที่ทางทะเลกว่า 3 ล้านตารางกิโลเมตร และเขตเศรษฐกิจจำเพาะอีกมหาศาลที่อินโดนีเซียถือครองอยู่ ล้วนตั้งอยู่บนความชอบธรรมของกติกานี้
การแลกสิ่งเหล่านี้กับรายได้ระยะสั้นจึงไม่ใช่เพียงการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ แต่เป็นการเดิมพันกับรากฐานของรัฐเอง
ปฏิกิริยาจากประเทศเพื่อนบ้านยิ่งตอกย้ำความเปราะบางของแนวคิดนี้
รัฐมนตรีต่างประเทศสิงคโปร์วิเวียน บายากริสนัน ยืนยันอย่างหนักแน่นว่าการแล่นผ่านช่องแคบเป็น “สิทธิ” (rights) ไม่ใช่ “สิทธิพิเศษ” (privilege) ที่รัฐชายฝั่งจะมอบหรือปฏิเสธได้
ขณะที่รัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซีย โมหะหมัด ฮัสซัน ตอกย้ำถึง “ความเข้าใจร่วมกันอย่างแน่นแฟ้นในภูมิภาค” ว่าการบริหารจัดการช่องแคบต้องตั้งอยู่บนความร่วมมือ ไม่ใช่การตัดสินใจฝ่ายเดียว
นั่นแปลว่าความมั่นคงของช่องแคบมะละกาไม่ได้เกิดจากอำนาจของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่เกิดจากความไว้วางใจร่วมกันของทุกฝ่ายที่มีส่วนได้ส่วนเสีย
ในระดับมหาอำนาจ ความเคลื่อนไหวนี้ยิ่งมีนัยสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะต่อจีนซึ่งพึ่งพาช่องแคบมะละกาสำหรับการนำเข้าน้ำมันถึงร้อยละ 80
ความเปราะบางนี้เคยถูกนิยามโดยอดีตประธานาธิบดีจีน หู จิ่นเทา ว่าเป็น “Malacca Dilemma” หรือความกระอักกระอ่วนของช่องแคบมะละกา
สะท้อนความกังวลเชิงยุทธศาสตร์ว่าช่องแคบนี้อาจถูกควบคุมหรือถูกใช้เป็นเครื่องมือกดดันที่ทำให้จีนต้องตกอยู่ในฐานะอ่อนไหวและสุ่มเสี่ยงหากมีเหตุการณ์อันไม่ถึงประสงค์เกิดขึ้น
หากการเก็บค่าธรรมเนียมกลายเป็นบรรทัดฐานใหม่ มันจะไม่ใช่เพียงประเด็นทางเศรษฐกิจ แต่จะกลายเป็นปัจจัยด้านความมั่นคงพลังงานระดับโลกที่อาจกระตุ้นให้มหาอำนาจเข้ามามีบทบาทมากขึ้น ซึ่งยิ่งเพิ่มความเสี่ยงต่อความตึงเครียดในภูมิภาค
เป็นที่มาของการออกมา “กลับลำ” อย่างเร่งด่วนด้วยถ้อยแถลงปฏิเสธอย่างชัดเจนของรัฐบาลอินโดนีเซียว่าจะไม่ดำเนินการเก็บค่าธรรมเนียมในช่องแคบมะละกาแน่นอน
นี่อาจไม่ใช่เพียงแค่การยุติข้อถกเถียงเชิงนโยบาย แต่เป็นการยืนยันจุดยืนต่อระเบียบโลกที่ตั้งอยู่บนกติกาสากล
เพราะในโลกที่อำนาจทางทหารกำลังถูกนำมาใช้ท้าทายกฎเกณฑ์เดิมมากขึ้นอย่างน่ากังวล การรักษาหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศย่อมไม่ใช่เรื่องของอุดมการณ์
หากแต่เป็น “ยุทธศาสตร์การอยู่รอด” ของประเทศขนาดกลางและเล็กทั้งหลายทั้งปวง
คำถามสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ว่า ประเทศควรใช้ประโยชน์จากภูมิศาสตร์ของตนอย่างไร แต่คือจะทำอย่างไรให้การใช้ประโยชน์นั้นไม่ทำลายกรอบกติกาที่คุ้มครองตนเองในระยะยาว
เพราะหากรัฐเลือกที่จะเคารพกฎหมายเฉพาะในเวลาที่ตนได้ประโยชน์ วันหนึ่งเมื่อถึงเวลาที่ต้องพึ่งพากฎหมายเพื่อปกป้องอธิปไตยของตน กฎหมายนั้นอาจสูญเสียความศักดิ์สิทธิ์ไปแล้วโดยไม่มีใครสามารถฟื้นคืนได้
ในแง่ภูมิรัฐศาสตร์ คงจะเกิดประเด็นการถกแถลงกันอย่างเข้มข้นว่าด้วย “คอคอดกระ” – “คลองไทย” และ “แลนด์บริดจ์” ของไทยรอบใหม่อย่างแน่นอน!
