ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. สุรชาติ บำรุงสุข | ข้อเสนอเปิดผนึกถึงรัฐมนตรี อว.

ข้อเสนอเปิดผนึกถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม
ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. สุรชาติ บำรุงสุข

อ้างถึง แนวปฏิบัติเพื่อให้การจัดการอุดมศึกษาเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล

ผมได้รับทราบด้วยความชื่นชมว่า ทางกระทรวง อว. ได้พยายามผลักดันแนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นในฐานะของการเป็นแนวทางการบริหารมหาวิทยาลัยที่ดี และทั้ง เพื่อให้ร่างของแนวคิดด้านธรรมาภิบาลมีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น ทางกระทรวง อว. ยังได้จัดระดมความคิดเมื่อวันศุกร์ที่ 23 มกราคม 2568 ที่ผ่านมา ซึ่งต้องถือว่า เป็นเรื่องที่น่ายินดีที่มหาวิทยาลัยไทยจะมีความชัดเจนในเรื่องธรรมาภิบาล และเป็นความชัดเจนที่มีกระทรวง อว. เป็นส่วนสำคัญที่จะช่วยกำกับให้เกิดภาวะเช่นนั้น

ที่ต้องกล่าวเช่นนี้ เนื่องจากปัญหาธรรมาภิบาลที่เกิดขึ้นในหลายมหาวิทยาลัยในช่วงที่ผ่านมาอาจจะไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควร เพราะมักจะถือว่าเป็นเรื่องภายในที่สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจในการจัดการได้ ประกอบกับการไม่มีกติกา และข้อกำหนดที่ชัดเจน จึงกลายเป็นช่องทางของการกระทำที่ละเมิดต่อ “ธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัย” ได้ในหลายกรณี

การละเมิดธรรมาภิบาลเช่นนี้บ่อยครั้ง เกิดจากการที่ฝ่ายบริหารของมหาวิทยาลัยใช้นักกฎหมายที่เป็นพรรคพวกตนบ้าง เป็นคนใกล้ชิดบ้าง เพื่อให้เกิดการตีความว่า ระเบียบมหาวิทยาลัยมีความเป็นองค์อธิปัตย์ในมหาวิทยาลัยของตน และระเบียบของกระทรวง อว. ไม่ว่าจะอยู่ในสถานะใดก็ตาม ให้ถือว่ามีความ “ต่ำศักย์” กว่าระเบียบมหาวิทยาลัย แม้ระเบียบ หรือแนวทางปฏิบัติของกระทรวงจะถูกประกาศลงราขกิจจานุเบกษาแล้ว ก็ถือว่ามีศักย์ต่ำ จึงไม่ควรนำมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติในมหาวิทยาลัย

การตีความของนักกฎหมายเช่นนี้ จึงเสมือนหนึ่งว่า มหาวิทยาลัยเป็น “เขตปกครองอิสระ” ที่ไม่มีความเกี่ยวข้องกับอำนาจรัฐไทย และไม่ผูกมัดกับกฎระเบียบที่ออกโดยองค์กรของรัฐไทย เพราะถือว่าระเบียบที่ออกโดยมหาวิทยาลัยนั้น เป็นปัจจัยชี้ขาดเบ็ดเสร็จ จึงไม่จำเป็นต้องเอาระเบียบภายนอกมาเป็นข้อโต้แย้ง หรือใช้บังคับภายในมหาวิทยาลัยของตน

ผมเชื่อว่า การให้ข้อพิจารณาเช่นนี้ของนักกฎหมาย ไม่ว่าจะมีสถานะเป็นอาจารย์คณะนิติศาสตร์ หรือเป็นนักกฎหมายที่มาจากหน่วยงานของรัฐ ที่นั่งในสภามหาวิทยาลัย ไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ถูกต้อง ดังนั้น ผมจึงอยากเห็นความชัดเจนว่า เมื่อเกิดปัญหาขึ้น สภามหาวิทยาลัย “ควรต้อง” บังคับใช้ระเบียบ/แนวทางปฏิบัติของกระทรวง อว. หรือจะอนุญาตให้ใช้ระเบียบเดิมของมหาวิทยาลัยที่มีข้อความขัดแย้งกับระเบียบ/แนวทางปฏิบัติของ อว.

ผมเชื่ออย่างมากว่า การทำให้เกิดความชัดเจนในการใช้ระเบียบ/แนวทางปฏิบัติแบบใด จะมีส่วนอย่างสำคัญในการลดความขัดแย้งระหว่างสภามหาวิทยาลัยกับฝ่ายบริหาร เพราะไม่ใช่เรื่องผิดปกติที่ฝ่ายซึ่งกุมอำนาจในมหาวิทยาลัยจะเลือกใช้สิ่งที่เอื้อประโยชน์ในทางการเมืองให้แก่ฝ่ายตน โดยเฉพาะเมื่อต้องบังคับใช้ในกระบวนการสรรหานายกสภามหาวิทยาลัย และกรรมการมหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ

ดังนั้น เพื่อให้กระบวนการสรรหาทั้ง 2 ส่วนมีความเป็นธรรมาภิบาล จึงไม่น่าที่การดำเนินการในเรื่องนี้ถูกทำให้เป็นกระบวนการที่ถูกควบคุมโดยฝ่ายบริหารของมหาวิทยาลัย โดยจะต้องบังคับให้มีการแต่งตั้ง

คณะกรรมการสรรหาที่มาจากบุคคลภายนอกมากกว่าบุคคลภายใน

อีกทั้ง ในกระบวนการทั้ง 2 ส่วนนี้ จะต้องไม่อนุญาตให้มีอธิการบดี/รองอธิการบดีดำรงตำแหน่งประธาน หรือเป็นกรรมการ เพื่อไม่ทำให้เกิดการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารจนเกินเลยระดับของความพอดี อันจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้ “กระบวนการสรรหาเป็นกระบวนการทำลายธรรมาภิบาล” ในตัวเอง ซึ่งจะเป็นจุดที่ทำให้เกิดความขัดแย้งในมหาวิทยาลัย และทั้ง นำไปสู่การเล่นพรรคเล่นพวก เช่น บุคคลที่จะเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิฯ จะถูกคัดเลือกจากคนที่เรียนคณะเดียว/มหาวิทยาลัยเดียวกันกับอธิการฯ เป็นต้น หรือมีความเกี่ยวโยงกับอธิการฯ ในทางหนึ่งทางใดทั้งสิ้น กระบวนการสรรหาในลักษณะนี้ จึงเป็นกระบวนการที่นำเอาพรรคพวกและเพื่อนฝูงเข้ามามีตำแหน่งในมหาวิทยาลัย ซึ่งไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ดีและเหมาะสมสำหรับการบริหารมหาวิทยาลัย

นอกจากนี้ ธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัยยังต้องให้ความสำคัญกับการทำให้กระบวนการสรรหามีความโปร่งใส และเป็นธรรม เช่นเดียวกับการใช้หลักการของการเลือกตั้งที่ต้อง “เสรีและเป็นธรรม” (free and fair election) เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาคมมหาวิทยาลัยโดยรวม มิใช่เป็นการสรรหาที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ฝ่ายบริหารที่กุมอำนาจในมหาวิทยาลัยอย่างไม่เป็นธรรม และกลายเป็นกระบวนการเล่นพรรคเล่นพวกในระดับมหาวิทยาลัยอย่างเปิดเผย

อย่างไรก็ตาม นอกเหนือจากที่กล่าวแล้วในข้างต้น ผมอยากจะขออนุญาตเพิ่มเติมรายละเอียดบางประการ กล่าวคือ หลักธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัยควรจะมีข้อกำหนดที่ชัดเจนในบางเรื่อง เพื่อป้องกันการใช้อำนาจผ่านสภาวะ “ผลประโยชน์ทับซ้อน” และการหาประโยชน์จากคนบางกลุ่มในมหาวิทยาลัย ได้แก่

1) อาจารย์ที่เป็นกรรมการสรรหาอธิการบดี ไม่ควรรับตำแหน่งฝ่ายบริหารในระหว่างที่ผู้ได้รับการสรรหาดำรงเป็นอธิการฯ อยู่ เช่น ไม่อนุญาตให้กรรมการสรรหารับตำแหน่งรองอธิการบดี คณบดี หรือผู้อำนวยการในระดับเทียบเท่าคณบดี เพื่อป้องกันปัญหาผลประโยชน์ต่างตอบแทนของการมีอำนาจในมหาวิทยาลัย

2) อธิการบดีจะต้องไม่ใช้อำนาจในการอนุมัติงบประมาณเพื่อตอบแทนเพิ่มเติมในการมีตำแหน่งของอาจารย์/บุคคลที่เป็นกรรมการสรรหา

3) บุคคลภายนอกที่เข้ามาดำรงตำแหน่งใกล้ชิดกับอธิการบดี เช่น ที่ปรึกษาของอธิการฯ นั้น ไม่ควรได้รับอนุญาตให้เข้ารับการสรรหาเป็นกรรมการสภาฯ ผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่ว่าบุคคลผู้นี้จะได้รับผลตอบแทนเป็นเงินหรือไม่ก็ตาม

4) สำหรับในกระบวนการสรรหา บุคคลที่ปรากฏชื่อเป็นผู้เข้ารับการสรรหากรรมการสภาฯ ผู้ทรงคุณวุฒิ ควรได้รับตรวจสอบให้ชัดเจนถึงปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนกับฝ่ายบริหารมหาวิทยาลัย เช่น ไม่อนุญาตให้มีการนำภรรยา/สามีของนายกสภามหาวิทยาลัยที่อธิการฯ เป็นกรรมการ เข้ามาเป็นกรรมการสภาฯ ผู้ทรงคุณวุฒิของมหาวิทยาลัยตน เพราะจะส่งผลอย่างไม่สมควรต่อการโปรดเกล้าฯ เมื่อมีการร้องเรียนเกิดขึ้น และในกรณีเช่นนี้ สะท้อนถึงการมีผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งกระทรวงฯ อาจต้องตรวจสอบก่อนนำรายชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ

5) ผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อให้เข้ารับการสรรหาเป็นอธิการบดี ไม่ควรเป็นบุคคลที่มีเงื่อนไขทางกฎหมายกับมหาวิทยาลัย เช่น บริษัทธุรกิจของตนเองและ/หรือของครอบครัวตนอยู่ในขั้นตอนการฟ้องร้องทางคดีกับมหาวิทยาลัย เพื่อป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนในทางธุรกิจ อันจะทำให้เกิดข้อครหาว่า เป็นการเข้ามารับตำแหน่งเพื่อทำให้มหาวิทยาลัยเป็นฝ่ายแพ้ในคดีฟ้องร้องที่เกิดขึ้น

6) ในการลงรับการสรรหาอธิการบดี หรือมีรายชื่อของบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อเป็นนายกสภาฯ กรรมการสภาฯ ผู้ทรงคุณวุฒิ ควรให้มีการแถลงยืนยันชัดเจนว่า บุคคลเหล่านี้ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลประโยชน์ทางธุรกิจกับมหาวิทยาลัยในทางหนึ่งทางใด

7) ผู้ที่ได้รับการสรรหาให้เป็นผู้อำนวยการสภามหาวิทยาลัยจะต้องทำหน้าที่ให้แก่สภามหาวิทยาลัย และไม่อนุญาตให้รองอธิการบดีเข้าดำรงตำแหน่งนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการรวบอำนาจของฝ่ายบริหารอย่างเบ็ดเสร็จในงานสภามหาวิทยาลัย อันจะส่งผลให้สำนักงานสภามหาวิทยาลัยกลายเป็นสำนักงานอธิการบดี และสภามหาวิทยาลัยไม่ใช่องค์กรที่อยู่ในความควบคุมของอธิการบดี แม้เจ้าหน้าที่ในองค์กรนี้จะรับเงินเดือนจากมหาวิทยาลัยก็ตาม แต่นั่นไม่ใช่ การรับเงินเดือนจากอธิการฯ

8) งานธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัยอีกส่วน คือ กระบวนการสรรหาคณบดีต้องมีความโปร่งใสและเป็นธรรม มิใช่การใช้มาตรฐานว่า อธิการบดีมีอำนาจสิทธิ์ขาดในการชี้ตัวบุคคลที่ต้องการ ด้วยเหตุผลว่า อธิการบดีมีสิทธิที่จะเลือก เพราะต้องการคณบดีที่สามารถทำงานกับฝ่ายบริหารของมหาวิทยาลัยได้เท่านั้น

9) งานธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัยจะเกิดไม่ได้เลย ถ้าไม่มีข้อกำหนดอีกส่วนในระดับคณบดี เช่น คณบดีที่ดำรงตำแหน่งครบ 2 วาระจำนวน 8 ปีแล้ว จะต้องไม่ได้รับอนุญาตให้ลงรับการสรรหาอีกในภายหลัง เพื่อเปิดโอกาสให้อาจารย์ท่านอื่นเข้ามามีส่วนในการบริหารคณะ และข้อกำหนดนี้ใช้เพื่อรักษาเจตนารมณ์ของกฎหมายที่กำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง 2 วาระเพื่อป้องกันการผูกขาดอำนาจในหน่วยงาน

10) เมื่อคณบดีหมดวาระในตำแหน่ง จะไม่อนุญาตให้อธิการบดีใช้อำนาจตั้งรองอธิการฯ ไปรักษาการ เพื่อป้องกันการใช้อำนาจในการกลั่นแกล้งทางการเมือง และรองอธิการฯ มีงานและภารกิจที่มากเพียงพออยู่แล้วในงานของมหาวิทยาลัย

11) บุคลากรในคณะควรมีสิทธิในการแสดงเจตจำนงในการคัดเลือกตัวบุคคล มิใช่ใช้การคัดเลือกบุคคลเป็นตัวแทนคณะ ที่ไม่ผูกพันกับความเห็นของประชาคมในคณะเป็นกรรมการสรรหาคณบดี ซึ่งอาจเปิดช่องให้เกิดการเอื้อผลประโยชน์ต่างตอบแทน หรือเกิดการเสนอตำแหน่งให้แก่ตัวแทนคณะท่านนั้น หลังการสรรหา ซึ่งมีลักษณะของการเสนอตำแหน่งตอบแทนในทางการเมือง หรือเกิดการ “ซื้อเสียง” ในอีกรูปแบบหนึ่ง

12) มหาวิทยาลัยมีบุคลากรเป็นจำนวนมาก จึงไม่ควรอนุญาตให้ฝ่ายบริหาร เช่น รองอธิการฯ หรือผู้ช่วยอธิการฯ เข้ารับการสรรหาเป็นคณบดี เพื่อป้องกันการกระจุกตัวของอำนาจ หรือป้องกันสภาวะของ “การขยายอำนาจ” ในทางการเมือง ที่คณบดีมีสถานะเป็นเพียง “ลูกข่าย” ของอธิการฯ เช่นในระบบขายตรงของธุรกิจในโลกปัจจุบัน

13) ไม่อนุญาตให้คณบดีเข้ารับตำแหน่งซ้ำซ้อนในการเป็นฝ่ายบริหาร (สวมหมวก 2 ใบ หรือมากกว่า 2 ใบ) เช่นเป็นทั้งคณบดีและเป็นผู้ช่วยอธิการฯ หรือเป็นทั้งคณบดีและเป็นผู้อำนวยสำนักงานอธิการบดี เพราะการรับตำแหน่งซ้ำซ้อนสะท้อนถึงการกระจุกตัวของอำนาจ และการผูกขาดอำนาจในการบริหารมหาวิทยาลัย อันเป็นภาพที่ชัดเจนของปัญหาการรวมอำนาจของฝ่ายบริหารมหาวิทยาลัย

14) การจ้างคณบดีที่เกษียณอายุราชการจะต้องทำด้วยความโปร่งใส และระบุถึงความจำเป็นที่ชัดเจน รวมทั้งเรื่องของงบประมาณในการจ้าง จะคิดว่าเป็นเพียงอำนาจของฝ่ายบริหารแต่เพียงฝ่ายเดียวไม่ได้ และการอนุญาตให้คณบดีเกษียณเข้ารับการสรรหาจะต้องมีเหตุผลที่อธิบายได้ เพื่อป้องกันภาวะต่างตอบแทน และการเล่นพรรคเล่นพวก และการใช้งบประมาณเพื่อการจ้างคณบดีเกษียณ จะต้องไม่ใช่การใช้ “เงินซื้อเสียง” ทางการเมือง เพื่อจ้างพรรคพวกหรือผู้สนับสนุนอธิการบดีให้ได้เป็นคณบดีต่อ แม้จะเกษียณอายุราชการแล้วก็ตาม กล่าวคือ การจ้างงานต่อต้องไม่ใช่การหางานให้ผู้สนับสนุนอธิการฯ อยู่ในที่ประชุมคณบดี เพื่อใช้เป็นฐานเสียงของอธิการฯ ท่านนั้น

15) งานธรรมาภิบาลเกี่ยวโยงโดยตรงกับปัญหาการแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบ ฝ่ายบริหารในระดับต่างๆ ลงมาถึงระดับคณบดีที่ถูกกล่าวหาเรื่องการรับผลประโยชน์ที่เข้าข่ายผิดกฎหมาย จะต้องมีกระบวนการสอบสวนอย่างเป็นจริง มิใช่มีการใช้อำนาจอธิการฯ เพื่อปิดบังในกรณีที่คณบดีเป็นพรรคพวกหรือเป็นผู้สนับสนุนตน เช่น ในกรณีที่คณบดีมีการรับผลประโยชน์จากเอเจนซี่ต่างชาติที่นำนักศึกษาต่างชาติเป็นจำนวนมากเข้ามาเรียน หรือรับผลประโยชน์จากนักศึกษาต่างชาติ และการรับนักศึกษาต่างชาติจะต้องตรวจสอบให้ชัดเจนว่า ไม่มีความเกี่ยวข้องกับปัญหา “ธุรกิจสีเทา”

16) หากเกิดเรื่องร้องเรียนจากบุคลากรในมหาวิทยาลัยถึงปัญหาธรรมาภิบาล และความไม่โปร่งใสที่เกิดขึ้น อยากให้กระทรวงฯ มีท่าทีที่สนใจต่อข้อร้องเรียนที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะในเรื่องของการทุจริต การไม่ดำเนินการ หรือการดำเนินการที่ล่าช้า มักทำให้เกิดความเชื่อว่า ฝ่ายบริหารของมหาวิทยาลัยสามารถวิ่งเต้นกับฝ่ายที่รับผิดชอบในเรื่องนี้ของกระทรวงฯ ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กระทรวงฯ ต้องกล้าที่จะตรวจสอบ หรือในระดับต่ำที่สุดคือ ต้องกล้าว่ากล่าวตักเตือนอธิการบดีที่กระทำการในลักษณะที่ละเมิดธรรมาภิบาล มิใช่ปล่อยให้การละเมิดเช่นนั้น กลายเป็น “ความปกติใหม่” (new normal) ในกิจการมหาวิทยาลัย

อย่างไรก็ตาม ผมทราบดีถึงความตั้งใจอย่างมากของท่านรัฐมนตรี และผู้บริหารของกระทรวง อว. ที่ต้องการทำให้มหาวิทยาลัยไทยมีความเป็นธรรมาภิบาล โปร่งใส และตรวจสอบได้ ตลอดจน ทำให้กระบวนการสรรหาที่เกิดขึ้นในระดับต่างๆ มีลักษณะที่ “เสรีและเป็นธรรม” และทั้ง งานธรรมภิบาลมหาวิทยาลัยจะดำเนินไปได้ไม่ได้เลย โดยปราศจากกรอบและกติกาที่ชัดเจน ซึ่งกระทรวงฯ ในฐานะของการเป็น “คนกลาง” จะช่วยได้อย่างมากในเรื่องนี้

อีกทั้ง กระทรวงฯ จะต้องไม่ปล่อยให้ความขัดแย้