ใครๆ ก็อยากออกนอกระบบ การศึกษาไทยก็ด้วย การกระจายอำนาจโรงเรียน ที่สุดท้าย ใครดี ใครได้

บทความพิเศษ ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์

ใครๆ ก็อยากออกนอกระบบ

การศึกษาไทยก็ด้วย

การกระจายอำนาจโรงเรียน

ที่สุดท้าย ใครดี ใครได้

ผู้เขียนหมดหวังไปแล้วกับข้อเสนอการเปลี่ยนประเทศด้วยการกระจายอำนาจในการเลือกตั้งครั้งนี้ ไม่ว่าจะในเชิงอุดมการณ์และนโยบาย แทบไม่มีพรรคไหนชูธงเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างที่เคยเป็น แม้ในเว็บไซต์ก็อาจจะมีเรื่องเหล่านี้หลบอยู่แต่ก็ดูเหมือนเรื่องใส่ไว้อย่างเสียไม่ได้เสียมากกว่า

นโยบายการศึกษาแต่ละแห่งเกิดขึ้นมาอย่างชวนฝัน ดังที่เพจและเว็บไซต์สื่อทั้งหลายพยายามรวบรวมในรูปแบบอินโฟกราฟิกต่างๆ เช่นในเพจ eduzones ได้นำมาเปรียบเทียบกันดังนี้ Learn to Earn-อาชีวะสร้างชาติ สู่อาชีวะสากล-AI for ALL เรียนทันโลก-Free tablet for all (เพื่อไทย), การศึกษาที่เลือกได้-ลดภาระครู-แพลตฟอร์มกลางเพื่อการเรียนรู้และคูปองการศึกษา (ประชาชน), 1 แพลตฟอร์ม 1 ล้านความรู้-Skill Bridge-ธนาคารหน่วยกิต (ภูมิใจไทย), ใช้หนี้ กยศ.ด้วยงานราชการ-อยากเรียนอะไรต้องได้เรียน (รวมไทยสร้างชาติ), เรียนสั้น ทันยุค มีงานรอ (พลังประชารัฐ), บุฟเฟต์การศึกษา-เรียนฟรีต้องฟรีจริง-หางานให้ ใช้หนี้ กยศ.-English for All (ประชาธิปัตย์), เรียนออนไลน์คุณภาพสูง-ศูนย์เด็กเล็กอัจฉริยะ-การเรียนรู้เพื่อคนทุกวัย (กล้าธรรม), เรียนฟรีจริงถึงระดับปริญญาเอก-ปลดล็อกและปฏิรูประบบโรงเรียน-ภาษาอังกฤษเป็นภาษาที่สอง-เรียน CODING-AI เป็นภาษาที่สาม-ขจัดปัญหายาเสพติดในโรงเรียน-ชุมชน (ไทยก้าวใหม่), เรียนฟรีจนจบปริญญาตรี-ลดเวลาเรียนลง 3 ปี (ไทยสร้างไทย) ฯลฯ

ที่ผ่านมาอย่างน้อยก็ยี่สิบปีมานี้ กระทรวงศึกษาธิการไม่ได้รับความสำคัญในฐานะกระทรวงเกรด A เก้าอี้รัฐมนตรีเสมือนเป็นตำแหน่งตอบแทนทางการเมือง หรือไม่ก็เป็นตำแหน่งที่ผดุงรักษาการศึกษาไทยเพื่อเป็นกลไกการกล่อมเกลาทางการเมืองมากกว่าจะเป็นพันธกิจสำคัญเพื่อการสร้างรากฐานข้างหน้าของประเทศ ความตกต่ำของคะแนนภาษาอังกฤษ และ PISA เมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน ถือว่าตบหน้าประเทศที่ผลิตนักเรียนมือรางวัลโอลิมปิก และนักวิจัยที่สามารถประกาศเกียรติคุณในเวทีนานาชาติอย่างน่าเจ็บปวด ความอดสูนี้นำมาซึ่งการพยายามกลับมาฟื้นฟูคุณภาพการศึกษาอีกรอบ ดังที่เราเห็นจากนโยบายที่กล่าวมาเบื้องต้น

เราเคยมีฉันทมติร่วมกันเพื่อจะปฏิรูปการศึกษาไทยหลังรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 ผ่านพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ในช่วงเสรีภาพและประชาธิปไตยเบ่งบาน นำมาสู่การปรับเปลี่ยนระบบอะไรหลายอย่าง และเจอผลกระทบสำคัญหลังรัฐประหารปี 2549 และ 2557 ที่ปิดกั้นเสรีภาพการแสดงออกทางการเมืองโดยตรง และโดยอ้อมแล้ว การสร้างสรรค์ใต้เพดานของการเซนเซอร์ก็มิใช่บรรยากาศที่เหมาะสม การมัดมือมัดเท้าความคิดด้วยยุทธศาสตร์แห่งชาติ 20 ปี โดยไร้การมีส่วนร่วมของผู้คนในวงกว้าง ก็รวมเอาจินตนาการด้านศึกษาและเรียนรู้นั้นไปด้วยกัน การศึกษาไทยถูกรวบอำนาจมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการหวนกลับมาจัดตั้งศึกษาธิการเขต ศึกษาธิการจังหวัด และศึกษาธิการอำเภอ การควบคุมคุรุสภาอย่างใกล้ชิด การบังคับเปลี่ยนการผลิตครูจากหลักสูตร 5 ปี เหลือ 4 ปี การนำแนวคิดท่องจำมาใช้ผ่านการท่องค่านิยมหลักของคนไทย 12 ประการ ฯลฯ มันจึงเป็นระบบการศึกษาที่เน้นการทำตามผู้มีอำนาจ เป็นพลเมืองดีที่มีวินัยเชื่อฟังรัฐโดยไม่ตั้งคำถาม ซึ่งเราก็จะเห็นว่า การบีบบังคับไม่สำเร็จนัก แต่มันก็บั่นทอนพลังการสร้างสรรค์ของการเรียนรู้ไปสิ้น

ผู้เขียนเคยเสนอให้เป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาไทยในอุปมาที่เรียกว่า ไตรภูมิการศึกษา ที่เทียบสวรรค์-โลกมนุษย์-นรก สองระดับบนมีปัญหาอยู่ แต่ก็ไม่หนักเท่าการศึกษาระดับนรก นั่นคือ การศึกษามวลชนที่เป็นพื้นที่การเรียนรู้ของคนส่วนใหญ่ ปริมณฑลนี้เองที่เผชิญปัญหาทั้งหลาย เช่น นักเรียนน้อยเกินไปจนมีนโยบายยุบและควบรวมโรงเรียน จำนวนครูไม่พอกับนักเรียน ครูสอนไม่ตรงเอก ครูอัตราจ้างเงินเดือนต่ำกว่าค่าแรงขั้นต่ำ ครูต้องรับภารกิจอื่นนอกจากการเรียนการสอน นักเรียนอ่านไม่ออกเขียนไม่ได้ คะแนนสอบระดับชาติและนานาชาติต่ำกว่าเกณฑ์ที่ควรจะเป็น ฯลฯ

ต่างไปจากชั้นบน ไม่ว่าจะเป็นโรงเรียนนานาชาติที่ค่าเทอมแพงระยับระดับซื้อรถยนต์ได้ หรือโรงเรียนในกรุงเทพฯ และเมืองใหญ่ที่คุณภาพสูง ด้วยความเป็นโรงเรียนเก่าแก่และมีชื่อเสียง โรงเรียนเหล่านี้ ทุกๆ ปีจะมีการสอบแข่งขันเด็กที่เก่งที่สุดเพื่อเข้ามาเล่าเรียนและกลายเป็นผู้สร้างชื่อให้โรงเรียนต่อไป สถาบันเหล่านี้ล้วนมั่งคั่งด้วยทรัพย์สินและทรัพยากรต่างๆ แน่นอนว่า คุณภาพของนักเรียนเหล่านี้อาจแข่งได้กับเด็กเก่งในต่างประเทศยังได้

หากเข้าไปในเว็บไซต์ของพรรคการเมือง ไม่ค่อยมีใครฟันธงว่า จะเอายังไงกับระบบปฏิบัติการของประเทศด้านการศึกษา หากต้องการจะทำให้นโยบายดังกล่าวเกิดผลดี จะมีก็เป็นการเสนอเรื่องการทำกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ คำถามก็คือในแนวทางปฏิบัติ การศึกษาในอุดมคติเหล่านี้จะสร้างให้เกิดขึ้นจริงด้วยโครงสร้างแบบใด การหวังเปลี่ยนเพราะครูในฐานะปัจเจกยิ่งไม่ใช่คำตอบ เท่าที่สังเกตที่เป็นอยู่และที่พูดกันมีอยู่ 2 แบบคือ ใช้ระบบปฏิบัติการแบบเดิมคือ การรวมศูนย์อำนาจการบริหารการจัดการผ่านกระทรวงศึกษาธิการที่ทำงานผ่านศึกษาธิการจังหวัดและเขตพื้นที่การศึกษา และอีกแบบคือ การสร้างระบบใหม่ขึ้นมาในรูปแบบที่เรียกว่า นิติบุคคลที่ถือเป็นการออกนอกระบบการบริหารจัดการแบบราชการ

เมื่อแต่ละพรรคไม่ได้เขียนไว้อย่างตรงไปตรงมาเราจะรู้ได้อย่างไรว่า แต่ละพรรคคิดอย่างไรกับระบบปฏิบัติการนี้ ตัวชี้วัดหนึ่งก็คือ การอภิปรายสาธารณะผ่านเวทีต่างๆ ในเวที Policy Watch ส่วนคำถามของการยุบและควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก จะสะท้อนแนวคิดดังกล่าวได้ดี พรรคประชาธิปัตย์ใช้คำว่า “นิติบุคคลโดยสมบูรณ์” เน้นโรงเรียนคุณภาพประจำอำเภอ สร้าง ecosystem ใหม่, พรรคไทยก้าวใหม่ไม่เห็นด้วยกับการมีโรงเรียนดีประจำจังหวัด แต่ต้องมีคุณภาพเท่ากันทั่วประเทศ ไม่มีโมเดลมาเสนอว่าจะทำอย่างไร, พรรคประชาชนเน้นปลดล็อกให้สถานศึกษาตัดสินใจเองได้ แก้ระเบียบให้สถานศึกษาระดมทรัพยากรได้มากขึ้น รับประกันการเดินทาง, พรรคเพื่อไทยชี้ว่าควรการกระจายอำนาจไปสู่โรงเรียนและท้องถิ่น เพราะรู้จักบริบทและคนในชุมชนมากกว่า ส่วนพรรคภูมิใจไทยไปเน้นที่ครูมากกว่าระบบจัดการ

นอกจากนั้นยังมีข้อเสนอจากภาคีเพื่อการศึกษาไทย (TEP) ที่เห็นปัญหาของคุณภาพการศึกษาโดยอ้างว่า อ้างคะแนน PISA ต่ำ ก็เสนอยุทธศาสตร์เร่งด่วนด้วยคำว่า Decentralization as a Condition : ลดโครงการสั่งการจากส่วนกลางให้เหลือเท่าที่จำเป็น คืนอิสระให้พื้นที่และโรงเรียนได้มีสมาธิกับการสร้างคุณภาพสถานศึกษาตามมาตรฐานสมรรถนะ และ School Autonomy : ปลดล็อกให้โรงเรียนทั่วประเทศเลือกและปรับใช้หลักสูตรสถานศึกษาได้เองอย่างอิสระ พร้อมระบบรายงานผลที่ยืดหยุ่นสอดคล้องกับตัวตนของแต่ละโรงเรียน” ตามมาด้วย Inclusive Partnership (หุ้นส่วน 3 เปิด) : เปิดทางให้ผู้เชี่ยวชาญภายนอก (อาทิ ผู้เชี่ยวชาญสุขภาพจิต) ภาคเอกชน และนักเรียน

ดังนั้น จะเห็นว่า หากมองแบบใช้พื้นที่เป็นตัวตั้ง ประชาธิปัตย์ให้ความสำคัญกับหน่วยอำเภอ ซึ่งจะไปเชื่อมโยงกับกลไกส่วนภูมิภาค ส่วนเพื่อไทยนั้นมีแนวโน้มจะให้ความสำคัญกับท้องถิ่น แต่ก็ไม่มีข้อเสนอที่ชัดเจน ประชาชนนั้นไม่ชัดเจน แต่หากมองการจัดการ ทั้งประชาธิปัตย์ เพื่อไทย และประชาชนใกล้เคียงกัน คือการให้อำนาจโรงเรียนที่เป็นอิสระซึ่งอาจจะเป็นในนามนิติบุคคลหรืออะไรก็แล้วแต่ ซึ่งก็สอดคล้องกับ TEP ที่กล่าวถึงไปด้วย

ข้อเสนอนี้เมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจ แต่ก็เกิดขึ้นอย่างล่องลอยจากโครงสร้างการเมืองท้องถิ่น ไม่ว่าจะในนามเทศบาล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด เพื่อให้เห็นภาพ เราอาจเปรียบเทียบได้กับญี่ปุ่น ที่โรงเรียนระดับประถมศึกษาและมัธยมต้น จะสังกัดท้องถิ่นระดับเทศบาล ส่วนมัธยมปลายจะสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ของไทยล้วนสังกัดอยู่ใต้กระทรวงศึกษาธิการในส่วนกลาง และศึกษาธิการจังหวัดในส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นกำหนดงบประมาณ การจัดสรรตำแหน่งบุคลากรการศึกษา แต่การกระจายอำนาจของญี่ปุ่นนั้น เขตการศึกษาคือจังหวัดที่ควบคุมโดย อบจ.

กลับมาที่นโยบายหาเสียง เมื่อไม่มีแกนกลางการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นแล้ว โรงเรียนที่มีอิสระและเป็นนิติบุคคล จึงมีความเป็นไปได้สูงที่จะเป็นโรงเรียนที่สหรัฐอเมริกาเรียกว่า Charter School ซึ่งถือว่าเป็นโรงเรียนในกำกับของรัฐ แต่มีอิสระในการบริหารการจัดการ ซึ่งน่าจะคล้ายนโยบายที่หลายกลุ่มเสนอไว้ ผู้เขียนเคยรับรู้ปัญหามหาวิทยาลัยออกนอกระบบ หรือมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐที่พบปัญหามากมาย การเรียนการสอนกลายเป็นสินค้า นักศึกษากลายเป็นลูกค้า ความสำคัญของการจัดการศึกษาและการให้ความรู้เริ่มไม่ใช่จุดมุ่งหมาย สถาบันใดที่มีทรัพยากรและมีเงินอยู่แล้วก็ยิ่งเติบใหญ่และทำกำไรในตลาดความรู้

ดังนั้น หากโรงเรียนจะออกนอกระบบ อาจจะดีกับบางโรงเรียนที่มีฐานที่เข้มแข็งอยู่แล้ว และด้วยโครงสร้างการแข่งขันแบบตลาด ในจังหวัดหนึ่งจะเหลือโรงเรียนที่มีคุณภาพที่แข่งขันได้น้อยลงไปด้วย ดังนั้น การออกนอกระบบที่เชื่อตามกันมาว่าดี อาจต้องคิดว่า มันส่งผลกระทบอีกมากเพียงใด ขณะที่โจทย์การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยังคงค้างคาอยู่ และอย่างที่บอกโรงเรียนในอาณาเขตสวรรค์และโลกมนุษย์นั้น ยิ่งไปได้ดีกับโมเดลโรงเรียนออกนอกระบบ แต่โรงเรียนที่ยากลำบากอาจจะยิ่งลำบากกว่าเดิม