หลังพิงยี่สิบล้านคน : บทสนทนาว่าด้วยประกันสังคมถ้วนหน้าและราคาของความเท่าเทียม

คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
ษัษฐรัมย์  ธรรมบุษดี

• อ่านบทความทั้งหมดของ ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี คลิกที่นี่

เมื่อไม่นานมานี้ ผมได้มีโอกาสสนทนากับคุณจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน ในประเด็นที่ผมถือว่าเป็นหนึ่งในช่องว่างที่โหดร้ายที่สุดของระบบสวัสดิการไทย

นั่นคือการที่แรงงานนอกระบบกว่ายี่สิบล้านคนต้องอยู่อย่างไม่มีหลักประกัน

พวกเขาไม่ได้ปฏิเสธความคุ้มครอง โครงสร้างที่รัฐสร้างขึ้นต่างหากที่ไม่เคยถูกออกแบบมาเพื่อพวกเขาตั้งแต่แรก

บทสนทนานั้นทำให้ผมเชื่อมั่นมากขึ้นว่าข้อเสนอ “ประกันสังคมถ้วนหน้า” คือก้าวเล็กที่สุดที่ยังคงมีความหมาย

สิ่งที่ต้องยอมรับตรงๆ คือ มาตรา 40 ในรูปแบบปัจจุบันล้มเหลวโดยสมบูรณ์ในฐานะนโยบาย ระบบเปิดมาแล้วกว่าสิบปี แต่มีผู้ส่งเงินสมทบต่อเนื่องจริงเพียงราว 700,000 คน หรือคิดเป็นแค่ 3.4 เปอร์เซ็นต์ของแรงงานนอกระบบทั้งหมด

ความล้มเหลวนี้ไม่ใช่ความผิดของแรงงาน

นักเศรษฐศาสตร์อธิบายกลไกที่ทำให้ระบบพังจากภายในได้สามทาง

ทางแรกคือ ปัญหาการคัดกรองตัวเอง ระบบสมัครใจดึงดูดเฉพาะคนที่คาดว่าจะป่วยหรือมีความเสี่ยงสูง คนหนุ่มสาวสุขภาพดีไม่เข้าระบบเพราะไม่รู้สึกว่าคุ้มค่า ผลคือ กองทุนขาดการกระจายความเสี่ยงที่แท้จริง       

ทางที่สองคือ การไม่มีกลไกหักอัตโนมัติ ต่างจากมาตรา 33 ที่นายจ้างหักเงินสมทบทุกเดือนโดยไม่ต้องอาศัยเจตนาของลูกจ้าง แรงงานนอกระบบต้องตั้งใจจ่ายเองทุกเดือน ทฤษฎีพฤติกรรมศาสตร์บอกว่าความยุ่งยากเพียงเล็กน้อยลดอัตราการปฏิบัติตามได้อย่างมีนัยสำคัญ

และทางที่สามคือ สิทธิประโยชน์ต่ำเกินจนผู้คนไม่เชื่อมั่นในระบบ Guy Standing เรียกสภาวะนี้ว่าการขาด “ความมั่นคงในการเป็นตัวแทนของตัวเอง” ซึ่งเป็นลักษณะเฉพาะของชนชั้นแรงงานผู้เปราะบางที่ไม่วางใจสถาบัน

ข้อเสนอ “ม.40 ถ้วนหน้า” จึงตั้งอยู่บนตรรกะที่ตรงไปตรงมา แทนที่จะรอให้แรงงานมาสมัครเอง ให้รัฐจ่ายเงินสมทบขั้นต่ำ 70 บาทต่อเดือนให้แรงงานทุกคนที่มีอายุระหว่าง 18 ถึง 60 ปี และไม่อยู่ในมาตรา 33 โดยอัตโนมัติ ผ่านระบบฐานข้อมูลประชากรหรือบัตรประชาชน ไม่ต้องสมัคร ไม่ต้องพิสูจน์ความจน และไม่ตัดสิทธิ์สวัสดิการอื่นที่ได้รับอยู่แล้ว

ความคุ้มครองที่ได้รับจะครอบคลุมค่าชดเชยเจ็บป่วย 300 บาทต่อวัน ค่าเดินทางพบแพทย์ ทุพพลภาพ และเสียชีวิต งบประมาณที่ต้องการคือยี่สิบล้านคนคูณเจ็ดสิบบาทต่อเดือนคูณสิบสองเดือน เท่ากับ 16,800 ล้านบาทต่อปี

หรือประมาณ 0.5 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณแผ่นดิน

ในการสนทนาครั้งนั้น คุณจุลพันธ์ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจและเสริมพลังให้ข้อเสนอนี้ในมิติที่ไม่ค่อยมีคนพูดถึง

คุณจุลพันธ์กล่าวว่าการคุ้มครองเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเรื่อง สิ่งที่มีมูลค่ามากกว่าคือฐานข้อมูลประชากรที่รัฐจะได้รับ หากรัฐสามารถรวบรวมข้อมูลของแรงงานนอกระบบกว่ายี่สิบล้านคนเข้าสู่ระบบได้ นั่นหมายถึงการมีชุดข้อมูลที่รัฐไทยไม่เคยมีมาก่อน รู้ว่าใครอยู่ที่ไหน ทำงานอะไร มีรายได้เท่าไร มีสุขภาพเป็นอย่างไร มีภาระพึ่งพิงในครัวเรือนเท่าไร

ข้อมูลเหล่านี้สามารถนำไปสู่การออกแบบนโยบายที่แม่นยำในทุกมิติ ไม่ว่าจะเป็นนโยบายฝึกอาชีพ การศึกษา สาธารณสุข หรือการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจในระดับพื้นที่

ข้อสังเกตนั้นสอดคล้องกับสิ่งที่เรียกว่าความสามารถของรัฐในการ “มองเห็น” ประชากรตัวเอง

รัฐที่ไม่รู้ว่าประชาชนของตนคือใคร ไม่สามารถออกแบบนโยบายที่ตรงกับความต้องการได้

แรงงานนอกระบบคือผู้คนที่ล่องหนในเชิงนโยบาย ไม่มีในระบบภาษี ไม่มีในระบบประกันสังคม ไม่มีในฐานข้อมูลใดๆ ของรัฐอย่างครบถ้วน

การให้สิทธิ์ 70 บาทต่อเดือนมากกว่าแค่การมอบความคุ้มครอง แต่คือการ “ลงทะเบียนประชาชน” ครั้งที่ยิ่งใหญ่ที่สุดที่ไทยเคยทำ

ผลของนโยบายนี้ยังขยายออกไปในหลายมิติพร้อมกัน

กลุ่มรายได้ต่ำใช้จ่ายเงินทุกบาทที่ได้รับภายในชุมชนท้องถิ่นโดยแทบไม่รั่วไหลออกนอกระบบ ผลขยายทางการคลังจึงอยู่ที่ 1.5 ถึง 2 เท่า หมายความว่าการลงทุน 16,800 ล้านบาทสร้างผลต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้ถึง 25,000 ถึง 33,600 ล้านบาท

ซึ่งต่างจากงบโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่รั่วไหลมาก หรือการลดภาษีกลุ่มรายได้สูงที่ส่วนใหญ่ถูกเก็บออมไม่ถูกบริโภค

ในด้านสุขภาพ ปัญหาของแรงงานนอกระบบไม่ได้อยู่ที่การไม่มีบัตรทอง เพราะบัตรทองครอบคลุมค่ารักษาพยาบาลแล้ว ปัญหาคือพวกเขาไม่มีเงินชดเชยระหว่างวันที่ป่วย

ข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2564 ระบุว่า แรงงานนอกระบบที่ป่วยแต่ยังคงทำงานมากกว่า 30 ชั่วโมงต่อสัปดาห์มีสัดส่วนสูงถึง 82.8 เปอร์เซ็นต์

พวกเขาไม่ได้ทนทำงานทั้งที่ป่วยเพราะกลัวค่ารักษา แต่เพราะกลัวขาดรายได้

การมีประกันชดเชยเจ็บป่วย 300 บาทต่อวันจะเปลี่ยนพฤติกรรมนี้ทันที นำไปสู่การรักษาเร็วขึ้น ฟื้นตัวเร็วขึ้น และผลิตภาพสูงขึ้น ซึ่งวนกลับมาเป็นรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นให้รัฐ

และในมิติที่มักถูกมองข้ามคือผลข้ามรุ่น

การวิจัยของ James Heckman ระบุว่า การลงทุนในความมั่นคงของครัวเรือนรายได้ต่ำมีผลตอบแทนทางสังคม 7 ถึง 13 เปอร์เซ็นต์ต่อปี เพราะเมื่อพ่อแม่มีหลักประกัน ความเครียดทางการเงินลดลง เวลาดูแลบุตรเพิ่มขึ้น และเด็กในรุ่นถัดไปเติบโตในสภาพแวดล้อมที่ดีกว่า ประกันสังคมในความหมายนี้คือนโยบายการศึกษา นโยบายสาธารณสุข และนโยบายตัดวงจรความยากจนข้ามรุ่น ในก้าวเดียวกัน

นักวิชาการสวัสดิการชี้ว่า ระบบถ้วนหน้าสร้างพันธมิตรทางการเมืองที่ระบบแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมายไม่สามารถสร้างได้ Korpi และ Palme เรียกสิ่งนี้ว่าความย้อนแย้งของการกระจาย ยิ่งรัฐมุ่งช่วยเฉพาะคนจน ยิ่งได้ผลลดความเหลื่อมล้ำน้อยกว่า เพราะชนชั้นกลางไม่รู้สึกเป็นเจ้าของระบบ ไม่ปกป้อง และระบบก็ถูกตัดงบในที่สุด การขยายฐานผู้ได้รับประโยชน์จาก 16 ล้านคนสู่ 36 ถึง 40 ล้านคน หมายถึงการสร้างฐานผู้มีส่วนได้เสียในการปกป้องระบบประกันสังคมที่ใหญ่ขึ้นสองถึงสามเท่า

เมื่อเทียบกับงบเยียวยาโควิด-19 ที่รัฐอัดเข้าระบบไปกว่า 1.5 ล้านล้านบาท 16,800 ล้านบาทต่อปีคือตัวเลขที่เล็กมากจนแทบไม่น่าเชื่อ งบเยียวยาโควิด-19 คือการดับไฟ ขณะที่ประกันสังคมถ้วนหน้าคือการสร้างระบบน้ำดับเพลิงที่ทำงานได้ตลอดเวลา

บทสนทนากับคุณจุลพันธ์ทำให้ผมมั่นใจว่ามีความเข้าใจในแนวทางนี้อยู่ระดับหนึ่งแล้ว คำถามที่เหลือจึงไม่ใช่ว่าเราจะทำได้หรือไม่

แต่คือเราจะรอนานเพียงใดก่อนที่จะยอมรับว่า ระบบสมัครใจที่ล้มเหลวมาสิบปีนั้นไม่อาจซ่อมแซมได้ด้วยวิธีเดิม