ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข
เมื่อพม่าชนอาเซียนที่กรุงเทพฯ
แล้วไทยจะยืนอย่างไร!
“พลังอำนาจ [ของรัฐ] สามารถแสดงออกได้อย่างชัดเจนด้วยความมุ่งมั่นในการใช้กำลัง [ทหาร]”
Odd Arne Westad
The Coming Storm (2026)
บทความครั้งนี้ ขึ้นต้นด้วยข้อความที่อาจจะดูเป็นสายอำนาจนิยม หรือเป็นพวก “Realism” มากๆ ในมุมมองระหว่างประเทศ แต่บางทีอาจต้องยอมรับว่าข้อความของศาสตราจารย์ Westad ซึ่งเป็นอาจารย์ทางด้านประวัติศาสตร์ระหว่างประเทศของมหาวิทยาลัยเยล ที่แม้อาจจะกล่าวถึงมุมมองของรัฐมหาอำนาจใหญ่ แต่ข้อความนี้ก็สามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้เป็นอย่างดีกับทัศนะของผู้นำเมียนมาในยุคปัจจุบัน
ผู้นำทหารพม่าในยุคปัจจุบัน (ที่แม้อาจจะถอดเครื่องแบบเพื่อรับตำแหน่งทางการเมือง) มีความคิดในลักษณะดังกล่าว ดังจะเห็นได้จากการใช้กำลังในการรักษาอำนาจทางการเมืองเช่นที่ปรากฏในสื่อต่างๆ และส่งผลให้สถานการณ์การสู้รบในสภาวะของ “สงครามกลางเมืองเมียนมา” กลายเป็นวิกฤตในภูมิภาคที่หาทางออกได้ยาก ถ้าเช่นนี้แล้ว รัฐบาลไทยจะกำหนดทิศทางการต่างประเทศและความมั่นคงไทยอย่างไร
บทความนี้จะทดลองสำรวจอย่างสังเขปในปัญหาและผลกระทบที่เกิดจากท่าทีของรัฐบาลไทยต่อรัฐบาลใหม่ของเมียนมาที่มาจากการเลือกตั้ง และในบทความนี้จะขอเรียกเมียนมาด้วยคำเก่าว่า “พม่า”
สองฟากฝั่งเส้นเขตแดนไทย
ในขณะที่สถานการณ์ชายแดนด้านตะวันออกระหว่างไทย-กัมพูชายังมีปัญหาในลักษณะที่คาราคาซังอย่างมาก และจนบัดนี้ยังไม่เห็นหนทางที่จะพาประเทศไทยออกจาก “วิกฤตข้างบ้าน” ได้จริง ดังสะท้อนให้เห็นจากคำถามเรื่อง “สงครามไทย-กัมพูชา รอบ 3” ที่เกิดขึ้นอยู่เนืองๆ และสร้างความกังวลให้กับหลายฝ่ายว่า สงครามชายแดนรอบ 3 จะเกิดจริงเมื่อใด
ในสภาวะคู่ขนานเช่นนี้ สถานการณ์ชายแดนด้านตะวันตกระหว่างไทย-พม่าก็มีความท้าทายต่อรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล อย่างมากในอีกแบบ และอาจจะเป็นเรื่องราวที่ถูกกลบด้วยประเด็นด้านกัมพูชา จนสังคมไทยแทบจะไม่ได้ให้ความสนใจกับปัญหาทางด้านพม่าเท่าใดนัก ทั้งที่ปัญหาด้านตะวันตกในตัวเองมีความยุ่งยากและซับซ้อนอย่างมาก เพราะ “สงครามกลางเมืองเมียนมา” ยังคงเป็นโจทย์สำคัญของปัญหาความมั่นคงในภูมิภาคอย่างไม่เปลี่ยนแปลง เนื่องจากผลกระทบที่เกิดนั้นเป็นโจทย์ที่อาเซียนไม่อาจละเลยได้ โดยเฉพาะปัญหาความรุนแรงจากสงคราม และวิกฤตมนุษยธรรม
อย่างไรก็ตาม เมื่อนายกฯ อนุทินได้จัดตั้งรัฐบาลใหม่หลังจากได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทยดูจะมีความพยายามที่จะเชื่อมต่อผู้นำที่มีอำนาจสูงสุดในการเมืองพม่าคือ พลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย ที่วันนี้ถอดเครื่องแบบทหาร ก้าวขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีของรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งเช่นกัน (การเลือกตั้งในไทยและในพม่าอยู่ในระยะเวลาไล่เลี่ยกันในช่วงต้นปีปัจจุบัน)
กระนั้นก็มิได้หมายความว่า การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะก่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะนำไปสู่การเกิดของ “กระบวนการสร้างประชาธิปไตย” (Democratization) ในการเมืองพม่าแต่อย่างใด แต่การกำเนิดของระบอบใหม่ที่ได้รับการสนับสนุนจากกองทัพนั้น จำเป็นต้องแสวงหาความชอบธรรมจากโลกภายนอกด้วย เพราะไม่ว่าระบอบการเมืองจะมีความเป็นอำนาจนิยมเท่าใดก็ตาม แต่พวกเขาก็ต้องการความชอบธรรมสำหรับการดำรงอยู่ของตัวระบอบเองด้วย
การแสวงหาความชอบธรรมของระบอบการเมืองใหม่ในพม่าจึงเป็นเรื่องสำคัญสำหรับผู้นำทั้งทหารและพลเรือนในขณะนี้ เพราะในท้ายที่สุดแล้ว ระบอบการเมืองทุกชนิดไม่ได้อยู่ได้ด้วยเพียงการมีอำนาจเท่านั้น หากจำเป็นต้องมีความชอบธรรมเป็นองค์ประกอบสำคัญด้วยในระดับหนึ่ง ฉะนั้น กระบวนการสร้างความชอบธรรมเช่นนี้อาจจำเป็นต้องอาศัยรัฐบาลไทยเป็น “สะพาน”
ในบริบทเช่นนี้อยากจะขอเปรียบเทียบว่า ไทยถูกทำให้เป็น “Land Bridge” สำหรับพม่าในทางการเมือง กล่าวคือไทยจะถูกใช้เป็นเวทีในการสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบการปกครองใหม่ของพม่า การมีเวทีในไทยจะมีส่วนช่วยอย่างมากที่จะทำให้ระบอบนี้ได้รับการยอมรับจากอาเซียน และจากโลกภายนอก อีกทั้งยังเป็นโอกาสสำคัญที่จะ “เปิดตัว” ผู้นำใหม่ (คนเก่า) ที่วันนี้ พลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย ไม่ได้อยู่ในฐานะของการเป็นผู้นำทหารแล้ว อันทำให้การเดินทางเยือนไทยในเวทีอาเซียนกลายเป็น “โอกาสทอง” อย่างดี
พม่าชนอาเซียน
สําหรับทางด้านไทย นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และที่ปรึกษา เดินทางเข้าไปพบกับผู้นำพม่าหลายครั้ง โดยหวังว่าไทยจะเป็น “คนกลาง” ในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและการสู้รบในพม่า ทั้งที่ในช่วงเวลานี้การโจมตีทางอากาศของกองทัพพม่าต่อฝ่ายต่อต้านนั้นยังคงดำเนินต่อไป จนเสมือน “ฉันทมติ 5 ข้อ” ของอาเซียนที่เกิดขึ้นจากการประชุมในเดือนเมษายน 2021 (พ.ศ.2564) นั้น ไม่มีความหมาย และถูกละเลยไปอย่างไม่แยแส
ในสถานการณ์ใหม่ทางการเมืองเช่นนี้ รัฐบาลใหม่ของพม่าเชื่อมั่นว่าตนเองมี “แต้มต่อ” ในทางการเมืองมากขึ้น อันเป็นผลจากการเลือกตั้ง ที่ทำให้รัฐบาลในภูมิภาคดูจะมีท่าทีที่ลดการต่อต้านรัฐบาลพม่าลง เพราะพม่ามีรัฐบาลที่ผ่านกระบวนการรัฐสภาแล้ว แม้คุณภาพของการเลือกตั้งในพม่าจะไม่ใช่ข้อถกเถียงในกรณีนี้ก็ตาม แต่ทุกฝ่ายต่างก็ทราบกันดีว่า การเลือกตั้งในพม่ามีสภาวะ “ไม่เสรี-ไม่เป็นธรรม”
รัฐบาลไทยอาจมีความคาดหวังในอีกแบบ ฉะนั้น ในวันที่ 12 มิถุนายนที่ผ่านมา รัฐบาลไทยจึงได้จัดการประชุมอย่างไม่เป็นทางการของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนขึ้น และคาดเดาได้ไม่ยากว่ารัฐบาลใหม่ของพม่าจะใช้เวทีที่กรุงเทพฯ ในการสร้างภาพของตนในฐานะของการเป็น “รัฐบาลเลือกตั้ง” ที่ได้อำนาจมาด้วยกระบวนการเลือกตั้ง ไม่ใช่ด้วยการรัฐประหารเช่นในอดีต เพื่อให้เกิดภาพเสมือนหนึ่งได้มี “การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง” ในสังคมการเมืองพม่าแล้ว ทั้งที่รัฐบาลใหม่ของพม่าในความเป็นจริงก็คือ “ระบอบพันทาง” (Hybrid Regime) ที่เกิดขึ้น เพื่อสืบทอดอำนาจของผู้นำทหารในการเมืองของประเทศไว้ให้ได้นานที่สุด
อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ผู้นำไทยอาจจะต้องคิดในเชิงนโยบายด้วยความใคร่ครวญอย่างมากก็คือ เมื่อรัฐมนตรีต่างประเทศพม่ากล่าวว่า รัฐสภาพม่าได้เสนอให้รัฐบาลพม่าทำการทบทวนฉันทมติ 5 ประการของอาเซียน เพราะทางฝ่ายพม่ามองว่าฉันทมตินี้ไม่สอดคล้องกับหลักการของอาเซียน
นอกจากนี้ รัฐมนตรีต่างประเทศพม่าย้ำว่าฉันทมตินี้ไม่สะท้อนให้เห็นถึงความจริงของการเมืองพม่าในปัจจุบัน เนื่องจากพม่ามีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว ไม่ได้ปกครองด้วยรัฐบาลทหารเช่นในอดีต ดังนั้น ฉันทมตินี้จึงควรต้องถูกยกเลิกไป
ผลที่ตามมาในทางการทูตคือ ไทยกลายเป็น “หนังหน้าไฟ” ให้พม่า เพราะไทยยอมเปิดเวทีให้พม่ามาปฏิเสธข้อเรียกร้องของอาเซียน จนเสมือนกับรัฐบาลใหม่ของพม่าเดินหน้า “ชนอาเซียน” ที่กรุงเทพฯ จนต้องถามว่า แล้วไทยได้มีแต้มต่อรองทางการทูตกับพม่าอย่างไรหรือไม่ หรือไทยคาดหวังอะไรจากการดำเนินนโยบายในแบบ “ยอมพม่า” เช่นนี้
ในทางภูมิรัฐศาสตร์ รัฐบาลไทยปฏิเสธการมีความสัมพันธ์กับรัฐบาลใหม่และผู้นำสูงสุดของพม่าไม่ได้ กล่าวคือไทยไม่สามารถดำเนินการแบบ NGOs ที่ต้องการให้ไทยยุติ/ปิดล้อมความสัมพันธ์กับพม่า แต่ขณะเดียวกัน ก็มิใช่ไทยต้องยอมที่จะเข้าไปเป็นเพียง “เบี้ยล่างทางการทูต” ให้กับการเดินเกมของพม่า
ดังนั้น จังหวะการเดินเกมการทูตของพม่าที่จะเห็นที่กรุงเทพฯ นั้น คาดเดาได้ไม่ยากคือ
1) รัฐบาลพม่าประกาศเรียกร้องให้ยกเลิกฉันทมติอาเซียน ในเวทีการประชุมที่กรุงเทพฯ ในเดือนกรกฎาคม
2) หลังจากนี้ จะตามมาด้วยการเดินทางเยือนกรุงเทพฯ ของพลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย ในต้นเดือนสิงหาคมในฐานะแขกของรัฐบาลไทย
ผลที่ตามมาอย่างมีนัยสำคัญในทางการทูตคือ ไทยได้กลายเป็นผู้สร้างความชอบธรรมให้กับผู้นำใหม่ของพม่า ที่เพิ่งจะถอดเครื่องแบบออกเพื่อก้าวขึ้นเป็นประธานาธิบดี การเดินเกมเช่นนี้จึงอาจสรุปได้ว่าคือ การเอาไทยเป็น “สะพานทางการทูต” เพื่อหวังผลสำคัญในลำดับต่อมาคือ
3) การให้ไทยผลักดันให้อาเซียนยอมรับให้พม่ากลับเข้าสู่เวทีการประชุมอาเซียนที่มะนิลา
แน่นอนในเกมนี้พม่ามีโอกาสได้เต็มๆ ในทางการเมือง และเป็นไปได้ที่จะประสบความสำเร็จทั้ง 3 ประการตามที่ต้องการ แต่คำถามที่ต้องตอบสำหรับเราคือ “แล้วไทยได้อะไร?” จากการนี้… ประเด็นผลตอบแทนทางการเมือง จึงเป็นคำถามที่รัฐมนตรีสีหศักดิ์และทีมที่ปรึกษาที่กระทรวงการต่างประเทศอาจต้องตอบให้ได้
อย่างน้อย คำตอบควรจะต้องเป็นอะไรที่มากกว่าการได้ภาพของผลตอบแทนระยะสั้นคือ ภาพของอนุทินกับสีหศักดิ์ได้ถ่ายรูปจับมือกันกับมิน อ่อง ลาย ที่กรุงเทพฯ เพราะภาพเช่นนี้ในทางกลับกันอาจจะกลายเป็น “ภาพของความอ่อนหัด” ทางการทูตของไทยได้ไม่ยาก เนื่องจากอาจจะทำให้เกิดภาวะ “ได้ไม่คุ้มเสีย” ในทางการทูต เว้นแต่ผู้นำต้องตอบให้ได้ชัดเจนว่า “แล้วไทยได้อะไร?”
ไทยได้อะไร?
การดำเนินนโยบายเช่นนี้ อาจทำให้ทั้งอาเซียนและกลุ่มชาติพันธุ์หลายส่วนหวาดระแวงไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และมองว่าไทยให้ความสำคัญอยู่กับรัฐบาลสืบทอดอำนาจของฝ่ายทหารเท่านั้น ทั้งยังตอกย้ำถึงทิศทางที่ไทยถูกวิจารณ์มาโดยตลอดคือ “ไทยทิ้งอาเซียน”
หรือดังที่กล่าวเสมอว่าไทยไม่ให้ความสำคัญกับอาเซียนเท่าที่ควร และไม่สนใจการมีบทบาทผ่านการยืนอยู่กับ “ค่านิยมสากล” ในเวทีโลก เช่น สิทธิมนุษยชน ปัญหามนุษยธรรม รวมถึงบทบาทในการให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศในการแก้ปัญหามนุษยธรรมที่ชายแดน หรือไทยแทบจะไม่เคยแสดงท่าทีในการหาทางลดทอนความรุนแรงจากสงครามตามแนวชายแดนอย่างจริงจังเท่าใดนัก
สภาวะเช่นนี้อาจกล่าวได้ว่ารัฐบาลอนุทินดำเนินนโยบายแบบ “เอาใจสุดสุด” กับรัฐบาลถอดเครื่องแบบทหารของพม่า ซึ่งแทบไม่ต่างกับ 9 ปีของนโยบายไทยต่อพม่าในยุครัฐบาล คสช. ซึ่งการทำเช่นนี้ไม่เพียงทำให้ไทยเป็น “เบี้ยล่าง” ทางการทูตต่อพม่า เพราะเป็นการลดทอนอำนาจต่อรองของไทยเอง แต่ยังทำให้ไทยไม่สามารถแสดงบทบาทเป็น “ผู้นำอาเซียน” ได้เท่าที่ควร ทั้งยังกลายเป็นการสร้าง “ความเสียหายทางการทูต” ของไทยอีกด้วย
การดำเนินนโยบายแบบ “จูบปากพม่า-เอาใจทหาร” ทำให้ไทยอาจกลายเป็นเพียง “โล่กำบัง” ทางการเมืองให้กับรัฐบาลใหม่ของพม่า และเป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับพลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย เท่านั้นเอง ซึ่งการกระทำเช่นนี้ไทยจะไม่ได้ใจจากกลุ่มชาติพันธุ์ และอาจทำลายโอกาสที่ไทยจะแสดงบทบาทในการเป็นคนกลางในการ “จัดโต๊ะเจรจา” ปัญหาพม่าที่กรุงเทพฯ ในอนาคตอีกด้วย!
