มองทั้งกระดาน

บทความพิเศษ | พิธา ลิ้มเจริญรัตน์

เกมมหาอำนาจ
และสถาปนิกเงียบของระเบียบโลก

ในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา การเมืองโลกได้เผยให้เห็นการเคลื่อนไหวสองกระแสที่เกิดขึ้นพร้อมกันอย่างน่าสนใจ

ด้านหนึ่ง ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์รอบอิหร่านทวีความรุนแรงขึ้น ภายใต้แรงกดดันและปฏิบัติการทางยุทธศาสตร์ของมหาอำนาจ

ขณะที่อีกด้านหนึ่ง ผู้นำของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางจำนวนหนึ่งกลับกำลังเร่งสร้างความร่วมมือข้ามภูมิภาค

ตั้งแต่การเรียกร้องให้ประเทศขนาดกลางร่วมกันกำหนดกติกาโลกใหม่ของนายกรัฐมนตรีแคนาดา มาร์ก คาร์นีย์ หลังกล่าวสุนทรพจน์ที่สร้างแรงสะเทือนบนเวที World Economic Forum ไปจนถึงการเดินสายสร้างความร่วมมือกับอินเดีย ออสเตรเลีย และญี่ปุ่น

รวมทั้งท่าทีของผู้นำยุโรปอย่างเปโดร ซานเชซ นายกรัฐมนตรีสเปน ที่ออกมาตั้งคำถามต่อการเมืองระหว่างประเทศที่พึ่งพาอำนาจแข็งของมหาอำนาจ

เหตุการณ์เหล่านี้อาจดูเหมือนไม่เกี่ยวข้องกัน หากมองเพียงผิวเผิน

แต่เมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้าง กลับสะท้อนพลวัตสำคัญของระเบียบโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่าน

โลกในปัจจุบัน
กำลังถูกกำหนด
โดยแรงสองด้านที่ดำเนินไปพร้อมกัน

แรงหนึ่งคือ การกลับมาของการเมืองมหาอำนาจ ซึ่งใช้อำนาจทางทหาร มาตรการคว่ำบาตร และการแข่งขันเพื่อควบคุมทรัพยากรยุทธศาสตร์เป็นเครื่องมือหลักในการกำหนดทิศทางของระบบโลก

อีกแรงหนึ่งคือ ความพยายามของประเทศมหาอำนาจขนาดกลาง ที่กำลังสร้างดุลยภาพของระบบระหว่างประเทศผ่านการทูต ความร่วมมือเชิงสถาบัน และการสร้างเครือข่ายพันธมิตรใหม่

แรงแรกมักปรากฏบนหน้าพาดหัวข่าวของโลก

แรงที่สองมักดำเนินไปอย่างเงียบงัน

แต่ทั้งสองกำลังทำงานพร้อมกัน และกำลังกำหนดสถาปัตยกรรมของระเบียบโลกในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ด

พลวัตสองด้านนี้ไม่ได้เป็นเพียงแนวคิดเชิงทฤษฎี หากกำลังปรากฏให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมในหลายภูมิภาคของโลก

และหนึ่งในพื้นที่ที่สะท้อนความตึงเครียดของแรงทั้งสองได้ชัดเจนที่สุดก็คือสถานการณ์รอบอิหร่าน

ที่นี่เราจะเห็นการเคลื่อนไหวของมหาอำนาจที่ใช้แรงกดดันทางยุทธศาสตร์ ทั้งมาตรการคว่ำบาตร การแสดงกำลังทางทหาร และการเมืองพลังงาน เพื่อกำหนดสมดุลอำนาจในภูมิภาค

ขณะเดียวกัน วิกฤตเดียวกันนี้ก็เผยให้เห็นข้อจำกัดของการเมืองแบบใช้อำนาจแข็ง

และทำให้ประเทศจำนวนหนึ่ง โดยเฉพาะมหาอำนาจขนาดกลาง เริ่มมองหากลไกความร่วมมือรูปแบบใหม่เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบโลก

อย่างไรก็ตาม หากจะทำความเข้าใจวิกฤตนี้อย่างเป็นระบบ เราจำเป็นต้องแยกชั้นของปัญหาออกจากกันเสียก่อน

เพราะสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นรอบอิหร่านไม่ได้มีเพียงมิติเดียว หากประกอบด้วยปัจจัยหลายระดับที่ซ้อนทับกันอยู่

อย่างน้อยที่สุด ความตึงเครียดนี้สามารถทำความเข้าใจผ่านสามชั้นหลัก

ได้แก่

1) มิติของความมั่นคงนิวเคลียร์

2) มิติของภูมิรัฐศาสตร์ระดับภูมิภาคระหว่างอิสราเอลกับอิหร่าน

และ 3) มิติของการเมืองพลังงานซึ่งเชื่อมโยงวิกฤตนี้เข้ากับการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจของโลก

ชั้นแรก : ความมั่นคงนิวเคลียร์ (Nuclear Security)

หากจะเข้าใจความตึงเครียดรอบอิหร่าน จำเป็นต้องเริ่มจากกรอบความคิดที่กว้างกว่าการเมืองตะวันออกกลาง นั่นคือระบบความมั่นคงนิวเคลียร์ของโลก ซึ่งถูกสร้างขึ้นตั้งแต่ช่วงสงครามเย็นเพื่อป้องกันไม่ให้อาวุธที่ทำลายล้างสูงที่สุดในประวัติศาสตร์มนุษย์แพร่กระจายไปยังรัฐจำนวนมากเกินไป

หลังจากการใช้อาวุธนิวเคลียร์ที่ฮิโรชิมาและนางาซากิในปี 1945 มหาอำนาจตระหนักอย่างรวดเร็วว่า หากรัฐจำนวนมากสามารถพัฒนาอาวุธชนิดนี้ได้ ระบบความมั่นคงระหว่างประเทศอาจเข้าสู่ภาวะไร้เสถียรภาพอย่างถาวร

นี่คือที่มาของความพยายามสร้างระบอบไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ หรือ nuclear non-proliferation regime ซึ่งมีสนธิสัญญาไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ (NPT) เป็นเสาหลัก

สนธิสัญญานี้มีผลบังคับใช้ในปี 1970 และปัจจุบันมีสมาชิกมากกว่า 190 ประเทศ

หลักการสำคัญของ NPT คือการแลกเปลี่ยนระหว่างสามองค์ประกอบ ได้แก่ การไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ การลดอาวุธของรัฐที่ครอบครองอาวุธอยู่แล้ว และการใช้พลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติภายใต้การตรวจสอบของทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA)

ปัญหาสำคัญของระบบนี้คือ เทคโนโลยีสำหรับการผลิตพลังงานนิวเคลียร์กับเทคโนโลยีสำหรับการผลิตอาวุธมีความใกล้เคียงกันอย่างมาก กระบวนการเสริมสมรรถนะยูเรเนียมที่ใช้ผลิตเชื้อเพลิงสำหรับโรงไฟฟ้านิวเคลียร์สามารถปรับระดับเพื่อผลิตวัสดุสำหรับอาวุธได้เช่นกัน หากระดับการเสริมสมรรถนะสูงเกิน 90 เปอร์เซ็นต์

กรณีของอิหร่านจึงกลายเป็นหนึ่งในบททดสอบสำคัญของระบอบไม่แพร่ขยายนิวเคลียร์ทั้งหมด ความกังวลของประชาคมโลกเริ่มเพิ่มขึ้นในปี 2002 เมื่อมีการเปิดเผยสถานที่นิวเคลียร์ที่ไม่ได้รายงานต่อ IAEA ในเมืองนาทานซ์และอารัก

หลังการเจรจาที่ยืดเยื้อกว่าทศวรรษ โลกได้เห็นข้อตกลง JCPOA ในปี 2015 ซึ่งจำกัดโครงการนิวเคลียร์ของอิหร่านอย่างเข้มงวด

แต่เมื่อสหรัฐถอนตัวจากข้อตกลงในปี 2018 ความตึงเครียดก็กลับมาอีกครั้ง

และทำให้คำถามเรื่องการแพร่ขยายนิวเคลียร์ในตะวันออกกลางกลับมาอยู่ในศูนย์กลางของการเมืองโลก

อย่างไรก็ตาม การอธิบายวิกฤตนี้ผ่านมิติของนิวเคลียร์เพียงอย่างเดียวก็ยังไม่เพียงพอ เพราะปัจจัยด้านความมั่นคงในภูมิภาคมีบทบาทสำคัญไม่แพ้กัน

ชั้นที่สอง : ภูมิรัฐศาสตร์ของอิสราเอลและอิหร่าน

ความสัมพันธ์ระหว่างอิสราเอลกับอิหร่านเป็นหนึ่งในแกนหลักของสมดุลอำนาจในตะวันออกกลาง

ก่อนการปฏิวัติอิสลามในปี 1979 อิหร่านภายใต้ระบอบชาห์เคยมีความสัมพันธ์ทางยุทธศาสตร์กับอิสราเอล

แต่หลังการปฏิวัติ ความสัมพันธ์กลับพลิกผันโดยสิ้นเชิง และรัฐบาลใหม่ของอิหร่านได้ประกาศจุดยืนต่อต้านอิสราเอลอย่างเปิดเผย

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ความขัดแย้งระหว่างสองประเทศจึงพัฒนาไปสู่สิ่งที่นักวิเคราะห์เรียกว่า “สงครามเงา”

ซึ่งประกอบด้วยปฏิบัติการข่าวกรอง การโจมตีทางไซเบอร์ และความขัดแย้งผ่านตัวแทนในหลายประเทศของภูมิภาค

อิหร่านได้สร้างเครือข่ายพันธมิตรทางยุทธศาสตร์ผ่านกลุ่มติดอาวุธในภูมิภาค ตั้งแต่เฮซบอลเลาะห์ในเลบานอน ไปจนถึงกองกำลังในซีเรีย อิรัก และเยเมน

ขณะที่อิสราเอลตอบโต้ด้วยยุทธศาสตร์การป้องกันเชิงรุก

หลักคิดนี้สะท้อนอยู่ในสิ่งที่นักยุทธศาสตร์เรียกว่า Begin Doctrine ซึ่งมีรากฐานจากการโจมตีเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์ของอิรักในปี 1981 และต่อมาถูกใช้ในการโจมตีสถานที่นิวเคลียร์ของซีเรียในปี 2007

ภายใต้ตรรกะด้านความมั่นคงนี้ อิสราเอลจึงมองโครงการนิวเคลียร์ของอิหร่านว่าเป็นภัยคุกคามระดับอัตถิภาวะ

แต่ถึงแม้มิติด้านความมั่นคงและภูมิรัฐศาสตร์จะสำคัญเพียงใด วิกฤตนี้ก็ยังมีอีกชั้นหนึ่งที่เชื่อมโยงมันเข้ากับการแข่งขันของมหาอำนาจระดับโลก

ชั้นที่สาม : พลังงาน การเปลี่ยนแปลงระบอบ
และการแข่งขันกับจีน

ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา จีนได้กลายเป็นศูนย์กลางของระบบการผลิตโลก ปัจจุบันจีนผลิตสินค้าอุตสาหกรรมเกือบ 30 เปอร์เซ็นต์ของการผลิตทั่วโลก และระบบเศรษฐกิจขนาดมหาศาลนี้ต้องพึ่งพาพลังงานในปริมาณมหาศาล

จีนกลายเป็นผู้นำเข้าน้ำมันรายใหญ่ที่สุดของโลกตั้งแต่ปี 2017 และปัจจุบันต้องนำเข้าพลังงานมากกว่าร้อยละ 70 ของความต้องการทั้งหมด

พลังงานเหล่านี้หล่อเลี้ยงทั้งภาคอุตสาหกรรม การผลิตเทคโนโลยีขั้นสูง และโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล เช่น ศูนย์ข้อมูลและระบบปัญญาประดิษฐ์

ด้วยเหตุนี้ ความมั่นคงด้านพลังงานจึงกลายเป็นหนึ่งในจุดเปราะบางเชิงยุทธศาสตร์ของจีน

ที่น่าสนใจคือ ส่วนหนึ่งของพลังงานที่จีนพึ่งพามาจากรัฐที่อยู่ภายใต้มาตรการคว่ำบาตรของตะวันตก เช่น อิหร่าน เวเนซุเอลา และรัสเซีย

เวเนซุเอลาเพียงประเทศเดียวมีน้ำมันสำรองมากที่สุดในโลก ขณะที่อิหร่านมีน้ำมันสำรองมากเป็นอันดับต้นๆ ของโลกเช่นกัน และจีนเป็นผู้ซื้อน้ำมันรายสำคัญของทั้งสองประเทศ

ในบริบทนี้ การกดดันทางเศรษฐกิจและการเมืองต่อรัฐผู้ผลิตพลังงานเหล่านี้ ไม่ว่าจะผ่านมาตรการคว่ำบาตร การจำกัดการส่งออก หรือความพยายามเปลี่ยนแปลงระบอบการเมือง จึงอาจมีผลสะเทือนมากกว่าการเมืองระดับภูมิภาค

เพราะมันสามารถกระทบต่อโครงสร้างพลังงานที่หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจจีนโดยตรง

กล่าวอีกนัยหนึ่ง วิกฤตในอิหร่านและเวเนซุเอลาไม่ได้เป็นเพียงปัญหาระดับภูมิภาค หากยังเชื่อมโยงกับการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจในระบบเศรษฐกิจโลก

สถาปนิกเงียบของระเบียบโลก

แต่ในขณะที่มหาอำนาจกำลังแข่งขันกันอย่างเปิดเผย อีกกระแสหนึ่งกำลังก่อตัวขึ้นอย่างเงียบๆ

ในช่วงเวลาเดียวกันกับที่ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์กำลังเพิ่มสูงขึ้น ผู้นำของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางหลายประเทศกลับกำลังเคลื่อนไหวในทิศทางที่แตกต่างออกไป

หลังจากสุนทรพจน์ที่สร้างแรงสะเทือนบนเวที World Economic Forum นายกรัฐมนตรีแคนาดา มาร์ก คาร์นีย์ ได้เริ่มเดินสายหารือเชิงยุทธศาสตร์กับประเทศสำคัญในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก

โดยได้พบกับนายกรัฐมนตรีอินเดีย นเรนทรา โมดี นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่น ซานาเอะ ทากาอิจิ และนายกรัฐมนตรีออสเตรเลีย แอนโทนี อัลบานีซี เพื่อหารือถึงความร่วมมือระหว่างประเทศขนาดกลางในการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและการเมืองโลก ท่ามกลางการแข่งขันที่ทวีความเข้มข้นขึ้นระหว่างมหาอำนาจ

ในยุโรปเอง เสียงสะท้อนในลักษณะเดียวกันก็เริ่มปรากฏให้เห็น นายกรัฐมนตรีสเปน เปโดร ซานเชซ ได้ออกมาเตือนถึงความเสี่ยงของการเมืองระหว่างประเทศที่พึ่งพาอำนาจแข็งและมาตรการกดดันทางเศรษฐกิจเป็นหลัก

ขณะที่ประธานาธิบดีฟินแลนด์ อเล็กซานเดอร์ สตับบ์ ซึ่งมีพื้นฐานทางวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ได้เน้นย้ำถึงความสำคัญของระเบียบโลกที่ตั้งอยู่บนกติกา (rules-based international order) และบทบาทของประเทศขนาดกลางในการปกป้องระบบพหุภาคี

ความเคลื่อนไหวเหล่านี้อาจไม่ปรากฏบนหน้าพาดหัวข่าวของโลกเหมือนการเผชิญหน้าระหว่างมหาอำนาจ

แต่ในทางทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นมีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน

นักวิชาการเรียกบทบาทของประเทศเหล่านี้ว่า มหาอำนาจขนาดกลาง หรือ middle powers

แนวคิดนี้มีรากฐานมาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อประเทศอย่างแคนาดา ออสเตรเลีย และกลุ่มประเทศนอร์ดิกพยายามสร้างอิทธิพลในเวทีระหว่างประเทศผ่านการทูตและการสร้างสถาบันระหว่างประเทศ แทนที่จะใช้อำนาจทางทหารหรือเศรษฐกิจแบบมหาอำนาจ

นักทฤษฎีอย่าง Robert Cox เคยชี้ว่า ในช่วงเวลาที่ระบบโลกกำลังเปลี่ยนผ่าน ประเทศมหาอำนาจขนาดกลางมักมีบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพของโครงสร้างระหว่างประเทศ เพราะพวกเขามีแรงจูงใจสูงในการปกป้องระบบที่ตั้งอยู่บนกติกา มากกว่าระบบที่ถูกกำหนดด้วยอำนาจของรัฐขนาดใหญ่เพียงไม่กี่ประเทศ

ในทางปฏิบัติ บทบาทของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางในปัจจุบันสามารถมองเห็นได้อย่างน้อยสามมิติ

มิติที่หนึ่ง : การสร้างเครือข่ายพันธมิตรใหม่

ประเทศมหาอำนาจขนาดกลางมักใช้อิทธิพลผ่านการสร้างเครือข่ายความร่วมมือระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ เทคโนโลยี หรือความมั่นคง

ในโลกที่การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจกำลังเพิ่มสูงขึ้น ความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างญี่ปุ่น อินเดีย ออสเตรเลีย และแคนาดา มีบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพของห่วงโซ่อุปทานโลก ตั้งแต่เซมิคอนดักเตอร์ แร่หายาก ไปจนถึงเทคโนโลยีดิจิทัล

เครือข่ายความร่วมมือเหล่านี้ไม่ได้มีลักษณะเป็นพันธมิตรทางทหารแบบดั้งเดิม หากเป็นโครงสร้างความร่วมมือที่ช่วยลดความเสี่ยงของการแบ่งขั้วของระบบเศรษฐกิจโลก

มิติที่สอง : การทูตเชิงเฉพาะทาง (Niche Diplomacy)

อีกเครื่องมือสำคัญของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางคือสิ่งที่นักวิชาการเรียกว่า niche diplomacy

แนวคิดนี้หมายถึงการที่ประเทศขนาดกลางเลือกลงทุนทางการทูตในประเด็นเฉพาะที่ตนมีศักยภาพสูง เช่น การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การกำกับดูแลเทคโนโลยีดิจิทัล หรือความมั่นคงทางทะเล

ตัวอย่างเช่น ญี่ปุ่นมีบทบาทสำคัญในการกำหนดมาตรฐานของเศรษฐกิจดิจิทัล

อินเดียกำลังเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจเทคโนโลยีในโลกกำลังพัฒนา

ขณะที่ประเทศนอร์ดิกและสหภาพยุโรปมีบทบาทสำคัญในการกำหนดมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมและพลังงานสะอาด

มิติที่สาม : การปกป้องระเบียบโลกที่ตั้งอยู่บนกติกา

มิติสุดท้าย และอาจสำคัญที่สุด คือบทบาทของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางในการปกป้องสิ่งที่เรียกว่า rules-based international order

ในระบบที่มหาอำนาจแข่งขันกันอย่างเข้มข้น ประเทศขนาดกลางมีแรงจูงใจสูงในการรักษาระบบกติกาสากล ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายการค้า ระบบการเงินระหว่างประเทศ หรือสถาบันพหุภาคีอย่างองค์การการค้าโลก เพราะสำหรับประเทศเหล่านี้ โลกที่ถูกกำหนดด้วยกติกาย่อมให้ความมั่นคงมากกว่าโลกที่ถูกกำหนดด้วยอำนาจเพียงอย่างเดียว

ด้วยเหตุนี้ แม้บทบาทของประเทศมหาอำนาจขนาดกลางจะไม่โดดเด่นเท่าการเผชิญหน้าของมหาอำนาจ

แต่ในระยะยาว พวกเขาอาจมีบทบาทสำคัญในการกำหนดสถาปัตยกรรมของระบบโลก

กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากมหาอำนาจคือผู้เล่นหลักของเกมการเมืองโลก ประเทศมหาอำนาจขนาดกลางก็คือสถาปนิกเงียบ ที่ช่วยออกแบบโครงสร้างของระบบที่เกมนั้นกำลังดำเนินอยู่

โลกที่กำลังถูกกำหนดโดยสองแรง

เมื่อมองภาพรวม ระเบียบโลกที่กำลังก่อตัวขึ้นอาจไม่ได้ถูกกำหนดโดยมหาอำนาจเพียงอย่างเดียว

ด้านหนึ่ง มหาอำนาจใช้มาตรการคว่ำบาตร แรงกดดันทางทหาร และการแข่งขันด้านทรัพยากรเพื่อผลักดันวาระทางภูมิรัฐศาสตร์ของตน

อีกด้านหนึ่ง ประเทศมหาอำนาจขนาดกลางกำลังพยายามรักษาเสถียรภาพของระบบโลกผ่านการทูตและการสร้างสถาบัน

แรงแรกมักเป็นข่าวใหญ่

แรงที่สองมักดำเนินไปอย่างเงียบงัน

แต่ภารกิจของ “สถาปนิกเงียบ” เหล่านี้ไม่ใช่เรื่องง่าย

ระเบียบโลกแบบเดิมที่ตั้งอยู่บนสถาบันพหุภาคีและกติกาสากลกำลังถูกสั่นคลอนอย่างหนัก แต่ในขณะเดียวกัน ระเบียบโลกแบบใหม่ก็ยังไม่ได้ถูกออกแบบขึ้นอย่างชัดเจน

โลกไม่สามารถย้อนกลับไปสู่ระบบเดิมได้ทั้งหมด เพราะระบบเดิมเองก็มีข้อจำกัดและความไม่สมบูรณ์ของมัน

แต่ในเวลาเดียวกัน ก็ยังไม่มีใครสามารถบอกได้อย่างแน่ชัดว่าระบบใหม่ของโลกจะมีหน้าตาอย่างไร ด้วยเหตุนี้ ช่วงเวลาที่เรากำลังอยู่จึงอาจเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านของระบบโลก

ช่วงเวลาที่มหาอำนาจกำลังแข่งขันกันเพื่อกำหนดทิศทางของระเบียบโลก ขณะที่ประเทศมหาอำนาจขนาดกลางพยายามประคองโครงสร้างของความร่วมมือระหว่างประเทศไม่ให้พังทลายลง ท้ายที่สุดแล้ว ระเบียบโลกในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ดจะมีหน้าตาอย่างไร อาจยังไม่มีใครสามารถตอบได้อย่างแน่ชัดในวันนี้

สิ่งเดียวที่เรารู้คือ การต่อสู้เพื่อกำหนดสถาปัตยกรรมของระบบโลกใหม่ได้เริ่มต้นขึ้นแล้ว และผลลัพธ์ของมัน…ยังคงต้องรอให้ประวัติศาสตร์เป็นผู้ตัดสิน