ถ้าใครตามข่าวด้านความมั่นคง เราจะคุ้นเคยอย่างมากกับหน่วยงานที่ชื่อ “สภาความมั่นคงแห่งชาติ” หรือที่เรียกตัวย่อว่า “สมช.” … ชื่อองค์กรนี้อยู่ในหัวข่าวมาตลอด
แต่จะมีใครสักคนตั้งคำถามไหมว่า สมช. ทำงานอะไรทางด้านความมั่นคง หรือ มีบทบาทและหน้าที่อะไร
ในฐานะที่ผู้เขียน สนใจเรื่องนโยบายความมั่นคงไทยมาอย่างยาวนาน และต้องสอนวิชาทางด้านนี้ อยากขอตั้งข้อสังเกตว่า ทั้งนักการเมืองที่จะต้องเข้ามารับตำแหน่งในการเป็นรัฐบาล เจ้าหน้าที่ สมช. โดยเฉพาะผู้บริหารองค์กร และอาจจะรวมถึงทางด้านกองทัพ อาจจะมีมุมมองที่แตกต่างกันออกไป
แต่ในมุมมองเหล่านั้น คำถามที่สำคัญคือ ผู้มีอำนาจใน 3 ส่วนนั้น เข้าใจถึงบทบาทของ สมช. ในฐานะของการเป็นองค์กรหลักด้านความมั่นคงของประเทศเพียงใด
คงต้องทำความเข้าใจร่วมกันว่า ทุกประเทศมีองค์กรในแบบ สมช. เหมือนกันหมด แต่อาจจะมีชื่อแตกต่างกันออกไปบ้าง
เส้นแบ่งอำนาจ
สำหรับ สมช. ไทยนั้น เป็นผลผลิตโดยตรงของยุคสงครามเย็น ที่กำเนิดขึ้นในสมัยจอมพลสฤษฏ์ ธนะรัชต์และเป็นการนำเอารูปร่างของ สมช. อเมริกันเข้ามาเป็นตัวแบบ ดังนั้น เลขา สมช. จึงเป็นบุคคลที่มาจากการแต่งตั้งของฝ่ายการเมือง และฝ่ายข้าราชการประจำจะขึ้นมาดำรงตำแหน่งสูงสุดด้วยการเป็น “ปลัด” ซึ่งในสมัยนั้น เรียกตำแหน่งนี้ว่า “ปลัดบัญชาการ”
ตัวแบบของสหรัฐ เป็นมาตรฐานในการวางระบบงานความมั่นคง เนื่องจากความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดทางด้านความมั่นคงและการทหารระหว่างสหรัฐกับไทยในยุคสงครามเย็น
การจัดเช่นนี้ ทำให้เกิดการกำหนดเส้นแบ่งที่ชัดเจนระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการประจำ ซึ่งจะไม่ทำให้เกิดแรงเสียดทานในเรื่องของตำแหน่งของเลขา สมช. เพราะตำแหน่งนี้เป็นเรื่องของฝ่ายการเมือง
ในระบบของสหรัฐ จึงให้ “ที่ปรึกษาด้านความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security Adviser) ของทำเนียบขาว เข้ามาเป็นผู้ดูแล สมช. และกำกับการทำงานของเจ้าหน้าที่ใน สมช. (NSC Staff)
ถ้าเราลาก “เส้นแบ่งอำนาจ” นี้ได้ เราจะไม่ถกเถียงกันว่า ข้าราชการคนใดใน สมช. จะก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งสูงสุดในทางราชการในการเป็น เลขา สมช. เพราะเลขาฯ จะมาจากการเลือกของฝ่ายการเมือง และคนในองค์กรจะขึ้นมาสุดที่ตำแหน่ง “ปลัด สมช.” และทั้ง จะไม่มีคดีฟ้องร้องเช่นในสมัยนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ที่นายกฯย้ายเลขา สมช. แล้วเกิดเป็นความผิดทางกฎหมาย
เส้นแบ่งอำนาจเช่นนี้ มีความสำคัญที่จะช่วยป้องกันความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับข้าราชการประจำ และมีความชัดเจนในการจัดสถานะของตำแหน่ง อาจจะเปรียบได้คล้ายกับกระทรวงต่างๆ ที่ตำแหน่งสูงสุดเป็นฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐมนตรี และฝ่ายข้าราชการประจำจะดำรงตำแหน่งสูงสุดเป็นปลัดของกระทรวงนั้นๆ
ดังที่กล่าวแล้ว ไทยเคยใช้ “โมเดลอเมริกัน” มาก่อนนับตั้งแต่ยุคจอมพลสฤษฏ์ แต่ในสมัยของพลเอกเปรมได้เกิดการจัด สมช. ให้เป็นแบบระบบราชการไทย ด้วยการแก้กฎหมายให้ตำแหน่งเลขาฯ เป็น “ตำแหน่งข้าราชการประจำ” ซึ่งก็มีนัยถึง คนเป็นเลขา สมช. คือ คนที่เดินตามระบบราชการจนถึงระดับสูงสุด สภาวะเช่นนี้คือ การทำให้ สมช. เป็น “องค์กรราชการตามปกติ” นั่นเอง
บทบาทและภารกิจ
การเลือกเลขา สมช. นับจากรัฐบาลพลเอกเปรม จึงเป็นการเลือกแบบระบบราชการทั่วไป และไม่ใช่การที่ฝ่ายการเมืองจะเลือกบุคคลที่เห็นชอบมารับตำแหน่ง ทั้งที่องค์กรความมั่นคงอย่าง สมช. มีลักษณะของงานในแบบเฉพาะของตัวเอง ทั้งยังเป็นองค์กรในเชิงนโยบาย เพราะ สมช. ต้องทำงานในระดับนโยบาย ไม่ใช่หน่วยที่จะใช้ทำงานในระดับยุทธวิธี
อย่างไรก็ตาม ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า สมช. เป็นองค์กรในระดับนโยบาย จึงอาจกล่าวในภาพรวมได้ว่า สมช. มีภารกิจด้านความมั่นคง 3 ประการหลักในเบื้องต้น คือ
1) การทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาด้านความมั่นคงและการต่างประเทศให้กับผู้นำประเทศ
2) การเป็นจุดศูนย์กลางของการประสานงานของหน่วยงานความมั่นคงอื่นที่อยู่ในลำดับถัดไป
3) ทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมายจากผู้นำประเทศ เช่น การจัดเตรียมข้อมูลสำหรับนายกฯ ในการตอบคำถามในสภา หรือตอบคำถามสื่อมวลชน เป็นต้น
ดังนั้น จึงอาจกล่าวเป็นพื้นฐานได้ว่า สมช. ด้านหนึ่งเป็นที่ปรึกษาด้านความมั่นคง และอีกด้านหนึ่ง เป็นกลไกในการช่วยเหลือนายกฯ ทั้งการประสานงาน และการเตรียมข้อมูล ซึ่งน่าสนใจตั้งข้อสังเกตว่า สมช. ได้แสดงบทบาทและทำหน้าที่ในลักษณะดังกล่าวเพียงใด
หรือว่าในปัจจุบัน สมช. อาจจะชอบ “ทำในสิ่งที่ไม่ใช่กิจของสงฆ์” เช่น การจัดหลักสูตรเช่นที่หน่วยราชการชอบทำ ทำหนังสือ/วารสาร เป็นต้น จนต้องถามว่า มี สมช. ประเทศไหนในโลก ทำหลักสูตรสอนเสมือนหนึ่ง สมช. ไทยว่างงาน และไม่มีงานความมั่นคงทำ จึงต้องมาทำหลักสูตรสอน เป็นต้น
สภาวะแบบนี้ จึงทำให้ สมช. เป็น “ไม้ประดับ” ด้านความมั่นคง ที่ไม่ได้รับการให้ความสำคัญของการเป็นองค์กรในระดับนโยบาย และต้องระวังที่ สมช. จะไม่ทำตัวเองให้กลายเป็นเพียง “ดอกไม้ริมทาง” ที่คนในประชาคมความมั่นคงจะมอบไม่ถึงเห็นคุณค่าขององค์กร เพราะ สมช. ไม่ทำงานที่ควรทำ
อนาคตทั้งมึนและงง !
สุดท้ายนี้ จะเห็นได้ชัดว่าไม่ว่าจะเป็นในเวทีโลก หรือเวทีไทยนั้น สถานการณ์ความมั่นคงมีความซับซ้อนและท้าทายมากขึ้นไม่หยุด ฉะนั้น ถ้ารัฐบาลจะต้องกำหนดนโยบายความมั่นคงแห่งชาติแล้ว เราคงต้องคาดหวังที่จะมี สมช. ที่เป็นองค์กรที่มีบทบาทในการสร้างความมั่นคงแห่งชาติ
แต่มิใช่ สมช. ที่มีความหมายถึง “สภามึนงงแห่งชาติ” อันเป็นผลจากการที่ผู้บริหาร สมช. มีอาการ “มึนๆ” กับบทบาทของตน ประกอบกับฝ่ายการเมือง ก็มีลักษณะ “งงๆ” กับการใช้ สมช. เป็นเครื่องมือในกระบวนการทำนโยบายความมั่นคงของประเทศไทย
