ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข
นโยบาย ‘กระเตง’ พม่า!
ความท้าทาย
ในนโยบายต่างประเทศไทย
“เป็นเรื่องยากอย่างมากสำหรับข้าพเจ้าที่จะครุ่นคิดถึงความล้มเหลวที่เกิดขึ้น เพราะนั่นจะทำให้เราไม่สามารถเดินไปต่อข้างหน้าได้”
วุฒิสมาชิก John McCain
คำอธิบายถึงการตัดสินใจที่จะเดินหน้าต่อในสงครามอิรัก, 2007
บทความขอเริ่มต้นคำกล่าวที่บ่งชี้ถึงปัญหาในกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศว่า ต่อให้เห็นว่านโยบายที่ดำเนินอยู่นั้นมีความผิดพลาดเกิดขึ้น แต่ผู้นำทางการเมืองในฐานะผู้กำหนดนโยบายจะยอมรับถึงความจริงดังกล่าวนั้น อาจเป็นไปไม่ได้เลย
ฉะนั้น การที่ผู้นำรัฐบาลจะออกมายอมรับถึงภาวะดังกล่าว อาจจะหมายถึงการสิ้นสุดของรัฐบาล หรืออาจหมายถึงการพ่ายแพ้การเลือกตั้งที่เกิดในอนาคต สภาพของปัญหานี้จึงเป็นดังคำกล่าวของวุฒิสมาชิกจอห์น แมคเคน คือต้องดำเนินนโยบายเช่นนั้นต่อไป และไม่พยายามปรับเปลี่ยน เพราะการปรับเปลี่ยนนโยบาย จะมีนัยว่านโยบายดังกล่าวมีปัญหา
เปิดประเด็น
หลังจากการกำเนิดของรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีอนุทิน ชาญวีรกูล ก็เป็นช่วงระยะเวลาไล่เลี่ยกันกับการกำเนิดรัฐบาลใหม่ของพม่า ซึ่งทุกฝ่ายทราบดีในทางทฤษฎีรัฐศาสตร์ว่า รัฐบาลใหม่ของพม่าเป็น “ระบอบไฮบริด” (Hybrid Regime) ที่เป็นผลจากการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลรัฐประหาร กุมภาพันธ์ 2564 และผู้นำใหม่ที่มีอำนาจสูงสุดในการเมืองพม่าคือ พลเอกอาวุโสมิน ออง ไลง์ ก็เป็นเพียงการเปลี่ยนเครื่องแบบทหาร ออกมาใส่ “สูทพลเรือน” ในการเป็นประธานาธิบดีคนใหม่
แม้จะมีรัฐบาลใหม่ แต่การเมืองและสงครามกลางเมืองในพม่ายังคงดำเนินต่อไปในแบบที่ไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง อันเป็นเหตุให้ประชาคมระหว่างประเทศต้องการปัจจัยเชิงบวกจากรัฐบาลใหม่ แต่กลับเห็นการโจมตีทางอากาศต่อกลุ่มชาติพันธุ์ในแบบที่รุนแรงขึ้น หรือยังไม่เห็นท่าทีที่ผ่อนปรนต่อผู้นำรัฐบาลพลเรือนที่ถูกจับ เช่น กรณีของนางออง ซาน ซูจี เป็นต้น
ผลจากสภาพเช่นนี้ ทำให้เวทีสากล รวมทั้งอาเซียนเองไม่มีท่าทีตอบรับกับรัฐบาลใหม่ รวมถึงผู้นำใหม่ (คนเก่า) เท่าใดนัก แต่ท่าทีรัฐบาลอนุทินกลับเป็นตรงข้ามคือ สนับสนุนรัฐบาลใหม่ของพม่า
ในที่สุด พลเอกอาวุโสมิน ออง ไลง์ ผู้นำ ก็สามารถเดินทางเยือนไทยได้จริงๆ ซึ่งดูจะไม่ใช่เรื่องที่ผิดคาดแต่อย่างใด และในอีกด้านหนึ่ง ใครที่คิดว่าผู้นำรัฐบาลไทยที่มาจากการเลือกตั้งของนายกฯ อนุทิน ชาญวีรกูล จะดำเนินนโยบายแบบ “สงวนท่าที” กับพม่าไว้บ้างนั้น เป็นอันยกเลิกความคิดเช่นนั้นไปได้เลย เนื่องจากในช่วงที่ผ่านมา สังคมโลกได้เห็นถึงการเดินทางเยือนพม่าของผู้แทนรัฐบาลไทยในระดับนโยบาย อันเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนถึงความพยายามในการ “อุ้มกระเตง” พม่า
ดังจะเห็นได้ว่า นโยบายไทยต่อ “รัฐบาลสืบทอดอำนาจ” ของพลเอกอาวุโสมิน ออง ไลง์ นั้น สะท้อนให้เห็นจากการเยือนพม่าของรองนายกฯ และรัฐมนตรีต่างประเทศ นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว และตามมาด้วยการเยือนของบุคคลที่ตำแหน่งระดับสูงในสังคมไทย รวมถึงการเยือนของที่ปรึกษาของรัฐมนตรีต่างประเทศไทยด้วย
ปัญหาเชิงนโยบาย
แน่นอนว่าการมาเยือนไทยของประธานาธิบดีมิน ออง ไลง์ ในครั้งนี้ นำไปสู่ข้อถกเถียงอย่างมากในเรื่องของงานการทูตของไทย เพราะภายใต้สถานการณ์สงครามกลางเมืองของพม่านั้น อาเซียนและประชาคมระหว่างประเทศพยายามกดดันพม่า โดยเฉพาะในเรื่องของ “ฉันทมติ 5 ข้อ” ของอาเซียน และคาดหวังอย่างมากว่ารัฐบาลไทยจะเป็นส่วนสำคัญของการกดดันในเรื่องนี้
ดังจะเห็นได้ว่า ประธานอาเซียนตั้งแต่ครั้งที่อินโดนีเซียรับตำแหน่ง และตามมาด้วยมาเลเซีย จนถึงฟิลิปปินส์ในปัจจุบัน พยายามผลักดันอย่างมาก แต่ดูเหมือนท่าทีไทยจะ “ไม่สนใจ” เท่าใดนัก จนดูจะเป็นภาพว่า รัฐบาลไทยไม่ใส่ใจกับข้อเรียกร้องของอาเซียนเท่าใดนัก หรือสะท้อนในอีกด้านว่า รัฐบาลไทยพยายามดำเนินนโยบายต่อพม่าไปตามทิศทางที่ตัวเองต้องการในมุมมองแบบแคบๆ โดยไม่คำนึงว่าจะมีผลสืบเนื่องในทางการเมืองอย่างไรหรือไม่ ตลอดรวมถึงไม่สนใจว่านโยบายเช่นนี้จะกระทบต่อภาพลักษณ์ของไทยในเวทีสากลเพียงใด จนเสมือนหนึ่งนายกฯ อนุทินดำเนินนโยบายแบบเดียวกับประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ คือ “นโยบายไม่แคร์โลก” แต่ผู้นำไทยอาจต้องตระหนักว่า ไทยไม่ใช่รัฐมหาอำนาจใหญ่ในเวทีโลกที่จะทำเช่นนั้น
ฉะนั้น การเดินทางครั้งนี้ในบริบททางการเมืองแล้ว จึงเป็นเสมือน “การฟอกตัว” เพราะผู้นำพม่าไม่เป็นที่ต้อนรับในเวทีสากล และอาเซียนยังไม่ยอมรับเสียทีเดียว แต่ไทย “เปิดบ้าน” รับ และต้อนรับอย่างเต็มที่บนพรมแดง เสมือนการกดดันให้อาเซียนต้องยอมรับไปด้วย เสมือนประกาศว่า ไทยไม่สนใจการผลักดันฉันทมติของอาเซียนเรื่องพม่าอีกต่อไปแล้ว
ลองคิดเล่นๆ ว่า ถ้าเราเป็นผู้นำอาเซียน เราควรจะคิดอย่างไรกับบทบาทของไทย… อาเซียนจะรู้สึกมากขึ้นไหมว่า ไทยกำลังเล่นบท “ข้ามาคนเดียว” และโยนทิ้งข้อเรียกร้องของอาเซียน “ลงถังขยะ”
นอกจากนี้ ก่อนการเยือนของพลเอกอาวุโสมิน ออง ไลง์ มีการจัดเวทีประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่กรุงเทพฯ กระทรวงการต่างประเทศออกตัวแรงอย่างมากในการผลักดันให้มีการนำรัฐมนตรีต่างประเทศของพม่าเข้าร่วมการประชุมครั้งนี้ด้วย ทั้งที่อาเซียนพยายามกดดันโดยยังไม่อนุญาตให้ผู้แทนพม่าเข้ามาในเวทีอาเซียน
แล้วอย่างไม่น่าเชื่อ รัฐมนตรีต่างประเทศพม่าก็อาศัยเวทีที่กรุงเทพฯ ประกาศอย่างชัดเจนในการปฏิเสธฉันทมติของอาเซียนโดยอ้างถึงมติของสภาพม่า ซึ่งก็คือสภาภายใต้การควบคุมของกองทัพ
ลองคิดเล่นๆ อีกครั้งว่า ถ้าเราเป็นผู้นำอาเซียนแล้ว เราควรจะรู้สึกอย่างไร… เราควรจะรู้สึกไหมว่ากระทรวงการต่างประเทศไทยเชิญรัฐมนตรีต่างประเทศพม่า มาตบหน้ารัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่กรุงเทพฯ
อีกทั้งยังมีการเปิดเวทีด้วยการเชิญผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์จากพม่ามาประชุมที่พัทยา ซึ่งดูจะคล้ายกับการเปิดเวทีประชุมที่พัทยาสมัยที่รัฐมนตรีต่างประเทศดอน ปรมัตถ์วินัย ที่เคยจัดมาแล้วในครั้งก่อน และไทยถูกวิจารณ์อย่างมากในครั้งนั้น และในครั้งนี้ก็ดูไม่แตกต่างกันที่ไทยตกเป็นเป้าของการวิจารณ์อีกเช่นเคย และเป็นภาพสะท้อนเดิมคือ ไทยพยายามจะเดินนโยบายเอง ในแบบไม่นำพากับฉันทมติอาเซียน
ดังนั้น เมื่อรัฐบาลไทยตัดสินใจครั้งสำคัญด้วยการเชิญพลเอกอาวุโสมิน ออง ไลง์ มาเยือนประเทศไทยย่อมคาดเดาได้ถึงเสียงวิจารณ์ที่ตามมาอย่างแน่นอน สิ่งเหล่านี้ทำให้เกิดภาพลักษณ์ที่ชัดเจนว่า รัฐบาลไทยประกาศอย่างชัดเจนในการยืนกับ “รัฐบาลทหารแบบพันทาง” อย่างไม่ต้อง “เกรงใจอาเซียน” อีกต่อไป
อะไรคือผลตอบแทนของไทย?
การตัดสินใจดำเนินนโยบายเช่นนี้ รัฐบาลไทยจะต้องตอบให้ชัดเจนในทางยุทธศาสตร์ว่า ไทยได้อะไรจากการนี้ ถ้าทำแล้วไทยไม่ได้อะไร หรือมีผลเสียมากกว่าผลได้แล้ว… คำถามคือ แล้วเราควรจะปรับนโยบายต่างประเทศไทยต่อพม่าใหม่ไหม หรือไทยจะดำเนินนโยบายแบบ “กระเตง” รัฐบาลพม่าไปในแบบที่ไม่ชัดเจนในเชิงผลตอบแทนทางยุทธศาสตร์
การ “กระเตง” รัฐบาลพม่าในเชิงนโยบายเช่นนี้ ทำให้เกิดข้อสังเกตดังนี้
1) เราอาจจะต้องยอมรับว่า บทบาทของไทยในลักษณะเช่นนี้ไม่เป็นที่ตอบรับในเวทีระหว่างประเทศ เพราะในการพบปะกับผู้นำพม่า ผู้นำไทยแทบไม่เคยนำเสนอประเด็นทางด้านสิทธิมนุษยชน หรือนำข้อเรียกร้องในการลดความรุนแรงของสงครามมาเสนอแต่อย่างใด
2) การแสดงท่าทีแบบ “โอบอุ้ม” รัฐบาลพม่าอย่างมาก ย่อมก่อให้เกิดมุมมองจากกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่าว่า รัฐบาลไทยทิ้งพวกเขา และต้องการมีความสัมพันธ์กับฝ่ายทหารเท่านั้น จนพวกเขาอาจเกิดความไม่ไว้วางใจต่อรัฐบาลไทยในอนาคต
3) ผู้นำไทยแทบไม่เคยแสดงออกในลักษณะของ “คนกลาง” ที่สื่อสารข้อเรียกร้องบางประการของกลุ่มชาติพันธุ์ให้กับผู้นำพม่าเท่าใดนัก และอาจทำให้ความหวังที่ไทยจะเป็นคนกลางในการเจรจานั้น ถูกโต้แย้งจากกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านั้นได้
4) การไม่แสดงถึงการเรียกร้องให้ผู้นำพม่ายอมรับฉันทมติอาเซียน แต่กลับปล่อยให้ผู้นำพม่ามาใช้เวทีอาเซียนในไทยในการปฏิเสธฉันทมตินั้น จึงเท่ากับไทยสนับสนุนพม่าให้มีท่าทีแบบ “ปฏิเสธอาเซียน” เพราะเป็นผู้ที่เปิดช่องให้พม่ามาแสดงออกที่กรุงเทพฯ อย่างขาดความไตร่ตรอง
5) ผู้นำไทยไม่แสดงท่าทีในลักษณะของการ “ต่อรอง” ในเวทีที่กรุงเทพฯ แต่กลับเป็นแสดงด้วยท่าทีแบบ “ยอมพม่า” ไปหมด ทั้งที่ผู้นำพม่าน่าจะเป็น “ฝ่ายขอความช่วยเหลือ” ทางการเมืองจากฝ่ายไทย โดยเฉพาะการไม่มีข้อเรียกร้องในเรื่องผลกระทบของสงครามที่มีต่อประชาชนไทยตามแนวชายแดน
6) ลักษณะเช่นนี้ ทำให้เกิดคำถามอย่างมากว่า อะไรคือ “ข้อแลกเปลี่ยน” ทางการเมือง ที่สังคมไทยไม่เห็นในที่สาธารณะ หรือมีการต่อรองในทางการเมืองที่เราไม่ทราบไหม เนื่องจากท่าทีของการคุย มีลักษณะว่าไทยเป็นเหมือนฝ่ายที่ “ยอมไปหมด” ในทางการเมือง จนเกิดคำถามว่า ไทยทำเช่นนี้ด้วยเหตุผลอะไร
7) ปัญหาสำคัญหลายส่วนที่มีผลกระทบต่อไทย มีลักษณะเป็น “ปัญหาข้ามชาติ” และไม่สามารถแก้ไขได้ ซึ่งต้นตอปัญหาคือ จีน ได้แก่ ปัญหาอาชญากรรมข้ามชาติ ปัญหามลพิษข้ามชาติ แต่ผู้นำไทยก็ไม่เคยแสดงท่าทีที่จะนำปัญหาดังกล่าวขึ้นโต๊ะเจรจากับจีนอย่างเป็นทางการ เพราะการแก้ปัญหาความมั่นคงข้ามชาติในพม่าที่มีผลกระทบกับไทย ไม่อาจทำได้โดยปราศจากบทบาทของจีน
8) ยาเสพติดยังคงเป็นปัญหาสำคัญตามแนวชายแดนไทย-พม่า แต่ดูเหมือนว่าผู้นำไทยไม่ได้หยิบยกเรื่องนี้ขึ้นมาเป็นประเด็นในการคุยเท่าใดนัก เพราะสงครามกลางเมืองในพม่ามีภาวะทับซ้อนทั้งสงครามยาเสพติด และ “สงครามสีเทา” อื่นๆ ที่มีความซับซ้อน ซึ่งรัฐบาลไทยต้องตระหนักในเรื่องเช่นนี้
ใครได้-ใครเสีย!
ผลจากการเดินทางเยือนกรุงเทพฯ ของผู้นำพม่าครั้งนี้ จึงทำให้เห็นชัดว่า พม่าดูจะเป็นฝ่ายได้ผลตอบแทนทางการเมืองอย่าง “เต็มๆ” ในขณะที่ไทยดูจะได้ผลตอบแทนคือ เสียงวิจารณ์เชิงลบตามมาอย่างมาก
ต้องยอมรับว่านอกจากฝ่ายรัฐบาลใหม่ที่ชื่นชมไทยแล้ว เวทีโลกไม่ได้มีท่าทีเช่นนั้นไปด้วย
ดังนั้น คงไม่ผิดนักที่จะกล่าวเปรียบเทียบเหมือน “พม่าแทงกบ” ที่กรุงเทพฯ ก็ได้ “กบ” กลับบ้าน ส่วนไทยนั้นเหมือน “จับกบ” คือ ไม่ได้อะไรเลย และยังดัน “จับกบล้มไม่เป็นท่า” ในทางการเมืองอีกด้วย!
